การควบรวมทรูกับดีแทค

ข่าวการควบรวมระหว่างบริษัท ทรู คอร์ปอเรชั่น จำกัด (มหาชน) กับบริษัท โทเทิ่ล แอ็คเซ็ส คอมมูนิเคชั่น จำกัด (มหาชน) เป็นข่าวใหญ่ที่สุดข่าวหนึ่งในปีนี้ เพราะนอกจากจะมีผลกระทบด้านการเงินการลงทุนแล้ว ยังจะมีผลกระทบมหาศาลต่อผู้บริโภคและธุรกิจต่าง ๆ ที่ใช้บริการโทรคมนาคม รวมทั้งธุรกิจด้านฟินซัพพลายเออร์ ผู้ค้าปลีก-ค้าส่งโทรศัพท์มือถือและคอมพิวเตอร์ ตลอดจนบริการต่าง ๆ ที่ต้องอาศัยเครือข่ายของโครงสร้างพื้นฐานด้านโทรคมนาคม

บทความนี้นอกจากจะอธิบายผลกระทบดังกล่าวโดยเน้นผลกระทบต่อโครงสร้างตลาดโทรคมนาคม พฤติกรรมของผู้ให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่และคลื่นความถี่ และผู้บริโภคแล้ว บทความฉบับนี้จะวิเคราะห์ทางออกและข้อจำกัดของนโยบายและกฎหมายโทรคมนาคมในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการควบรวมธุรกิจและการแข่งขันทางการค้า โดยเฉพาะปัญหาความยากลำบากในการกำกับควบคุมธุรกิจขนาดใหญ่ 

รูปแบบและเหตุผลของการควบรวมธุรกิจ

เมื่อวันที่ 22 พฤศจิกายน2564 บริษัทเทเลนอร์ที่เป็นบริษัทแม่ของดีแทคได้ออกข่าวประชาสัมพันธ์ (press release) ให้ข้อมูลที่ชัดเจนว่าขั้นตอนการควบรวมกันจะเริ่มจากการทำคำเสนอซื้อหุ้นโดยสมัครใจ (voluntary tender offer) ในหุ้นทั้งหมดของสองบริษัท 

โดยจะซื้อหุ้นของดีแทคในราคา 47.76 บาท (vto price) และหุ้นของทรูในราคา 5.09 บาท หลังจากนั้นจะจัดตั้งบริษัทใหม่ที่บริษัทลูกของสองฝ่ายมีความเท่าเทียมกัน (ข่าวใช้คำว่าamalgamation) โดยกำหนดอัตราการแลกหุ้นทรู 10.2121 หุ้นต่อหนึ่งหุ้นของดีแทค เพื่อให้ทั้งสองบริษัทมีสัดส่วนการเป็นเจ้าของในบริษัทใหม่ที่เท่ากัน (หรือที่ทรูและดีแทคเรียกว่า การร่วมมืออย่างเท่าเทียมกัน equal partnership ที่ตอนแรกสร้างความสับสนว่าหมายถึงอะไร) 

รองประธานฝ่ายบริหารของกลุ่มเทเลนอร์ระบุชัดเจนว่าหลังควบรวมจะร่วมกับหุ้นส่วนอื่น ๆ ระดมทุน 100 -200 ล้านเหรียญเพื่อสร้างกองทุน venture capital สนับสนุนธุรกิจเริ่มต้นด้านดิจิทัล (digital startups) ที่มีสินค้าและบริการใหม่ ๆ ที่มีอนาคตดี

