การขยายอายุเกษียณในญี่ปุ่น

สวัสดีปีใหม่ครับ ขออำนาจสิ่งศักดิ์สิทธิ์ในสากลโลกดลบันดาลให้ท่านผู้อ่านและครอบครัวจงประสบความสุขและความสำเร็จ อย่าเจ็บ อย่าจน โดยถ้วนหน้า

วันนี้ขอคุยเรื่องเบาๆ เกี่ยวกับการจ้างงานผู้สูงอายุในญี่ปุ่น ซึ่งขณะนี้รัฐบาลญี่ปุ่นได้ขยายอายุเกษียณของพนักงานบริษัทเอกชนออกไปถึง 70 ปี โดยการปรับแก้กฎหมายเสถียรภาพการจ้างงานผู้สูงอายุ (Act on Stabilization of Employment of Elderly Persons: Act No.68 of May 25, 1971)

เหตุจูงใจให้เขียนเรื่องนี้มี 3 ประการง่ายๆ คือ (1) เมื่อวันที่ 1 ธันวาคม 2565 ผู้เขียน (สราวุธ) ได้รับเชิญร่วมประชุม เรื่อง “การขยายโอกาสการมีงานทำและส่งเสริมการจ้างงานผู้สูงอายุที่เหมาะสมกับวัยและประสบการณ์ และการปรับแก้ไขกฎหมาย” จัดโดย คณะทำงานเพื่อดำเนินการจัดทำรายงานเรื่องดังกล่าวในคณะอนุกรรมาธิการด้านการจัดหางานและพัฒนาฝีมือแรงงานในคณะกรรมาธิการการแรงงาน วุฒิสภา พบว่าเอกสารประกอบการประชุมที่ระบุว่าญี่ปุ่นกำหนดการเกษียณอายุจาก 55 ปี เป็น 65 ปี ในปี 2537 หรือ 28 ปีก่อนนั้นเป็นข้อมูลที่ไม่ใช่ (2) มาตรการการขยายอายุเกษียณในประเทศไทยริเริ่มมาประมาณ 15 ปี แล้วแต่ไม่ค่อยคืบหน้าทั้งภาครัฐและภาคเอกชน น่าจะช่วยกันผลักดันต่อไป และ (3) เมื่อวันที่ 25 พฤศจิกายน 2565 มีนักศึกษาปีที่ 3 กลุ่มหนึ่ง คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ขอสัมภาษณ์เพื่อเอาไปทำการบ้านส่งอาจารย์เกี่ยวกับการออกกฎหมายคุ้มครองแรงงานผู้สูงอายุของไทย เลยนำทั้งหมดมาคุยพร้อมๆ กันตอนปีใหม่นี้

เข้าเรื่องการขยายอายุเกษียณในภาคเอกชนไปถึง 70 ปีในประเทศญี่ปุ่น

สังคมสูงอายุอันดับ 1 ของโลก

ญี่ปุ่นเป็นประเทศที่มีสัดส่วนประชากรสูงอายุมากที่สุดในโลก (ปี 2565 มีประชากรอายุ 65 ขึ้นไป ร้อยละ 29 ของประชากร (ตามมาห่างๆ โดย อิตาลี ร้อยละ 24 และฟินแลนด์ ร้อยละ 23) ตามนิยามองค์การสหประชาชาติ ประเทศที่มีสัดส่วนผู้สูงอายุ (65 ปีขึ้นไป) ร้อยละ 7 ของประชากรจัดว่าเป็นสังคมสูงอายุ ร้อยละ 14 จัดเป็นสังคมสูงอายุโดยสมบูรณ์ และร้อยละ 20 จัดเป็นสังคมสูงอายุระดับสุดยอด สำหรับญี่ปุ่นจัดว่าเป็นสังคมผู้สูงอายุระดับเกินสุดยอด (Hyper – Aged Society)

การเปลี่ยนแปลงทางประชากรของญี่ปุ่นจากยุคเด็กเกิดมหาศาล (Baby Boom) หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 (หลัง 2488) ไปสู่ยุคเด็กเกิดน้อยในเวลาต่อมาโดยอัตราเกิดในญี่ปุ่นลดลงจากจำนวนเด็กเกิดใหม่ ปีละ 2.5 ล้านในปี 2490 เหลือ ปีละล้านกว่าในปี 2550 ขณะเดียวกันพัฒนาการด้านสาธารณสุขมีผลให้อัตราตายก็ลดลงและอายุขัยเฉลี่ยเพิ่มจาก 60 ปี ในปี 2493 เป็น 65 ปี ในปี 2499 เป็น 70 ปี ในปี 2508 และ 85 ปี ในปัจจุบัน การตายช้าลงมีผลให้สัดส่วนประชากรสูงอายุเพิ่มขึ้นที่เรียกว่าเข้าสู่ภาวะสังคมสูงวัยและสังคมผู้สูงอายุระดับเกินสุดยอดในที่สุด

