แรงงานนอกระบบ สวัสดิการยามชราและการออม

กระแสวิตกภาวะเด็กเกิดน้อยที่เป็นข่าวเมื่อเดือนที่แล้ว เป็นกระจกสะท้อนให้เห็นปัญหาอมตะที่ใหญ่กว่านั้นของประเทศไทยในปัจจุบันและในอนาคตนับสิบปี คือปัญหาสังคมสูงอายุ เพราะในปีหน้านี้ประเทศไทยจะเข้าสู่ภาวะสังคมสูงอายุอย่างสมบูรณ์ (Complete aged society) จะมีประชากรสูงอายุ (อายุ 60 ปีขึ้นไป) 14 ล้านคน คิดเป็นร้อยละ 20 ของประชากรทั้งหมด และถ้าแนวโน้มนี้ไม่ได้รับการแก้ไข ในอีก 14 ปี ประเทศไทยจะเข้าสู่สังคมสูงอายุระดับสุดยอด (Super aged society) มีประชากรสูงอายุถึง 21 ล้านคน คิดเป็น ร้อยละ 30 ของประชากรทั้งหมด

เมื่อพูดถึงสังคมสูงอายุ ปัญหาสำคัญคือ สวัสดิการ หรือคุณภาพชีวิตของผู้สูงอายุ และที่น่าเป็นห่วงมาก คือ แรงงานนอกระบบ เนื่องจากไม่มีสวัสดิการคุ้มครองทางสังคมที่มั่นคงรองรับ ซึ่งคำว่าแรงงานนอกระบบ สำนักงานสถิติแห่งชาติ (สสช.) หมายถึง “ผู้มีงานทำที่ไม่ได้รับความคุ้มครอง หรือไม่มีหลักประกันทางสังคมจากการทำงานเช่นเดียวกับแรงงานในระบบ” กล่าวคือ ไม่มีประกันสังคม มาตรา 33, 39 หรือ 40

เพื่อให้เข้าใจง่ายๆ แรงงานนอกระบบหมายถึงผู้ประกอบอาชีพอิสระ ตั้งแต่หาบเร่ แผงลอย เก็บของเก่าขาย ขายลูกชิ้นปิ้ง กล้วยทอด ช่างซ่อมเบ็ดเตล็ด ที่ไม่มีนายจ้าง ฯลฯ แรงงานภาคเกษตร แรงงานแพลตฟอร์ม ไรเดอร์ ลูกจ้างทำความสะอาดบ้านและสำนักงาน แรงงานชั่วคราว (gig workers) เป็นต้น

แรงงานนอกระบบถือเป็นกลุ่มที่มีความเปราะบางทั้งจาก (1) รายได้ที่ต่ำและไม่แน่นอน (2) ไม่มีสวัสดิการคุ้มครองครอบคลุมในหลายกรณี และ (3) การออมเงินน้อยและปัญหาหนี้สิน

ประเทศไทยมีแรงงานนอกระบบ 19.6 ล้านคน คิดเป็นร้อยละ 52 ของผู้มีงานทำ 37.7 ล้านคน โดยอยู่ในภาคเกษตร ป่าไม้และประมงร้อยละ 58 ในการขายส่ง ขายปลีก และการซ่อมยานยนต์ ร้อยละ 17 ในอุตสาหกรรมที่พักแรมและบริการด้านอาหาร ร้อยละ 8 และในภาคก่อสร้างร้อยละ 4 (สสช. 2564)

แรงงานนอกระบบส่วนใหญ่ได้รับค่าตอบแทนต่ำ ในภาคเกษตรกรรมมีรายได้เฉลี่ยเดือนละ 5.4 พันบาท ในภาคการผลิตเดือนละ 7.6 พันบาท และในภาคการค้าและบริการเดือนละ 7.4 พันบาท ดังนั้นจึงเป็นการยากที่จะสามารถออมเงินไว้ใช้ยามยากยามชราได้เพียงพอ