ไม่มีการแถลงเหตุผลเบื้องหลังแท้จริงที่เทเลนอร์ตัดสินใจให้ดีแทคควบรวมกับทรู ก่อนหน้านี้ไม่กี่เดือนเทเลนอร์ก็ตัดสินใจให้บริษัทลูกด้านโทรคมนาคม (Celcom Digi) ในมาเลเซีย ควบรวมกับ Celcom Axiata ในลักษณะการร่วมมืออย่างเท่าเทียมแบบเดียวกับการควบรวมทรูกับดีแทค ทั้งคู่เป็นบริษัทอันดับสองและสามเหมือนในไทย มีข้อสังเกตจากเจ้าหน้าที่ระดับสูงของรัฐว่ากลุ่มเทเลนอร์อาจพบว่าการทำธุรกิจของบริษัทต่างชาติในประเทศอื่นไม่ได้รับการปฏิบัติอย่างเท่าเทียม และไม่ได้รับความสะดวกเท่ากับบริษัทของคนในชาติ  การแข่งขันจึงไม่ยุติธรรม

ดร. นิพนธ์ พัวพงศกร นักวิชาการเกียรติคุณ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI)

ผลกระทบของการควบรวม                               

การควบรวมธุรกิจมีทั้งผลดีและผลเสียต่อธุรกิจ เศรษฐกิจและผู้บริโภค

ผลดี ที่ชัดเจนเกิดจากการที่บริษัททั้งสองต่างมีความเชี่ยวชาญต่างกัน เกิดการประสานพลังกัน (synergy) ตามเอกสารแถลงข่าวของกลุ่มเทเลนอร์ข้างต้นระบุว่าการควบรวมจะก่อประโยชน์จากจุดเด่นที่สุดของแต่ละฝ่าย  ขณะที่กลุ่มซีพีมีเครือข่ายความสัมพันธ์ที่ดีกับผู้เกี่ยวข้องในวงการโทรคมนาคม เทเลนอร์มีประสบการณ์สูงด้านธุรกิจดิจิทัลในเอเชีย

นอกจากนั้นการควบรวมจะช่วยให้ ซีพีสามารถเพิ่มการลงทุนโดยไม่ต้องก่อหนี้ที่ปัจจุบันเป็นภาระหนักอึ้ง ต้นทุนการทำธุรกิจของทั้งคู่น่าจะลดลง อย่างไรก็ตามนักวิเคราะห์ด้านการเงินต่างให้ความเห็นว่าคงต้องใช้เวลานานก่อนที่การควบรวมจะเกิดประโยชน์ที่ชัดเจนต่อบริษัทและผู้ถือหุ้น (เช่น ประสิทธิภาพของเครือข่าย คุณภาพของบริการและประเภทบริการใหม่ ๆ ที่ทันสมัย เป็นต้น) เพราะกว่ารูปแบบบริษัทใหม่จะลงตัวคงใช้เวลาอีกหลายเดือน รวมทั้งปัญหาวัฒนธรรมการทำงานที่ต่างกันระหว่างระบบเถ้าแก่ กับระบบตะวันตกที่เน้นความโปร่งใสต่อผู้ถือหุ้น  

หลังจากข่าวการควบรวม มีนักวิชาการ กลุ่มผู้บริโภคและสื่อต่าง ๆ ที่ให้ข้อคิดเห็นเรื่องผลกระทบต่อราคาค่าบริการและคุณภาพของบริการ ประเด็นหลัก คือ ผลเสียต่อผู้บริโภคและธุรกิจที่ใช้บริการโทรคมนาคมและดิจิทัลจะมีมากน้อยเพียงใด ต้องพิจารณาจากการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างตลาดที่จำนวนผู้ให้บริการจะลดจาก 3 รายเหลือ 2 ราย  ทำให้ตลาดมีการกระจุกตัวเพิ่มขึ้นอย่างมหาศาล (ดูประเด็นนี้เพิ่มเติมข้างล่าง) เดิมส่วนแบ่งตลาดของผู้ให้บริการ 3 รายคือ เอไอเอส 46% ทรู 32% และดีแทค 22%  (ฟิทซ์ เรทติ้งส์ ประชาชาติธุรกิจ 23 พฤศจิกายน 2564) เปลี่ยนไปเป็นบริษัทใหม่จากการควบรวมจะมีส่วนแบ่งตลาดมากที่สุด คือ 54%

สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ (ในรายการตอบโจทย์ เมื่อ 22 พฤศจิกายน 2564) ให้หลักฐานเชิงประจักษ์ที่ชัดเจนว่าในอดีตเมื่อมีผู้ให้บริการโทรคมนาคมเพียง 2 ราย นอกจากค่าบริการจะแพงลิบ โปรโมชั่นน้อย คุณภาพบริการแย่แล้ว ผู้ให้บริการยังสามารถใช้กลยุทธ์ต่าง ๆ ในการเอาเปรียบผู้บริโภค เช่น การที่ผู้ให้บริการรายหนึ่งใช้อีมี่ (International Mobile Equipment Identity หรือ IMEI ที่เป็นหมายเลขเฉพาะตัวเองของโทรศัพท์ในระบบ GSM ที่มีไว้เพื่อแก้ปัญหาเครื่องถูกขโมยในสมัยก่อน) บังคับให้ผู้ใช้บริการต้องซื้อเครื่องของผู้ให้บริการรายดังกล่าวด้วย

แต่หลังจากมีผู้ให้บริการ 3 ราย การแข่งขันก็ดุเดือดขึ้น ทำให้ผู้บริโภคได้รับประโยชน์ ถึงแม้จะมีข่าวว่ามีความพยายามหลายครั้งที่ผู้ให้บริการทำข้อตกลงร่วมมือกันบางเรื่อง แต่หลังจากนั้นกลับไม่เคยมีใครทำตามข้อตกลงดังกล่าว

อีกตัวอย่างคือโอเปค ที่หลายครั้งประเทศสมาชิกรายใหญ่พยายามให้สมาชิกทุกประเทศลดหรือดำรงปริมาณการผลิตน้ำมันเพื่อขึ้นราคาน้ำมัน แต่ก็ไม่สำเร็จ เพราะจะมีประเทศสมาชิกบางรายที่เบี้ยวไม่ทำตามข้อตกลง นี่คือข้อดีของการมีคู่แข่งขันมากราย และอันตรายของการปล่อยให้ตลาดมีผู้ให้บริการเพียง 2 ราย ผู้ให้บริการไม่ต้องเสียเวลามาแอบประชุมทำข้อตกลงกันแบบลับๆ วิธีง่ายๆแบบตรงไปตรงมา คือ ผู้ให้บริการรายใหญ่ที่สุดขึ้นราคาก่อน ผู้ให้บริการอีกรายก็จะทำตามทันทีเพราะต่างฝ่ายต่างก็ได้ประโยชน์ ไม่ต้องทำสงครามราคากัน หรือแข่งขันกันในเรื่องต่าง ๆ ให้เหนื่อย 

ในอดีตเมื่อหนังสือพิมพ์ยังเป็นสื่อหลักของสังคม สื่อหัวสีฉบับหนึ่งที่มีส่วนแบ่งตลาดมากที่สุด สามารถขึ้นราคาหนังสือพิมพ์ของตนได้อย่างง่ายดายทุกครั้งที่ต้นทุนค่ากระดาษสูงขึ้น หนังสือพิมพ์ฉบับอื่น ๆ ที่ต่างก็มีส่วนแบ่งตลาดเล็กน้อย จำต้องขึ้นราคาตามทั้ง ๆ ที่บางครั้งการขึ้นราคาตามผู้นำจะทำให้ตนเสียลูกค้าไปบางส่วนก็ตาม

นอกจากนั้น การมีผู้ประกอบการเพียง 2 รายจะทำให้รัฐได้เงินค่าประมูลคลื่น 6G ลดลง ในอนาคต

กฎหมายและการกำกับควบคุมธุรกิจโทรคมนาคม

คลื่นความถี่เป็นสมบัติสำคัญของประเทศ จึงจำเป็นต้องมีกฎหมายกำกับควบคุมเพื่อให้เกิดการใช้ประโยชน์สูงสุดสำหรับประชาชน ระบบเศรษฐกิจ ธุรกิจ ตลอดจนความมั่นคงของประเทศ การควบรวมธุรกิจระหว่างผู้ประกอบการรายใหญ่ย่อมมีผลกระทบอย่างมาก จึงมีความจำเป็นที่รัฐจะต้องมีกฎเกณฑ์ในการพิจารณาอนุญาต โดยการชั่งน้ำหนักระหว่างผลดีทั้งต่อผู้ประกอบการ และการลงทุนรับมือกับความท้าทายด้านเทคโนโลยีใหม่ ๆ ในอนาคต กับ ผลเสียที่จะเกิดกับประชาชนและธุรกิจผู้ใช้บริการโทรคมนาคม

