สภาที่ปรึกษาเพื่อพัฒนาแรงงานแห่งชาติ จุดเปลี่ยนวงการแรงงานไทย

สภาที่ปรึกษาเพื่อพัฒนาแรงงานแห่งชาติ เป็นผลพวงจากความไม่สงบทางการเมืองเมื่อ 45 ปีที่แล้ว ที่สืบเนื่องมาจากเหตุการณ์ทางการเมืองตั้งแต่วันที่ 14 ตุลาคม 2516 หรือวันมหาวิปโยค ที่มีการปราบปรามผู้ประท้วงบริเวณพระบรมมหาราชวังและถนนราชดำเนินอย่างรุนแรง โดยรัฐบาลนายกรัฐมนตรี จอมพลถนอม กิตติขจร จนมีผู้เสียชีวิตหลายสิบคน บาดเจ็บกว่า 800 คน และมีผู้สูญหายอีกเป็นจำนวนมาก ตามมาด้วยเหตุการณ์ 6 ตุลา 2519 ที่เกิดการสังหารหมู่ที่มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เป็นการปราบปรามอย่างรุนแรงถึงชีวิต ของตำรวจและการประชาทัณฑ์ของกองกำลังกึ่งทหารและพลเรือนฝ่ายขวา ต่อนักศึกษาและ ผู้ประท้วงฝ่ายซ้ายในและบริเวณหน้ามหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ท่าพระจันทร์ และท้องสนามหลวง

ในยุคนั้น มีความตื่นตัวในเรื่องประชาธิปไตยมาก โดยกลุ่มนิสิตนักศึกษาและปัญญาชนเป็นผู้นำ มีการชุมนุมเรียกร้องของกลุ่มต่างๆ มากที่สุด สำหรับกลุ่มแรงงานนอกจากมีการนัดหยุดงานแล้วยังมีการประท้วงต่อนายจ้างและรัฐบาลหลายครั้ง มีกรณีพิพาทแรงงานเกิดขึ้นหลายครั้ง มีการปะทะกันจนเสียชีวิตและบาดเจ็บ จนกระทั่งมีการรัฐประหารโดยคณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน (ซึ่งมีพลเรือเอกสงัด ชลออยู่ เป็นหัวหน้าคณะรัฐประหารเมื่อวันที่ 6 ตุลาคม 2519)

จากเหตุการณ์ดังกล่าว องค์กรแรงงานต่างๆ ถูกล้มเลิกไปหมดสิ้น ทำให้คณะปฏิรูปฯตระหนักว่าปัญหาแรงงานต่างๆ น่าจะได้มีการแก้ไขจากองค์กรระดับชาติมากกว่าการประท้วงพร่ำเพรื่อ และการบริหารแรงงานต้องได้รับความร่วมมือจากฝ่ายต่างๆ ที่เกี่ยวข้องตามแนวคิดของระบบไตรภาคี ไม่ว่าจะเป็นฝ่ายนายจ้าง ลูกจ้างและรัฐบาล จึงมีคำสั่งคณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดินฉบับที่ 47 (ปร47) ที่ 21 ตุลาคม 2519 ให้นายกรัฐมนตรีมีอำนาจในการจัดตั้งสภาที่ปรึกษาเพื่อพัฒนาแรงงานแห่งชาติขึ้น ต่อมานายกรัฐมนตรี (นายธานินทร์ กรัยวิเชียร) จึงอาศัยอำนาจดังกล่าวออกคำสั่งจัดตั้งสภาที่ปรึกษาเพื่อพัฒนาแรงงานแห่งชาติตั้งแต่วันที่ 21 มีนาคม 2520 และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยได้มีคำสั่งลงวันที่ 22 มีนาคม 2521 แต่งตั้งคณะกรรมการสภาที่ปรึกษาฯชุดแรกขึ้นเมื่อวันที่ 21 ตุลาคม 2519

