คำถามต่อการเปิดประเทศและข้อเสนอแนะต่อมาตรการที่เกี่ยวกับแรงงาน

เป็นที่ทราบกันดีว่ารัฐบาลได้ประกาศเปิดรับการเดินทางเข้าประเทศไทยตั้งแต่วันที่ 1 พฤศจิกายน 2564 เป็นต้นไปโดยมีแผนการเปิดประเทศเป็นทั้งหมด 4 ระยะ  ในระยะแรก (ซึ่งไม่ใช่ระยะที่ 1) หรือที่เรียกว่าระยะนำร่องได้เริ่มใน 4 จังหวัดที่เป็นเมืองหลักหรือจังหวัดที่มีสัดส่วนรายได้จากนักท่องเที่ยวต่างชาติไม่น้อยกว่าร้อยละ 80 ของรายได้จากการท่องเที่ยวทั้งหมดตั้งแต่เดือนตุลาคมที่ผ่านมา  แม้ว่ารัฐบาลได้เปิดประเทศในระยะนำร่องไปแล้ว แต่เงื่อนไขและหลักเกณฑ์ในการเปิดประเทศในระยะที่ 1 นั้นยังไม่ชัดเจนเท่าไหร่นัก ไม่ว่าจะเป็นเกณฑ์การฉีดวัคซีนหรือมาตรการต่าง ๆ ที่เตรียมรองรับการเปิดประเทศ

หากพิจารณาเกณฑ์การเปิดประเทศของประเทศต่าง ๆ พบว่าหลายประเทศ อาทิ สิงคโปร์ ออสเตรเลีย หรือนิวซีแลนด์ได้ประกาศเกณฑ์เกี่ยวกับอัตราการฉีดวัคซีนของประชากรอย่างชัดเจนเพื่อเป็นตัวกำหนดขั้นตอนการเปิดประเทศที่เป็นแบบค่อยเป็นค่อยไป เช่น สิงคโปร์กำหนดไว้ว่าจะเปิดประเทศก็ต่อเมื่ออัตราการฉีดวัคซีนครบสองโดสไปแล้วไม่ต่ำกว่าร้อยละ 80  ขณะที่ออสเตรเลียก็กำหนดอัตราการฉีดวัคซีนไว้ที่ร้อยละ 80 โดยจำแนกออกเป็น 3 ระยะ ระยะแรกเปิดให้บุคคลในครอบครัวที่อยู่ต่างประเทศกลับเข้ามาซึ่งเริ่มในเดือนพฤศจิกายนนี้  ระยะที่สองเปิดให้นักเรียนต่างชาติและผู้ถือวีซ่าทำงานแต่ยังไม่ได้กำหนดระยะเวลาที่ชัดเจน  เช่นเดียวกันกับระยะที่สามซึ่งเปิดให้นักท่องเที่ยวที่ฉีดวัคซีนครบแล้วเข้ามาในประเทศได้

ขณะที่ประเทศไทยนั้นวางหลักเกณฑ์อัตราการฉีดวัคซีนครบสองโดสเพื่อรองรับการเปิดประเทศไว้เพียงร้อยละ 50 เท่านั้น  

ข้อมูลล่าสุด ณ วันที่ 30 ตุลาคม 2564 อัตราการฉีดวัคซีนครบสองโดสของไทยอยู่ที่ประมาณร้อยละ 43 ของประชากรทั้งหมด  ในส่วนของพื้นที่ 17 จังหวัดที่เปิดรับนักท่องเที่ยวในวันที่ 1 พฤศจิกายนนี้มีเพียงกรุงเทพมหานคร ภูเก็ต ชลบุรี สมุทรปราการ พังงา และระนองเท่านั้นที่มีอัตราการฉีดวัคซีนครบสองโดสไม่ต่ำกว่าร้อยละ 50  

แม้ว่าประเทศไทยวางเกณฑ์อัตราการฉีดวัคซีนไว้ไม่สูงมากนัก แต่ผลการฉีดวัคซีนครบสองโดสโดยรวมทั้งประเทศยังคงต่ำกว่าเกณฑ์ที่วางไว้  หากพิจารณาจังหวัดที่เป็นพื้นที่นำร่องท่องเที่ยวในระยะที่ 1 นั้นยังพบว่าจังหวัดที่พร้อมจริง ๆ อาจมีเพียง 6 จังหวัดจาก 17 จังหวัดเท่านั้น  

ดังนั้น สิ่งที่ภาครัฐควรจะเร่งดำเนินการอย่างเร่งด่วนคือการเร่งจัดหาวัคซีนที่มีประสิทธิภาพและดำเนินการฉีดให้ครอบคลุมมากที่สุด  ภาครัฐอาจขอความร่วมมือกับหน่วยงานในพื้นที่เพื่อออกมาตรการและรณรงค์ให้ประชาชนมาฉีดวัคซีนให้ได้มากที่สุด เช่น จังหวัดยะลาที่มีการออกมาตรการห้ามผู้ที่ฉีดวัคซีนไม่ครบเข้าไปทำธุรกรรมในธนาคาร เป็นต้น  อย่างไรก็ตาม