ธุรกิจโทรคมนาคมอยู่ภายใต้การบังคับของกฎมายหลายฉบับ ที่สำคัญคือ พ.ร.บ.องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการวิทยุและกระจายเสียงวิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2543 และฉบับแก้ไข รวมทั้ง พ.ร.บ. การประกอบกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2544 และฉบับแก้ไข นอกจากนี้กิจการโทรคมนาคมยังอยู่ภายใต้การบังคับของกฎหมายแข่งขันทางการค้าอีกด้วย[1]

เดิมก่อนปี 2561 มีประกาศคณะกรรมการโทรคมนาคมเรื่องหลักเกณฑ์และวิธีการควบรวม และการถือหุ้นไขว้ในกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2553 ระบุความหมายของการควบรวมกิจการ วิธีการและขั้นตอนของการขออนุญาตควบรวม และที่สำคัญที่สุด คือ ประกาศหมวดที่ 2 ข้อ 8 ที่ห้ามมิให้ผู้รับใบอนุญาตกระทำการควบรวมกิจการอันส่งผลให้เกิดการครอบงำตลาดที่เกี่ยวข้อง โดยกำหนดเกณฑ์ “เชิงปริมาณ” ในการวัด “ระดับการครอบงำตลาด” อย่างชัดเจน โดยการพิจารณาจากค่าดัชนีการกระจุกตัว หรือดัชนีเฮอร์ฟินดาห์ล-เฮิร์ชแมน (Herfindahl-Herschman index – HHI) ที่วัดจากส่วนแบ่งตลาดของผู้รับใบอนุญาตแต่ละรายในตลาด ก่อนและหลังการควบรวม 

กล่าวคือ หากก่อนการควบรวม ค่า HHI มากกว่า 1,800 แล้วหลังการควบรวม ปรากฏว่าค่า HHI เปลี่ยนแปลงเพิ่มขึ้นมากกว่า 100 แสดงว่าการควบรวมกิจการทำให้ตลาดมี “การกระจุกตัวสูง” ให้ถือว่าการควบรวมส่งผลด้านลบต่อการแข่งขันจนถือว่าเป็น “การครอบงำตลาดที่เกี่ยวข้อง”

ก่อนการควบรวมระหว่างทรูกับดีแทค   ค่า HHI เท่ากับ 3,624 ซึ่งสูงกว่า 1,800 ตามหลักเกณฑ์ในประกาศฯข้อ 8 (2) หากการควบรวมประสบความสำเร็จ ค่า HHI จะเท่ากับ 5,032 ซึ่งสูงอย่างน่าตกใจ[2] (สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ ตอบโจทย์ 22 พย. 2564) 

แต่ประกาศฯข้อ 9 กำหนดข้อยกเว้นไว้ 4 ข้อ กล่าวคือ “แต่ในกรณีที่คณะกรรมการเห็นว่าการควบรวมกิจการอาจทำให้เกิดการครอบงำตลาดที่เกี่ยวข้อง ให้คณะกรรมการสั่งห้ามการควบรวมกิจการ เว้นแต่เพื่อประโยชน์ทางด้านเศรษฐกิจหรือความมั่นคงของประเทศ หรือเพื่อส่งเสริมให้มีการลงทุนและสนับสนุนการพัฒนานวัตกรรมในอุตสาหกรรมโทรคมนาคม หรือ เพื่อประโยชน์สาธารณะ คณะกรรมการอาจสั่งอนุญาตให้ควบรวมกิจการได้ โดยคำสั่งของคณะกรรมการให้ถือเป็นที่สุด” 