คำสั่งของคณะปฏิรูปฯกำหนดให้สภาที่ปรึกษาเพื่อพัฒนาแรงงานแห่งชาติมีหน้าที่เป็นที่ปรึกษาของรัฐบาลในด้านแรงงานคือพิจารณาข้อเสนอของหน่วยงานต่างๆ เกี่ยวกับนโยบาย กฎหมายและมาตรการด้านแรงงานของประเทศ เพื่อให้มีการใช้แรงงานอย่างเต็มที่ มีการให้ความคุ้มครองและสวัสดิการแก่ผู้ใช้แรงงานที่เหมาะสม ขจัดความเหลื่อมล้ำระหว่างกลุ่มผู้ใช้แรงงาน ตลอดจนพิจารณาความต้องการอันจำเป็นของผู้ใช้แรงงานด้วย เสนอความเห็นต่อรัฐบาลในปัญหาแรงงานที่เกิดขึ้นและมาตรการแก้ไขเสนอหลักสูตรการศึกษาแก่ลูกจ้างและนายจ้าง ตลอดจนเจ้าหน้าที่ของรัฐในด้านแรงงาน รวมถึงการดูแลให้การศึกษาอบรมให้เป็นไปตามหลักสูตรด้วยการเสนอหลักสูตรวิชาการแรงงานแก่สถาบันการศึกษาต่างๆ ให้เหมาะสมกับระดับความรู้และท้องถิ่น ประสานการให้ความช่วยเหลือต่างๆ ในด้านการศึกษาอบรมจากองค์การ มูลนิธิ หรือสถาบันอื่น และให้คำแนะนำด้านวิชาการแรงงานต่อหน่วยงานต่างๆ ทั้งที่เป็นของรัฐ ของเอกชน และประชาชนทั่วไป จึงนับเป็นจุดเปลี่ยนที่สำคัญของวงการแรงงานประเทศไทย

สภาที่ปรึกษาเพื่อพัฒนาแรงงานแห่งชาติเป็นองค์กรไตรภาคีที่น่าจะเป็นที่รู้จักดีสำหรับคนในวงการแรงงานสัมพันธ์ (สหภาพแรงงาน สหพันธ์แรงงาน สภาองค์การลูกจ้าง คณะกรรมการลูกจ้าง หรือสมาคมนายจ้าง สหพันธ์นายจ้าง สภาองค์การนายจ้าง และตัวแทนภาครัฐ) สภาที่ปรึกษา ประกอบด้วย คณะกรรมการ 20 คน ซึ่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงแรงงานเป็นผู้แต่งตั้งจากผู้แทนฝ่ายรัฐบาล (จากข้าราชการประจำ 5 คน และผู้ทรงวุฒิที่มิใช่ข้าราชการประจำ 5 คน) และผู้แทนฝ่ายนายจ้างและลูกจ้างฝ่ายละ 5 คน

องค์ประกอบที่สำคัญสนับสนุนการทำงานของสภาที่ปรึกษา คือ สำนักงานสภาที่ปรึกษา (ทำหน้าที่ลำนักงานเลขานุการ) เลขาธิการสภาที่ปรึกษาทำหน้าที่เลขานุการคณะกรรมการและรับผิดชอบสำนักงานสภาที่ปรึกษา และผู้อำนวยการกองยุทธศาสตร์และแผนงาน/ผู้อำนวยการสำนักงานสภาที่ปรึกษา ทำหน้าที่ผู้ช่วยเลขานุการคณะกรรมการ (ที่น่าเป็นห่วงคือได้ข่าวว่ากระทรวงแรงงานกำลังมีการปรับลดหน่วยงานและกำลังคนบางหน่วย รวมทั้งมีการเลิกจ้าง ซึ่งสำนักงานสภาที่ปรึกษามีสิทธิโดนหางเลขด้วย และคงกระทบกระเทือนถึงประสิทธิภาพการทำงานของสภาที่ปรึกษาพอสมควร)

องค์กรไตรภาคี หรือที่ทางการเรียกว่าคณะกรรมการไตรภาคีที่ประกอบด้วยบุคคล 3 ฝ่ายที่สำคัญในวงการแรงงาน ได้แก่ นายจ้าง ลูกจ้าง และรัฐบาล ที่ตั้งขึ้นจะทำหน้าที่พิจารณาผลประโยชน์ด้านแรงงานร่วมกัน โดยมีองค์ประกอบหรือขั้นตอนที่สำคัญ 4 ด้านคือ การปรึกษาหารือ การเจรจาต่อรอง การแลกเปลี่ยนข้อมูลข่าวสาร และการตัดสินใจร่วมกันโดยตัวแทนนายจ้างและลูกจ้างจะมาจากการเลือกตั้งและแต่งตั้งตาม พระราชบัญญัติแรงงานสัมพันธ์และกฎกระทรวงหรือประกาศกระทรวงแรงงานในเรื่องนี้