เพราะไม่มีเงินออมเพียงพอ สวัสดิการยามชราภาพของแรงงานนอกระบบเป็นเรื่องน่าเป็นห่วง

มีผู้สูงอายุหลังเกษียณเพียงร้อยละ 6 ที่มีรายได้จากบำเหน็จ/บำนาญ และเพียงร้อยละ 2.3 เท่านั้นมีรายได้จากดอกเบี้ยเงินออม ในขณะที่มีผู้สูงอายุร้อยละ 20 ได้รับเบี้ยยังชีพจากทางราชการ (การสำรวจประชากรสูงอายุ 2560)

ขณะที่ สสช.นับว่าผู้ประกันตนกับมาตรา 40 เป็นแรงงานในระบบ จึงมีคำถามว่าแรงงานนอกระบบที่ได้ชุบตัวผ่านประกันสังคมมาตรา 40 แล้ว จะมีสวัสดิการยามชราดีขึ้นและเทียบเท่ากับผู้ได้รับบำนาญชราภาพตามประกันสังคมมาตรา 33 หรือไม่ คำตอบคือยังห่างไกลกันมาก

การประกันตนตามมาตรา 40 มี 3 ทางเลือกในการจ่ายเงินสมทบ คือเดือนละ 70 บาท 100 บาท และ 300 บาท โดยจะได้รับสิทธิประโยชน์ 5 กรณี คือ 1) ประสบอันตรายหรือเจ็บป่วย 2) ทุพพลภาพ 3) เสียชีวิต 4) ชราภาพ และ 5) สงเคราะห์บุตร ซึ่งในแต่ละทางเลือกจะได้รับสิทธิประโยชน์ในระดับต่างกัน จ่ายน้อยได้น้อย จ่ายมากได้มาก

ในกรณีชราภาพ (อายุ 60 และสิ้นสุดการประกันตน) ผู้ประกันตนตามมาตรา 40 จะไม่ได้รับบำนาญ (ที่จ่ายเป็นเดือนจนตลอดชีวิต) แต่จะได้รับบำเหน็จครั้งเดียวในระดับต่างกัน คือ ทางเลือกที่ 1 ไม่ได้รับ ทางเลือกที่ 2 รัฐจะกันเงินสมทบเป็นเงินออมของผู้ประกันตนเดือนละ 50 บาท เมื่ออายุครบ 60 ปี และสิ้นสุดการประกันตนจะได้รับบำเหน็จจากเงินออมสะสมดังกล่าว + ผลตอบแทนตามที่สำนักงานประกันสังคมกำหนด รวมเป็นเงินบำเหน็จประมาณ 25,000 บาท กรณีทางเลือกที่ 2 นี้ ผู้ประกันตนสามารถออมเพิ่มได้ไม่เกินเดือนละ 1 พันบาท ซึ่งจะได้คืนพร้อมผลตอบแทนเมื่ออายุ 60 ปี และสิ้นสุดการประกันตน

ทางเลือกที่ 3 นอกจากสิทธิประโยชน์ที่เพิ่มขึ้นกว่าทางเลือกอื่น รัฐจะกันเงินสมทบไว้เป็นเงินออมของผู้ประกันตนเดือนละ 150 บาท เมื่ออายุครบ 60 ปี และสิ้นสุดการประกันตนจะได้รับบำเหน็จจากเงินออมสะสมดังกล่าว + ผลตอบแทนฯ +รางวัล รวมเป็นเงินบำเหน็จประมาณ 87,000 บาท และเช่นเดียวกับทางเลือกที่ 2 ผู้ประกันตนสามารถออมเพิ่มได้ไม่เกินเดือนละ 1 พันบาท

นอกจากประกันสังคมมาตรา 40 แล้ว ยังมีกองทุนการออม แห่งชาติ (กอช.) ที่แรงงานนอกระบบสามารถสมัครเป็นสมาชิกและออมเงินเพื่อวัยเกษียณได้โดยจ่ายเงินสมทบไม่ต่ำกว่าครั้งละ 50 บาท แต่เมื่อรวมแล้วต้องไม่เกิน 13,200 บาทต่อปี (เฉลี่ยเดือนละ 1,100 บาท) โดยรัฐจะสมทบเงินออมให้ตามระดับอายุสมาชิก ยิ่งอายุมากยิ่งได้รับสมทบมากขึ้นแต่ไม่เกินปีละ 1,200 บาท สมาชิก กอช. มีสิทธิที่จะได้รับบำนาญรายเดือนตลอดชีวิตเมื่ออายุครบ 60 ปีบริบูรณ์ หรือกรณีทุพพลภาพก่อนอายุครบ 60 ปี ลาออกจากกองทุน หรือเสียชีวิต จะได้รับเงินเป็นเงินก้อนตามที่ กอช.กำหนด