อุตส่าห์เขียนกฎหมายที่กำหนดหลักเกณฑ์เชิงปริมาณอย่างเคร่งครัด แต่คงไม่สำคัญเท่ากับข้อยกเว้นทั้งสี่ประการที่เปิดโอกาสให้มีการใช้ดุลยพินิจอย่างกว้างขวาง  

แต่เงื่อนไขการอนุญาตข้างต้นตามประกาศคณะกรรมการโทรคมนาคมฯ ปี 2553 ถูกยกเลิกโดยประกาศของ กสทช. ในปี 2561  กฎหมายใหม่ (ข้อ 12) เพียงแต่กำหนดว่า “…….หากการควบรวมธุรกิจตามข้อ 5 ส่งผลให้ตลาดที่เกี่ยวข้องมีดัชนีเฮอร์ฟินดาห์ล-เฮิร์ชแมน (HHI) มากกว่า 2,500 และเปลี่ยนแปลงเพิ่มขึ้นจากเดิมมากกว่า 100 และมีอุปสรรคการเข้าสู่ตลาดเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ รวมทั้งมีการครอบครองโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็นเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ ให้ถือว่าการรวมธุรกิจส่งผลกระทบอย่างมีนัยสำคัญ ทั้งนี้ กสทช. อาจพิจารณากำหนดเงื่อนไขหรือนำมาตรการเฉพาะสำหรับผู้มีอำนาจเหนือตลาดอย่างมีนัยสำคัญในตลาดโทรคมนาคมที่เกี่ยวข้องมาบังคับใช้เพื่อป้องกันความเสียหายต่อประโยชน์สาธารณะ” 

แม้ความหมายของการรวมธุรกิจที่กระทบต่อการแข่งขันอย่างมีนัยสำคัญ จะชัดเจนขึ้น (เช่น การควบรวมก่อให้เกิดอุปสรรคการเข้าสู่ตลาดเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ และการครอบครองโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็นเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ) แต่เท่ากับว่าประกาศฉบับใหม่นี้ยินยอมให้มีการควบรวมโดยปริยาย แม้ผลวิเคราะห์จะออกมาอย่างชัดเจนว่าการควบรวมจะกระทบการแข่งขันอย่างรุนแรง และมีอุปสรรคต่อการแข่งขันอย่างมหาศาลก็ตาม เพียงแต่กสทช. “อาจ” กำหนดเงื่อนไขและมาตรการเฉพาะให้ผู้ควบรวมปฏิบัติตามเท่านั้น

การกำหนดเงื่อนไขและมาตรการเฉพาะให้ผู้ควบรวมต้องปฏิบัติตามเป็นเรื่องที่จะมีปัญหาและต้นทุนการบังคับใช้สูงมากต่อ กสทช. แถมยังไม่มีหลักประกันอะไรว่าจะสำเร็จ  เพราะฝ่ายกำกับควบคุมไม่มีทางมีข้อมูลดีเท่ากับบริษัทที่ควบรวม  

ในประเทศพัฒนาแล้ว คณะกรรมการแข่งขันทางการค้านิยมใช้มาตรการควบคุมด้านโครงสร้างมากกว่า และหากมีการใช้มาตรการควบคุมด้านพฤติกรรม ก็จะมีบทลงโทษปรับที่สูงลิบจนธุรกิจไม่กล้าบิดพริ้ว


ทางออก ???

โชคดีที่กฎหมายโทรคมนาคมฉบับใหม่ให้ทางออกที่จะสามารถดำรงโครงสร้างตลาดที่ยังคงมีผู้ประกอบการรายใหญ่ 3 รายไว้ได้ พระราชกฤษฏีกาให้ใช้บังคับบทบัญญัติตามที่กำหนดในมาตรา 30 วรรคหนึ่งแห่ง พ.ร.บ. องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2563 พ.ศ. 2564 มาตรา 5 กำหนดให้สามารถโอนใบอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่ที่มีอยู่ในวันก่อนที่ พรฏ. นี้ใช้บังคับ 