ญี่ปุ่นเริ่มเข้าสู่ภาวะสังคมสูงวัยตั้งแต่ปี 2513 (คือเมื่อ 50 กว่าปีมาแล้ว) และใช้เวลา 25 ปีที่ขยับจากสังคมสูงอายุ (ประชากรอายุ 65+ ร้อยละ 7 ของประชากร) ในปี 2513 เป็นสังคมสูงอายุโดยสมบูรณ์ (ประชากรอายุ 65+ ร้อยละ 14.4 ของประชากร) ในปี (ประชากรอายุ 65+ ร้อยละ 14.4 ของประชากร) ในปี 2537

กฎหมายเสถียรภาพการจ้างงานผู้สูงอายุ 1971

กฎหมายนี้เรียกว่า Act on Stabilization of Employment of Elderly Persons: Act No.68 of May 25, 1971) ซึ่งในบทความนี้จะเรียกสั้นๆ ว่ากฎหมายเสถียรภาพฯ

กฎหมายเสถียรภาพฯคลอดมาในปี 2514 ซึ่งเป็นปีแรกหลังจากญี่ปุ่นเข้าสู่สังคมสูงอายุที่จำนวนประชากรสูงอายุเพิ่มสูงและสร้างความกดดันต่อกองทุนประกันสังคมทำให้รัฐบาลต้องออกมาตรการต่างๆ เพื่อแก้ไขซึ่งรวมทั้งการค่อยๆ เพิ่มอายุการเกิดสิทธิรับบำนาญชราภาพ ขณะเดียวกัน สถานการณ์ในขณะนั้นประการหนึ่งคือแรงงานลดลงเพราะเด็กเกิดน้อยทำให้ต้องหันไปเพิ่มกำลังแรงงานจาก ผู้สูงอายุ แม่บ้าน และเยาวชน (ก่อนกฎหมายเสถียรภาพฯ ญี่ปุ่นมีกฎหมายมาตรการการจ้างงาน (Employment Measures Act) พ.ศ.2509 ซึ่งมาตรา 4 (7) กำหนดมาตรการต่างๆ เพื่อส่งเสริมการจ้างงานผู้สูงอายุ เช่น การขยายอายุเกษียณในภาคเอกชน ระบบการจ้างงานต่อเนื่อง การช่วยผู้สูงอายุให้มีงานทำ กฎหมายดังกล่าวมีการปรับแก้ล่าสุดเมื่อวันที่ 1 ตุลาคม 2554)

วัตถุประสงค์ของกฎหมายเสถียรภาพฯ คือ เพื่อส่งเสริมสวัสดิการรวมทั้งเสถียรภาพการจ้างงานผู้สูงอายุเพื่อให้เกิดผลดีต่อการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศด้วยการใช้มาตรการอย่างสมบูรณ์ที่ออกแบบให้ส่งเสริมการจ้างงานผู้สูงอายุ เช่น การขยายอายุเกษียณในภาคเอกชน (Mandatory retirement age system : MRA) การส่งเสริมระบบการจ้างงานต่อเนื่อง และการส่งเสริมการจ้างงานผู้สูงอายุกลับเข้าทำงานใหม่ รวมทั้งการสร้างโอกาสการมีงานทำให้กับผู้ที่เกษียณตามมาตรการเดิม