ประเด็นที่ยังเป็นคำถามอยู่คือการเปิดประเทศโดยตั้งหลักเกณฑ์การฉีดวัคซีนครบสองโดสที่ร้อยละ 50 นั้นเพียงพอหรือไม่ต่อการป้องกันหรือการสร้างภูมิคุ้มกันหมู่ให้แก่ประชาชน

ในส่วนของการจัดเตรียมแผนรองรับการเปิดประเทศโดยหน่วยงานภาครัฐที่เกี่ยวข้องประกอบด้วย 5 กลยุทธ์ ได้แก่ (1) การเปิดประเทศอย่างปลอดภัย (2) การเฝ้าระวัง ป้องกัน ควบคุมโรคในกลุ่มเสี่ยง/สถานที่เสี่ยง/กลุ่มเปราะบาง (3) การเตรียมความพร้อมด้านการแพทย์และสาธารณสุข (4) การพัฒนาระบบข้อมูลเทคโนโลยีสารสนเทศ และการสื่อสารความเสี่ยง และ (5) การสร้างกลไกการบริหารจัดการแบบบูรณาการ  เนื้อหาในส่วนถัดไป ผู้เขียนมีความคิดเห็นและข้อเสนอแนะต่อแผนการรองรับการเปิดประเทศและการระบาดโควิด-19 ปี 2565 ใน 2 กลยุทธ์ที่เกี่ยวข้องกับแรงงานคือ

1. กลยุทธ์การเปิดประเทศอย่างปลอดภัย (Smart Entry) ผ่านมาตรการเฝ้าระวังการลักลอบ/หลบหนีเข้าออกประเทศ และจัดระบบการรับแรงงานต่างด้าวกลับเข้าประเทศและลดการจ้างแรงงานผิดกฎหมายที่ลักลอบเข้าเมือง  ทั้งนี้หากพิจารณาการบริหารจัดการแรงงานต่างด้าวในประเทศไทยผ่านข้อมูลจำนวนแรงงานต่างด้าวย้อนหลังประมาณ 20 ปีพบว่าการเพิ่มขึ้นหรือลดลงของจำนวนแรงงานต่างด้าวในระบบทะเบียนของสำนักบริหารแรงงานต่างด้าวนั้นเป็นผลมาจากนโยบายผ่อนผันให้แรงงานต่างด้าวผิดกฎหมายสามารถมาขึ้นทะเบียนให้ถูกกฎหมายได้โดยไม่ถูกลงโทษ  

เมื่อทางการมีนโยบายผ่อนผัน จำนวนแรงงานต่างด้าวจะสูงขึ้นแบบผิดปกติ แต่ในปีถัดมาจำนวนแรงงานต่างด้าวจดทะเบียนจะลดลงเนื่องจากแรงงานต่างด้าวบางส่วนได้เปลี่ยนงานหรือนายจ้างไม่ได้นำมาต่ออายุใบอนุญาตทำงาน  การบริหารจัดการแรงงานต่างด้าวด้วยนโยบายดังกล่าวสะท้อนให้เห็นระบบการบริหารจัดการแรงงานต่างด้าวที่ล้มเหลว  

อย่างไรก็ตาม นโยบายผ่อนผันดังกล่าวได้ถูกนำมาใช้อีกครั้งเมื่อวันที่ 28 กันยายน 2564 ตามมติคณะรัฐมนตรีโดยใช้วิธีการเข้าตรวจสถานประกอบการเมื่อพบแรงงานต่างด้าวผิดกฎหมายให้ดำเนินการขึ้นทะเบียนทันที  นโยบายและมาตรการดังกล่าวอาจช่วยในเรื่องของการทำให้แรงงานผิดกฎหมายในประเทศเปลี่ยนเป็นถูกกฎหมาย แต่ในขณะเดียวกันก็ชักจูงให้แรงงานต่างด้าวที่ยังไม่เดินทางเข้ามาในประเทศไทยเข้ามาทำงานแบบผิดกฎหมายเพิ่มมากขึ้นเหมือนในอดีตที่ผ่านมา