ดีแทคเองก็สามารถขายใบอนุญาตการใช้คลื่นความถี่ให้แก่ผู้ประกอบการโทรคมนาคมรายอื่นได้หากบริษัทไม่ต้องการทำธุรกิจโทรคมนาคมในประเทศไทยอีกต่อไป หรือหากยังต้องการทำธุรกิจต่อก็สามารถแสวงหาหุ้นส่วนธุรกิจอื่นที่เหมาะสม ในฐานะที่ดีแทคและบริษัทเทเลนอร์มีแนวทางการทำธรุกิจที่โปร่งใส มีธรรมาภิบาล รับผิดชอบต่อผู้ถือหุ้น ดีแทคก็สมควรจะยึดหลักปฏิบัติด้านธรรมาภิบาลอย่างเคร่งครัด เพราะแผนการควบรวมธุรกิจ ในขณะนี้จะส่งผลลบต่อการแข่งขันจนถือเป็นการครอบงำตลาดที่เกี่ยวข้อง

แต่ กสทช. ยังมีภาระกิจที่สำคัญ คือการเร่งแก้ไขประกาศ กสทช. ปี  2561 กำหนดเงื่อนไขให้ คณะกรรมการฯ มีอำนาจที่จะอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้มีการควบรวม เพราะยังพอมีเวลาก่อนที่บริษัททั้งสองจะยื่นเรื่องขอควบรวม  

ดังที่กล่าวแล้วข้างต้นว่าการควบรวมมีทั้งผลดี และผลเสีย 

หน้าที่หลักของ กสทช. คือ การชั่งน้ำหนักระหว่างผลดีและผลเสียอย่างเคร่งครัด และเที่ยงธรรม โดยยึดหลักผลประโยชน์สาธารณะและผู้บริโภคเป็นสำคัญ

ประกาศฉบับใหม่ควรกำหนดหลักเกณฑ์การพิจารณาอนุญาต/ใบอนุญาตอย่างชัดเจน โดยเฉพาะอย่างยิ่งการจำกัดขอบเขตการใช้ดุลพินิจ (อย่าให้กว้างมากเหมือนประกาศฯปี 2553) เพื่อให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญมาตรา 77 และ พ.ร.บ. หลักเกณฑ์ การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. 2562 มาตรา 21 (7) เรื่องการกำหนดหลักเกณฑ์การใช้ดุลยนินิจของเจ้าหน้าที่รัฐและระยะเวลาในการดำเนินการตามขั้นตอนต่าง ๆ ที่บัญญัติไว้ในกฏหมายให้ชัดเจน ดุลยพินิจที่ใช้จะต้องสามารถหาหลักฐานเชิงประจักษ์ทั้งในเชิงปริมาณและเชิงคุณภาพมาแสดงต่อสาธารณะได้

นอกจากนั้นในระหว่างการจัดทำร่างประกาศฉบับใหม่ คณะกรรมการควรจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียและประชาชนทั่วไป รวมทั้งเปิดเผยรายงานการรับฟังความคิดเห็นการดำเนินการร่างประกาศฉบับใหม่ ตลอดจนการพิจารณาคำขออนุญาตควบรวมอย่างถี่ถ้วนและระมัดระวังจะก่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อผู้บริโภค ธุรกิจ และความมั่งคงแห่งรัฐ (เช่น การที่รัฐไม่ถูกครอบงำโดยอิทธิพลของธุรกิจใหญ่) ตลอดจนประโยชน์สาธารณะ กสทช.ก็จะเป็นองค์กรอิสระที่มีหลักธรรมาภิบาล เป็นที่ยกย่องและสร้างความน่าเชื่อถือทั้งต่อประชาชนและนักลงทุน

ดร. นิพนธ์ พัวพงศกร นักวิชาการเกียรติคุณ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI)