คณะกรรมการไตรภาคีที่เป็นที่รู้จักกันทั่วไป เช่น คณะกรรมการค่าจ้าง คณะกรรมการประกันสังคม คณะกรรมการสวัสดิการแรงงาน คณะกรรมการแรงงานสัมพันธ์ เป็นต้น ปัจจุบันมีคณะกรรมการไตรภาคีในสังกัดกระทรวงแรงงานทั้งสิ้น 15 คณะ (ไม่รวมศาลแรงงาน ซึ่งเป็นศาล ชั้นต้นหรือศาลชำนัญพิเศษ ตามพระธรรมนูญศาลยุติธรรม แม้จะมีผู้พิพากษาสมทบจากนายจ้างและลูกจ้างจำนวนหนึ่งก็ตาม)

ระบบไตรภาคีเป็นแนวคิดที่ผลักดันโดยองค์การแรงงานระหว่างประเทศ (International Labour Organization: ILO) ที่ถูกนำไปใช้ ทั่วโลก และประเทศไทยรับรู้เรื่องไตรภาคีมานานแล้ว โดยได้เข้าร่วมเป็นสมาชิกก่อตั้ง ILO ตั้งแต่ 2462 หลังสงครามโลกครั้งที่ 1 ในสมัยรัชกาลที่ 6 คือร้อยกว่าปีมาแล้วแม้ในระยะแรก ILO ยังไม่มีข้อกำหนดในรูปอนุสัญญา หรือข้อเสนอแนะ จนกระทั่งปี 2519 จึงมีอนุสัญญาฉบับที่ 144 ว่าด้วยการปรึกษาหารือในลักษณะไตรภาคีเพื่อส่งเสริมการดำเนินการให้เป็นไปตามมาตรฐานแรงงานระหว่างประเทศ (C144: Tripartite Consultation (International Labour Standards) Convention, 1976 (No. 144)) ซึ่งปัจจุบันมี 156 ประเทศให้สัตยาบันแต่ประเทศไทยและอีก 30 ประเทศยังไม่ได้ให้สัตยาบัน

ในทางปฏิบัติ งานส่วนใหญ่ของสภาที่ปรึกษาเพื่อพัฒนาแรงงานแห่งชาติคือการพิจารณาข้อเสนอของหน่วยงานต่างๆ เกี่ยวกับนโยบาย กฎหมาย และมาตรการด้านแรงงานของประเทศ และการเสนอความเห็นต่อรัฐบาลในปัญหาแรงงานที่เกิดขึ้นและมาตรการแก้ไข ส่วนในเรื่องการศึกษาและวิชาการด้านแรงงานมีการพิจารณาไม่มากนักและเป็นเพียงการจัดทำเอกสารเผยแพร่ นอกจากนั้นยังมีกิจกรรมอื่นๆ ได้แก่ การจัดสัมมนาและการศึกษาดูงาน เป็นต้น

สภาที่ปรึกษาเพื่อพัฒนาแรงงานแห่งชาติดำเนินการมาได้ 45 ปีแล้ว และได้ฝากผลงานไว้ไม่น้อย แต่ยุคทองของสภาคือ ช่วง 25 ปีแรก (คณะกรรมการฯ 12 ชุดแรก 2522-2547) ได้ให้ข้อเสนอที่สำคัญไป 150 เรื่อง เช่น การกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำ การแก้ไขปัญหาแรงงานสัมพันธ์ โครงการประกันสังคม สวัสดิการแรงงาน อนุสัญญาและข้อแนะขององค์การแรงงานระหว่างประเทศ การบรรจุนโยบายแรงงานในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 7 และที่ 8 การพิจารณายกร่างพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานฉบับแรก (พ.ศ.2541) การจัดตั้งทบวงสวัสดิการสังคมและแรงงาน (2528) ต่อมาเป็นกระทรวงแรงงานและสวัสดิการสังคม (2536) และต่อมาเป็น กระทรวงแรงงาน (2545) การแก้ไขปัญหาแรงงานต่างชาติลักลอบเข้าเมือง การคุ้มครองผู้รับงานไปทำที่บ้าน การทบทวน พ.ร.บ.จัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน (อนึ่ง ในช่วงนี้เมื่อวันที่ 23 กุมภาพันธ์ 2534 คณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ หรือ รสช. นำโดย พล.อ.สุนทร คงสมพงษ์ ได้ก่อการรัฐประหาร ยึดอำนาจจาก พล.อ.ชาติชาย ชุณหะวัณ มีประกาศ รสช. ฉบับที่ 54 แก้ไข พ.ร.บ.แรงงานสัมพันธ์ พ.ศ.2518 ที่กระทบสหภาพแรงงานอย่างมาก)