สิ่งหนึ่งที่ปฏิเสธไม่ได้เกี่ยวกับตลาดแรงงานในประเทศไทยคือความต้องการแรงงานต่างด้าวที่ยังคงสูงทั้งในเกษตร อุตสาหกรรม (ที่ใช้แรงงานเป็นหลัก) และภาคครัวเรือน (ที่ต้องการคนรับใช้)  สาเหตุสำคัญคือค่าจ้างที่ต่ำกว่าและการขาดแคลนแรงงานไทย  ดังนั้น สิ่งที่ภาครัฐหรือหน่วยงานที่เกี่ยวข้องควรพิจารณาคือทำอย่างไรให้แรงงานต่างด้าวเข้ามาทำงานในประเทศอย่างถูกต้องตามกฎหมายตั้งแต่ประเทศต้นทางเพื่อให้มาตรการที่มุ่งหวังนั้นมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น  ผู้เขียนมีข้อเสนอแนะต่อมาตรการดังนี้

1.1. ควรลดขั้นตอนการขึ้นทะเบียนแรงงานต่างด้าวในประเทศต้นทางที่ค่อนข้างยุ่งยาก ซับซ้อน มีต้นทุนจากการทำหนังสือเดินทางที่ค่อนข้างสูง และสามารถทำได้เพียงการจ้างงานตามสัญญา MOU เท่านั้น  

ในความเป็นจริง การจ้างแรงงานต่างด้าวของผู้ประกอบการรายเล็กหรือในระดับครัวเรือน นายจ้างอาจไม่ได้แจ้งความต้องการแก่หน่วยงานที่เกี่ยวข้องตามมาตรการ MOU เนื่องจากมีขั้นตอนที่ยุ่งยากและซับซ้อน  ในทางกลับกัน นายจ้างอาจดำเนินการผ่านนายหน้าหรือตัวแรงงานต่างด้าวที่อยู่ในไทยแล้วส่งข่าวให้แก่เพื่อนหรือญาติที่ประเทศต้นทางว่ามีตำแหน่งงานว่าง  แนวทางนี้ส่งผลให้แรงงานต่างด้าวหลบหนีเข้ามาตามเส้นทางธรรมชาติเพื่อมาทำงานและมีต้นทุนที่ต่ำกว่า  แม้ว่ากฎหมายมีข้อกำหนดในการลงโทษนายจ้างในกรณีนี้อยู่แล้ว แต่ก็ไม่เป็นผลให้จำนวนแรงงานต่างด้านที่เข้าเมืองอย่างผิดกฎหมายลดลงเลยเนื่องจากเมื่อแรงงานต่างด้าวถูกจับกุมมักเชื่อมโยงต่อไปไม่ถึงนายจ้าง  

แนวทางการแก้ไขปัญหานี้คือการลดขั้นตอนการขึ้นหรือต่อทะเบียนแรงงานต่างด้าวให้สะดวก รวดเร็ว และลดค่าใช้จ่ายให้ต่ำกว่าการที่แรงงานต่างด้าวลักลอบเข้ามาอย่างผิดกฎหมาย (หรือชี้แจงสิทธิประโยชน์ที่จะได้รับในการขึ้นหรือต่อทะเบียนให้ชัดเจนเพื่อจูงใจให้แรงงานเข้ามาทำงานอย่างถูกกฎหมาย)  นอกจากนั้น การเปิดระบบขึ้นทะเบียนแรงงานต่างด้าวอาจปรับเปลี่ยนมาทำในรูปแบบออนไลน์เพื่อให้เกิดความรวดเร็ว สะดวก และสามารถดำเนินการได้ตลอดทั้งปี

1.2 พิจารณาจัดทำวีซ่าหางานให้แก่แรงงานต่างด้าวเพื่อลดโอกาสในการลักลอบเข้ามาหางานหรือทำงานอย่างผิดกฎหมาย  สำหรับวีซ่าการจัดหางานนี้อาจเริ่มจากการหารือร่วมกันระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้องในประเทศไทยและประเทศต้นทางเพื่ออำนวยความสะดวกให้แก่แรงงานที่ต้องการเข้ามาทำงานในประเทศไทยและผู้ประกอบการที่ยังต้องการแรงงานต่างด้าวแต่ไม่ได้แจ้งความจำนง  การดำเนินการดังกล่าวอาจกำหนดระยะเวลาเป็นช่วงต่าง ๆ จำแนกตามทักษะและความต้องการแรงงานต่างด้าวในประเทศไทย

1.3 ปรับกฎเกณฑ์ในการลงโทษแรงงานที่เข้ามาอย่างผิดกฎหมายและควรดำเนินคดีผ่านกระบวนการทางศาล เช่น หากตรวจพบว่าแรงงานต่างด้าวคนใดเข้ามาอย่างผิดกฎหมายอาจะถูกลงโทษด้วยการปรับเงินที่สูงกว่าต้นทุนในการดำเนินการเข้ามาอย่างถูกกฎหมาย เป็นต้น  นอกจากนั้น การดำเนินคดีผ่านศาลอาจเพิ่มความโปร่งใสและความเป็นธรรมให้แก่ทุกฝ่าย