ปัจฉิมบท

เราคงปฏิสธไม่ได้ว่าการบังคับใช้กฎหมายแข่งขันทางการค้า และการพิจารณาอนุญาตให้ธุรกิจควบรวมกัน เป็นเรื่องเศรษฐศาสตร์การเมือง โอกาสในการแก้ไขกฎหมายและการไม่อนุญาตให้ควบรวม คงมีน้อยมาก เพราะ ผู้บริโภคไม่มีพลังมากเท่าธุรกิจมูลค่าแสนล้าน แม้ผู้บริโภคจะมีจำนวนมาก แต่ผลประโยชน์ที่จะได้รับจากกฎหมายแข่งขันทางการค้ามักกระจัดกระจาย ไม่สามารถรวมตัวกันเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันได้ ขณะที่ธุรกิจขนาดใหญ่มีผลประโยชน์ที่ชัดเจน สามารถผนึกกำลังกันได้อย่างเข้มแข็ง มิหนำซ้ำยังเป็นผู้บริจาครายใหญ่ให้พรรคการเมือง

แต่นั่นมิได้แปลว่าผู้บริโภคจะต้องหมดหวัง และหมดศรัทธากับกฎหมายแข่งขันทางการค้าบทเรียนในต่างประเทศมีหลักฐานชัดเจนว่าการเปลี่ยนแปลงและการบังคับใช้กฎหมายแข่งขันทางการค้าอย่างจริงจัง เกิดขึ้นได้ หากฝ่ายการเมืองเข้าใจประโยชน์ของการแข่งขัน และเอาจริงกับการบังคับใช้กฎหมาย โดยได้รับการสนับสนุนจากมวลชน 

ในช่วง 12 ปีแรก นับตั้งแต่การตรากฎหมายต่อต้านการผูกขาดในสหรัฐอเมริกา (The Sherman Antitrust Act 1890) กฎหมายดังกล่าวเป็นเพียงเสือกระดาษ เพราะศาลสูงสุดของสหรัฐฯยังคงตัดสินเข้าข้างธุรกิจใหญ่ จนกระทั่งปี 1902 ประธานาธิบดีธีโอดอร์ โรสเวลต์ ประสบความสำเร็จในการบังคับใช้กฎหมายต่อต้านการผูกขาดกับกลุ่มผู้ผูกขาดรถไฟที่นำโดยอภิมหาเศรษฐีผู้ทรงอิทธิพล นายเจพี มอร์แกน ในข้อหารวมหัวกันผูกขาด ด้วยพลังสนับสนุนของมหาชน ศาลสูงสุดของสหรัฐฯ ตัดสินให้ยุบบริษัทดังกล่าว

ในสหภาพยุโรปเอง กรรมาธิการแข่งขันทางการค้าก็สามารถบังคับใช้กฎหมายแข่งขันทางการค้าเพื่อสร้างความมั่นใจให้ผู้ประกอบธุรกิจทุกรายทั้งในประเทศสมาชิกสหภาพยุโรป และบริษัทต่างชาติ ว่าจะสามารถแข่งขันกันได้อย่างเท่าเทียม ไม่มีการเลือกปฏิบัติ เป็นธรรม และเพื่อประโยชน์สูงสุดของผู้บริโภค

ขณะนี้ ในสหรัฐอเมริกา การเติบใหญ่อย่างรวดเร็วของบริษัทยักษ์ใหญ่ด้านเทคโนโลยีดิจิทัลกำลังสร้างความวิตกกังวลว่า นอกจากการใช้เทคโนโลยีสมัยใหม่ทำลาย/หยุดยั้งการเติบโตของวิสาหกิจเริ่มต้นด้านเทคโนโลยี (tech startup) และการใช้ข้อมูลของผู้บริโภคอย่างไม่ชอบธรรมแล้ว นักวิชาการและนักการเมืองทั้งขั้วพรรคเดโมแครตและพรรครีพลับบลิกันต่างเกรงว่าบริษัทยักษ์ใหญ่เหล่านั้นจะมีอิทธิพลทางการเมืองด้วย ดังนั้นประธานาธิบดีโจ ไบเดน จึงแต่งตั้งทีมที่ปรึกษาหัวก้าวหน้าเข้ามาดูแลเรื่องนโยบายต่อต้านการผูกขาด