ระบบ MRA ในญี่ปุ่นหมายถึงการกำหนดอายุเกษียณในภาคเอกชนโดยบริษัทเอกชน ซึ่งมีที่มาจากระบบตลาดแรงงานในญี่ปุ่นแต่ดั้งเดิมที่เป็นการจ้างงานระยะยาวและใช้ระบบอาวุโสในการกำหนดค่าจ้างและมีการกำหนดอายุเกษียณของพนักงาน และเนื่องจากบริษัทจำเป็นต้องรักษาคุณภาพของพนักงานเพื่อรักษาคุณภาพของผลผลิตของบริษัท รวมทั้งเพื่อลดความเสี่ยงของพนักงานจากอันตรายในการทำงานโดยเฉพาะอย่างยิ่งพนักงานสูงอายุ บริษัทจึงต้องรักษาความสมดุลของพนักงานด้วยการรับพนักงานหนุ่มสาวและกำหนดอายุเกษียณเพื่อปลดถ่ายพนักงานที่อายุมากออกไปเพราะเหตุผลหนึ่งคือระบบค่าจ้างตามอาวุโสทำให้บริษัทต้องรับภาระค่าจ้างพนักงานมากขึ้นทุกๆ ปี แต่ข้อดีของ MRA คือพนักงานจะมีความมั่นคงในการทำงานไปจนกว่าจะเกษียณ เพราะเป็นระบบที่สัญญาการจ้างงานจะสิ้นสุดลงเมื่อลูกจ้างมีอายุถึงกำหนดซึ่งในอดีตบริษัทส่วนใหญ่จะกำหนดไว้ที่ อายุ 55 ปี จะเห็นได้ว่าเป้าหมายสำคัญของกฎหมายเสถียรภาพฯคือการขยายอายุเกษียณของพนักงานภาคเอกชน

การแก้ไขกฎหมายเสถียรภาพฯ

กฎหมายดังกล่าวได้รับการแก้ไขมาแล้วหลายครั้ง ตั้งแต่ปี 2519 ถึงปัจจุบัน (2564) เกือบ 30 ครั้ง โดยครั้งที่สำคัญ คือ ปี 2537 แก้ให้ขยายอายุเกษียณไปที่ 60 ปี ปี 2547 แก้ให้ (1) บริษัทมีการจ้าง (re-hire) ผู้สูงอายุที่ประสงค์จะทำงานต่อหลังอายุ 60 ปี (2) ให้บริษัทค่อยๆ ขยายอายุเกษียณถึง 65 ปี ในปี 2556 หรือ (3) ยกเลิกระบบเกษียณอายุของบริษัท ซึ่งกฎหมายฉบับนี้มีช่องว่างที่นายจ้างสามารถเลิกจ้างผู้สูงอายุได้ที่อายุ 60 แล้วจ้างใหม่เฉพาะผู้ที่มีคุณสมบัติตามที่ต้องการและเอกชนไม่ค่อยร่วมมือ ตามรายงานประจำปีของสำนักคณะรัฐมนตรีญี่ปุ่น ณ มกราคม 2546 มีบริษัทร้อยละ 72 ที่เปิดโอกาสให้พนักงานทำงานต่อ แต่มีบริษัทเพียงร้อยละ 29 ที่รับผู้สูงอายุเข้าทำงานจริงๆ จนเกษียณที่ 65 ปี และในปีต่อมาจำนวนบริษัทที่เปิดโอกาสให้ผู้สูงอายุสมัครทำงานต่อลดเหลือร้อยละ 69 ขณะที่บริษัทที่รับพนักงานสูงอายุทำงานต่อจนเกษียณอายุที่ 65 ปีจริง ลดเหลือร้อยละ 27 (Annual Reports on Aging Society, 2004 & 2005)

ปี 2556 แก้โดยยกเลิกโครงการการจ้างงานหลังเกษียณที่เคยใช้ในปี 2547 ซึ่งโครงการนั้นบริษัทชอบเพราะสามารถกำหนดเงื่อนไขการจ้างงานผู้สูงอายุได้ (โดยทำความตกลงกับสหภาพหรือตัวแทนแรงงาน) หรือเลี่ยงไม่จ้างผู้สูงอายุต่อ และแค่กึ่งบังคับให้บริษัทจ้างพนักงานที่เกษียณเมื่ออายุ 60 ปี และต้องการทำงานต่อให้ทำงานได้จนอายุ 65 ปี

ล่าสุดปี 2564 แก้ให้เกษียณอายุที่ 70 ปี

วัตถุประสงค์ของการแก้กฎหมายครั้งนี้คือเนื่องจากญี่ปุ่นกำลังประสบภาวะสังคมสูงอายุขั้นรุนแรง (ดังกล่าวแล้ว) อัตราการเกิดลดลง และประชากรกำลังหดตัว ดังนั้น เพื่อรักษาระดับการพัฒนาทางเศรษฐกิจและสังคม ญี่ปุ่นจำเป็นต้องสร้างโอกาสให้แก่ผู้สูงอายุที่ประสงค์จะทำงานต่อได้ใช้ศักยภาพของแต่ละคนอย่างเต็มที่ จึงประกาศใช้กฎหมายฉบับแก้ไข มีผลตั้งแต่วันที่ 1 เมษายน 2564