นอกจากนั้นยังมีเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุซึ่งเป็นบำนาญสังคม (Social pension, universal pension หรือ universal social pension) และตามกรอบแนวคิดของ ADB (2012) เป็นเรื่องของการช่วยเหลือทางสังคม (Social assistance) ไม่ใช่การออมหรือประกันสังคมและไม่ได้จำกัดเฉพาะแรงงานนอกระบบ กระนั้นก็ตาม เบี้ยยังชีพนับเป็นส่วนสำคัญในสวัสดิการยามชราของแรงงานนอกระบบ

สำหรับหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้านั้นมีข้อจำกัดที่ไม่ครอบคลุมการดูแลระยะยาว (Long-Term Care: LTC) ของผู้ป่วยที่อยู่กับบ้าน จึงเป็นความเสี่ยงด้านสุขภาพ และค่าใช้จ่ายที่จะเกิดขึ้นกับแรงงานนอกระบบยามชราภาพ (สปสช. (2563) พูดถึงการขยายระบบดูแลผู้ป่วยติดบ้านติดเตียงแต่ไม่ทราบรายละเอียด)

เมื่อปีที่แล้วทีดีอาร์ไอ (สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย) ได้สัมภาษณ์แรงงานนอกระบบ พบว่า แรงงานนอกระบบมีวัตถุประสงค์ในการออมเพื่อใช้ยามฉุกเฉินมากที่สุด รองลงมาคือการสร้างความมั่นคงให้กับชีวิตและออมเพื่อการลงทุน ซึ่งเข้าใจได้ว่าเนื่องจากสัมภาษณ์ในช่วงการระบาดของโควิด-19 ขณะประชาชนเกิดความกังวลต่อค่าใช้จ่ายในการรักษา ดังจะเห็นได้จากยอดซื้อกรมธรรม์ประกันสุขภาพในช่วงโควิด-19 ใน ปี 2562 (ไตรมาสที่ 1) 4,156,798 ฉบับ เทียบกับใน ปี 2563 (ไตรมาสที่ 1) 292,561 ฉบับ เพิ่มสูงขึ้นกว่าร้อยละ 1,320 (วารสารประกันภัย 2564) ซึ่งสอดคล้องผลการสำรวจโดยธนาคารแห่งประเทศไทย (2564) ว่า สัดส่วนผู้มีเงินออมเพิ่มขึ้นเป็นร้อยละ 75 ในปี 2563 (จากร้อยละ 72 ในปี 2561) และให้เหตุผลว่าการแพร่ระบาดของโรคโควิด-19 น่าจะเป็นสาเหตุที่ทำให้ประชาชนตระหนักถึงความจำเป็นของการออมเงินมากขึ้นเพื่อใช้ในยามฉุกเฉินและเพื่อการเกษียณ

แต่ข่าวร้ายคือ คนไทยส่วนใหญ่ออมไม่นาน เกือบร้อยละ 90 ออมน้อยกว่า 1 ปี และอีกประมาณร้อยละ 9 ออมน้อยกว่า 5 ปี (สสช. 2561) และข่าวร้ายพอๆ กันจากการสำรวจโดยสถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วยอึ๊งภากรณ์ (2562) คือ 1 ใน 3 ของผู้มีบัญชีเงินฝากธนาคาร หรือ 12 ล้านคนจากผู้มีบัญชีเงินฝากทั้งหมด 38 ล้านคน มีเงินในบัญชีไม่ถึงบัญชีละ 500 บาท และคนไทยเกือบร้อยละ 90 ฝากเงินไว้ในบัญชีออมทรัพย์เท่านั้นไม่ได้ฝากประจำ ทำให้ได้รับผลตอบแทนต่ำ รวมทั้งรายได้เฉลี่ยของแรงงานนอกระบบมีเพียงเดือนละ 6,600 บาท เทียบกับแรงงานในระบบที่เฉลี่ยเดือนละ 15,500 บาท (สถิติแรงงานประจำปี 2563) ดังนั้น การออมด้วยตัวเองเป็นระยะยาวอย่างประกันสังคมจึงแทบเป็นไปไม่ได้