ผู้เขียนหวังว่าผู้บริโภค นักวิชาการและภาคประชาสังคมของไทยจะสามารถรวมพลังในการแสวงหาหลักฐานเชิงประจักษ์ และรณรงค์ให้สาธาณชน นักการเมืองและพรรคการเมืองไทยมีความเข้าใจอย่างแท้จริง ว่านโยบายแข่งขันทางการค้า คือ เสาหลักที่จะนำไปสู่ การพัฒนาและการลงทุนในเทคโนโลยีใหม่ ๆ อันจะเป็นผลดีต่อผู้บริโภค 

การแข่งขันอย่างเท่าเทียมเท่านั้นที่จะส่งผลให้ความสามารถในการแข่งขันของธุรกิจไทยแข็งแกร่งขึ้น  ระบบเศรษฐกิจจะเจริญเติบโตอย่างยั่งยืน

บทความโดย ดร. นิพนธ์ พัวพงศกร นักวิชาการเกียรติคุณ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI)

หมายเหตุ บทความนี้เป็นฉบับปรับปรุงแก้ไข เมื่อ 7 ธันวาคม 2564 เพราะบทความฉบับเดิมมีข้อผิดพลาดที่เป็นการวิเคราะห์เรื่องการอนุญาตให้มีการควบรวมโดยมีเงื่อนไขการอนุญาต 4 ข้อ ตามประกาศคณะกรรมการโทรคมนาคม ปี 2553 กฎหมายฉบับเก่านี้ถูกยกเลิกโดยประกาศคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ 19 มกราคม 2561  


[1] แต่ยังไม่ชัดเจนว่าถ้า กสทช.มีมติอนุญาตให้ ทรูและดีแทคควบรวมกันได้ คณะกรรมการแข่งขันทางการค้าจะมีบทบาทในการกำกับดูแลอย่างไร

[2]  ดัชนีการกระจุกตัวของส่วนแบ่งตลาดก่อนควบรวม เท่ากับผลดัชนีรวมของส่วนแบ่งตลาดของผู้ประกอบการแต่ละราย ยกกำลังสอง (46*46) + (32*32)+(22*22) = 3,624 โดยที่ 46% คือส่วนแบ่งตลาดของเอไอเอส 32% และ 22% คือส่วนแบ่งตลาดของทรู และดีแทตามลำดับ  หลังการควบรวมค่าดัชนีกระจุกตัวเปลี่ยนเป็น (46*46) + (54*54) = 5,032 ซึ่งแม้จะต่ำกว่ากรณีการควบรวมระหว่างซีพีออล กับเทสโก้โลตัส ที่ก่อนควบรวมดัชนีกระจุกตัวของร้านค้าปลีกเล็ก (สะดวกซื้อ) เท่ากับ 5553.19 หลังควบรวมเพิ่มเป็น 6,944.09 (คำวินิจฉัยของคณะกรรมการแข่งขันทางการค้า กรณีการขออนุญาตควบรวมธุรกิจระหว่างซีพี รีเทล ดีเวลลอปเม้นท์ กับเทศโก้ สโตร์ส  ธันวาคม 2563) ข้อสังเกตคือแม้หลังควบรวมดัชนีการกระจุกตัวของกิจการโทรคมนาคมจะต่ำกว่าร้านค้าปลีก แต่ประเด็นที่น่ากังวลมากที่สุด คือการเพิ่มขึ้นของค่าดัชนีการกระจุกตัวหลังการควบรวมทรูกับดีแทคจะเพิ่มขึ้นอีก 1,408 ซึ่งสูงกว่าการควบรวมร้านค้าปลีกที่ค่าดัชนีเพิ่มขึ้น 1,390.9 


ผลงานล่าสุดจากทีดีอาร์ไอ

กสทช. | นิพนธ์ พัวพงศกร | การแข่งขันทางการค้า | ทรู | ผูกขาด | ดุลยพินิจ | ควบรวมกิจการ | ดีแทค