ตามกฎหมายฉบับ 2564 นี้ สถานประกอบการต้องใช้ความพยายามอย่างเต็มที่ (best efforts) เพื่อปฏิบัติตาม “มาตรการเพื่อความมั่นคงของโอกาสในการทำงาน” (Measures to Secure Working Opportunities) ของพนักงานของตนจนถึงอายุ 70 ปี โดยปฏิบัติตามมาตรการอย่างใดอย่างหนึ่งจาก 5 มาตรการดังต่อไปนี้ คือ
          1) ขยายอายุเกษียณถึง 70 ปี
          2) ยกเลิกระบบเกษียณอายุ
          3) ใช้ระบบการจ้างงานอย่างต่อเนื่องจนกระทั่งพนักงานอายุ 70 ปี
          4) ใช้ระบบสัญญาการจ้างเหมา (outsourcing) อย่างต่อเนื่องจนพนักงานอายุ 70 ปี และ
          5) ใช้ระบบการให้พนักงานที่เกษียณมีส่วนร่วมอย่างต่อเนื่องในกิจกรรมเพื่อสังคมที่บริษัทเป็นผู้ดำเนินการ หรือดำเนินการโดยองค์การที่ได้รับทุนจากบริษัท
          มาตรการ 4) และ 5) นั้นเป็นมาตรการเพื่อสนับสนุนธุรกิจเกิดใหม่ (startup) ซึ่งจะต้องได้รับความเห็นชอบจากสหภาพแรงงานหรือตัวแทนในบริษัท

ข้อจำกัดของกฎหมายฉบับล่าสุด
          หนังสือพิมพ์ Mainichi Japan (25 April, 2021) ให้ข้อสังเกตต่อมาตรการข้างต้น ดังนี้
          (1) ผู้สูงอายุอาจจะไม่ได้ทำงานในตำแหน่งเดิม เพราะมีหลายบริษัทให้พนักงานสูงอายุเกษียณที่ 60 ปีแล้วจ้างใหม่แบบสัญญาจ้างที่กำหนดเวลาโดยพนักงานดังกล่าวอาจได้รับค่าจ้างน้อยกว่าเดิมและการปฏิบัติดูแลที่เลวกว่าเดิม
          (2) กฎหมายใหม่เปิดโอกาสให้บริษัทจ้างเหมาพนักงานสูงอายุทำงานในฐานะผู้รับจ้างทำของ ซึ่งไม่มีประกันสังคมและช่วยให้บริษัทลดภาระค่าประกันสังคมของพนักงาน และผู้สูงอายุดังกล่าวจะไม่ได้รับความคุ้มครองจากกฎหมายแรงงาน
          (3) พนักงานสูงอายุไม่ได้รับความคุ้มครองจากการประกันอุบัติเหตุที่เกิดจากงานที่บริษัทเป็นผู้จ่ายเงินสมทบ แต่สามารถทำประกันอุบัติเหตุได้โดยจ่ายเบี้ยประกันเอง
          (4) บริษัทใหญ่ๆ หลายแห่งยินดีปฏิบัติตามกฎหมายใหม่ แต่บริษัทขนาดกลางและขนาดเล็กยังรีรออยู่
          ทั้งนี้ กระทรวงแรงงานญี่ปุ่นแถลงว่าได้สำรวจบริษัท 2.3 แสนแห่งเมื่อมิถุนายน 2564 พบว่าร้อยละ 25 ปฏิบัติตามกฎหมายที่แก้ไขใหม่ (The ASAHI SHIMBUN July 21, 2022)
          ประสบการณ์ของญี่ปุ่นน่าจะเป็นแนวทางสำหรับการขยายโอกาสการมีงานทำและส่งเสริมการจ้างงานผู้สูงอายุในประเทศไทย แต่เราคงไม่จำเป็นต้องขยายไปถึง 70 ปีหรอก ค่อยๆ ขยายจะดีกว่า เตรียมไว้เผื่อตอนเป็น Hyper-Aged Society

รีบหน่อยก็ดีนะครับ รัฐบาลจะอยู่ครบเทอมหรือเปล่าไม่รู้

บทความโดย สราวุธ ไพฑูรย์พงษ์ อุษณีย์ ศรีจันทร์ และกันต์ ธีระพงษ์

เผยแพร่ครั้งแรกใน คอลัมน์ ดุลยภาพ ดุลยพินิจ นสพ.มติชน ฉบับวันที่ 6 ม.ค. 2566

ผลงานล่าสุดจากทีดีอาร์ไอ