หลังจากนั้น คณะกรรมการฯชุดที่ 13-19 ระหว่างปี 2548-2564 มีข้อเสนออีกประมาณ 40 เรื่อง มีเรื่องสำคัญ คือ การเพิ่มประสิทธิภาพการบริหารจัดการแรงงานข้ามชาติ การเข้าร่วมเป็นสมาชิกในความตกลงหุ้นส่วนเศรษฐกิจภาคพื้นแปซิฟิก การบริหารจัดการแรงงานไทยที่เดินทางไปทำงานในต่างประเทศ การบริหารทุนมนุษย์ไทยในเศรษฐกิจยุค 4.0 การแก้ไขปัญหา พ.ร.บ.ธุรกิจรักษาความปลอดภัย 2558 แรงงานกับผลกระทบ จากดิสรัปทีฟเทคโนโลยีและการเตรียมความพร้อม และมาตรการบรรเทาผลกระทบจากการแพร่ระบาดของไวรัสสายพันธุ์ใหม่ โควิด) ในช่วง 20 ปีหลัง แม้สภาที่ปรึกษาเพื่อพัฒนาแรงงานแห่งชาติจะมีผลงานออกมาแต่ไม่มีการติดตามว่ารัฐบาลนำไปใช้เป็นนโยบายหรือแนวปฏิบัติมากน้อยเพียงใด

ปัจจุบัน บทบาทและหน้าที่ของสภาที่ปรึกษาเพื่อพัฒนาแรงงานแห่งชาติลดลงเนื่องจากเหตุผลที่สำคัญ 3 ประการ ประการแรก เพราะกระทรวงแรงงาน ซึ่งสภาที่ปรึกษามีส่วนสำคัญในการฟูมฟักมาแต่ต้นจนได้รับการสถาปนาขึ้น เมื่อวันที่ 23 กันยายน 2536 เป็น “กระทรวงแรงงานและสวัสดิการสังคม” และในปี 2545 ได้มีการปรับปรุงโครงสร้างส่วนราชการใหม่ โดยเปลี่ยนชื่อเป็น “กระทรวงแรงงาน” เมื่อวันที่ 3 ตุลาคม 2545 มีการเติบโตขยายความรับผิดชอบกว้างขวางขึ้น เรื่องแรงงานต่างๆ ที่เคยเสนอให้สภาที่ปรึกษา พิจารณาจึงส่งตรงไปยังหน่วยงานที่มีหน้าที่รับผิดชอบโดยตรงมากขึ้น

ประการที่สอง นอกจากการเติบโตของกระทรวงแรงงานแล้ว ยังมีคณะกรรมการไตรภาคีในสังกัดกระทรวงแรงงานอีก 15 คณะ งานด้านแรงงานที่เกี่ยวข้องจึงถูกส่งไปยังคณะกรรมการไตรภาคีให้ดูแลโดยตรงอีกด้านหนึ่ง และประการที่สาม คือวิวัฒนาการของกฎหมายแรงงานที่มีความชัดเจนมากขึ้น รวมทั้งพัฒนาการประสิทธิภาพของศาลแรงงานซึ่งทำหน้าที่พิพากษาคดีแรงงานโดยตรง สภาที่ปรึกษาจึงลดบทบาทจากเดิมที่ต้องรับผิดชอบหลายเรื่องและเป็นแนวหน้าด้านแรงงานมาเป็นแนวหลังด้านแรงงานสัมพันธ์และการแก้ปัญหาแรงงานชองประเทศ

หลังจากทำงานมา 45 ปี อาจจะต้องถึงเวลาที่จะต้องทบทวนบทบาทและหน้าที่ของสภาที่ปรึกษาเพื่อพัฒนาแรงงานแห่งชาติว่าจะเอาอย่างไรต่อไป เพราะอย่างไรก็ตามสภาที่ปรึกษาก็เป็นเวทีไตรภาคีสำคัญที่ชุมนุมคนเก่งๆ ตัวแทนนายจ้าง ลูกจ้าง และรัฐบาล มาระดมความคิดที่เป็นประโยชน์ต่อรัฐบาลและวงการแรงงานได้ต่อไป

ยังมีงานให้ทำอีกเยอะ ลองไปไล่ดูเถอะครับ อย่างน้อยๆ ก็ช่วยติดตามข้อเรียกร้องของสหภาพแรงงานเมื่อวันแรงงานที่ผ่านมาว่าจะเอาอย่างไรกันต่อไป

บทความโดย สราวุธ ไพฑูรย์พงษ์ นักวิชาการอาวุโส ด้านนโยบายแรงงาน

เผยแพร่ครั้งแรกใน มติชน คอลัมน์ ดุลยภาพ ดุลยพินิจ เมื่อ 26 พฤษภาคม 2565

ผลงานล่าสุดจากทีดีอาร์ไอ