การสร้างวินัยการออมของแรงงานนอกระบบเป็นสิ่งสำคัญท่ามกลางความท้าทายจากสภาวะรายได้ต่ำและความไม่แน่นอนของรายได้ ความพยายามของภาครัฐในการบรรเทาปัญหาดังกล่าวโดยการใช้ประกันสังคมมาตรา 40 และ 39 และ กอช. ยังเป็นประเด็นท้าทายผู้กำหนดนโยบายของประเทศอยู่เป็นอย่างมาก

ในโครงการเดียวกัน ทีดีอาร์ไอได้สำรวจตัวอย่างแรงงานนอกระบบ 300 คน จาก 11 จังหวัด พบว่าเป็นผู้ประกันตนมาตรา 40 เพียงร้อยละ 21 ประกอบด้วยมาตรา 40 ทางเลือกที่ 2 และทางเลือกที่ 3 ร้อยละ 14 และ 7 ตามลำดับ และได้สอบถามถึงความพึงพอใจต่อชุดสวัสดิการรูปแบบเดิมได้แก่ ประกันสังคมมาตรา 40 (2) และมาตรา 40 (3) และหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้าพบว่าประชาชนไม่พึงพอใจต่อชุดสวัสดิการรูปแบบเดิม จากนั้นทีดีอาร์ไอจึงเสนอชุดสวัสดิการรูปแบบใหม่ให้เลือก ซึ่งประกอบด้วย เงินบำนาญ เงินปันผล การดูแลระยะยาว สิทธิในการเลือกโรงพยาบาล (รักษาได้ทั้งโรงพยาบาลรัฐกับเอกชน) การเข้าถึงวัคซีนในโรคอุบัติใหม่ที่ได้รับการจัดสรร (กรณีโควิด-19 หรือโรคอุบัติใหม่ในอนาคต) และการได้รับเงินชดเชยในการนอนโรงพยาบาล พบว่า มีเพียงสิทธิประโยชน์ของเงินปันผลเท่านั้นที่ประชาชนไม่มีความเต็มใจจ่าย

แต่เนื่องจากการระบาดของโควิด-19 ส่งผลให้ประชาชนตัดสินใจลงทุนด้านสุขภาพมากยิ่งขึ้นโดยสะท้อนมาจากสิทธิประโยชน์ด้านการรักษาพยาบาลทั้งหมดในชุดสวัสดิการรูปแบบใหม่ คือ LTC สิทธิในการเลือกโรงพยาบาล การเข้าถึงวัคซีนและการได้รับเงินชดเชยในการนอนโรงพยาบาล ส่งผลต่อความเต็มใจจ่ายของประชาชนอย่างมีนัยสำคัญ

สังคมสูงอายุยังอยู่กับประเทศไทยอีกหลายสิบปี จึงจำเป็นต้องพัฒนาคุณภาพชีวิตของผู้สูงอายุอย่างต่อเนื่องโดยเฉพาะอย่างยิ่งแรงงานนอกระบบอันเป็นการผสมผสานกันระหว่างความมั่นคงด้านการมีงานทำ ความมั่นคงด้านรายได้ และคุณภาพชีวิตของประชาชน

*ข้อมูลบทความนี้มาจากส่วนหนึ่งของงานวิจัยของทีดีอาร์ไอเรื่องการจัดทำและวิเคราะห์ภาระทางการคลังต่อชุดสวัสดิการเพื่อรองรับการเข้าสู่สังคมสูงอายุของแรงงานนอกระบบซึ่งได้รับทุนวิจัยจากสำนักงานการวิจัยแห่งชาติ (วช.)

บทความ โดย สราวุธ ไพฑูรย์พงษ์ และ อุษณีย์ ศรีจันทร์

เผยแพร่ครั้งแรกใน มติชน คอลัมน์ ดุลยภาพ ดุลยพินิจ เมื่อ 4 มีนาคม 2565

ผลงานล่าสุดจากทีดีอาร์ไอ