2. กลยุทธ์การเฝ้าระวัง ป้องกัน ควบคุมโรคในกลุ่มเสี่ยง/สถานที่เสี่ยง/กลุ่มเปราะบาง ผ่านมาตรการการดำเนินการป้องกันในรูปแบบ Bubble and Seal สำหรับสถานประกอบกิจการ แคมป์ก่อสร้างอย่างต่อเนื่อง และการจัดระบบการขึ้นทะเบียนแรงงานและจ้างงานให้ถูกกฎหมาย  เพื่อให้มาตรการเหล่านี้มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น ผู้เขียนมีข้อเสนอแนะดังนี้

2.1 ควรปรับปรุงการดำเนินการป้องกันในรูปแบบ Bubble and Seal สำหรับสถานประกอบกิจการและแคมป์ก่อสร้าง เนื่องจากที่ผ่านมาแนวทางการดำเนินการป้องกันในรูปแบบ Bubble and Seal เป็นมาตรการแบบ One-size-fits-all ซึ่งใช้ไม่ได้จริงในหลายกรณี หน่วยงานที่เกี่ยวข้องควรวิเคราะห์กลุ่มผู้ติดเชื้อ (คลัสเตอร์) ที่เกิดขึ้นในสถานประกอบการต่าง ๆ และหาแนวทางป้องกันร่วมกับผู้ประกอบการโดยพิจารณาจำแนกไปตามประเภทธุรกิจและอุตสาหกรรม

เช่น ในธุรกิจหรือกิจกรรมได้ที่ควบคุมการติดเชื้อได้เป็นอย่างดีอาจลดวงรอบหรือสัดส่วนของพนักงานที่ต้องตรวจเชื้อในแต่ละสัปดาห์ เป็นต้น  ที่ผ่านมา มาตรการแบบ One-size-fits-all นี้เพิ่มภาระค่าใช้จ่ายให้แก่ผู้ประกอบการโดยไม่จำเป็นแม้จะนำค่าใช้จ่ายมาลดหย่อนภาษีได้ก็ตาม

2.2 ในส่วนของมาตรการจัดระบบการขึ้นทะเบียนแรงงานนั้น หน่วยงานที่เกี่ยวข้องควรพิจารณาขึ้นทะเบียนกลุ่มคนที่มีงานทำและคนว่างงานโดยเชื่อมโยงกับฐานข้อมูลการจ้างงานของบริษัทหรือหน่วยงานต่าง ๆ เพื่อให้การช่วยเหลือเยียวยาแรงงานตรงจุด ครอบคลุม และไม่เกิดการทับซ้อนในการช่วยเหลือ เช่น การเชื่อมโยงฐานข้อมูลแรงงานของประกันสังคมกับฐานข้อมูลแอพพลิเคชั่น “เป๋าตัง” ของธนาคารกรุงไทยเพื่อพิจารณาในเรื่องการเยียวยา เป็นต้น

กว่า 2 ปีที่ผ่านมารูปแบบการใช้ชีวิตและการดำเนินธุรกิจได้เปลี่ยนแปลงไปจากการแพร่ระบาดของโควิด-19 แต่ระบบการบริหารจัดการของภาครัฐยังเป็นแบบตั้งรับ (เมื่อเกิดปัญหาแล้วค่อยออกมาตรการแก้ไข)  

อย่างไรก็ตาม การตัดสินใจเปิดประเทศครั้งนี้อาจเป็นจุดเปลี่ยนที่สำคัญของระบบการบริหารจัดการของภาครัฐจากเดิมที่เป็นมาตรการแบบตั้งรับให้เป็นมาตรการเชิงรุก แต่ควรต้องเป็นไปอย่างรอบคอบและระมัดระวัง  การผลีผลามเปิดประเทศนี้อาจได้ไม่คุ้มเสีย

บทความนี้เป็นส่วนหนึ่งของโครงการวิจัยเรื่อง “นโยบายและมาตรการเพื่อรองรับและป้องกันผลกระทบของ COVID 19 ต่อแรงงานและการจ้างงาน” สนับสนุนโดยสำนักงานการวิจัยแห่งชาติ (วช.) 

บทความโดย เกศินี ธารีสังข์  อลงกรณ์ ฉลาดสุข  และ ธนรัต โชติกเสถียร นักวิจัย ทีมวิเคราะห์ตลาดแรงงาน(Labor Market Analytics) ทีดีอาร์ไอ


ผลงานล่าสุดจากทีดีอาร์ไอ

อลงกรณ์ ฉลาดสุข | COVID-19 | โควิด-19 | เกศินี ธารีสังข์ | ธนรัต โชติกเสถียร | วิเคราะห์ตลาดแรงงาน | เปิดประเทศ