เป้าหมายสำคัญในการพัฒนาเศรษฐกิจ โดยเฉพาะสาขาเกษตร คือ การยกระดับรายได้ต่อหัวของเกษตรกรให้มีความอยู่ดีกินดีใกล้เคียงกับการทำงานในสาขาเศรษฐกิจอื่น ในอดีตความสำเร็จของการพัฒนาทำให้ช่องว่างระหว่างรายได้ต่อหัวของสาขานอกภาคเกษตร และสาขาเกษตรลดลงจาก 8 เท่าตัวในช่วงต้นทศวรรษ 2550
แต่หลังจากนั้นช่องว่างดังกล่าวยังทรงตัวที่ 4.5-5 เท่าตัว ขณะที่ประเทศเพื่อนบ้านอย่างมาเลเซียที่มีเส้นทางการพัฒนาเศรษฐกิจคล้ายคลึงกับไทยกลับสามารถลดช่องว่างรายได้ต่อหัวระหว่างสาขานอกภาคเกษตรกับสาขาเกษตรลงเหลือเพียง 1.5 เท่าในกลางทศวรรษ 2560
การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างเศรษฐกิจสาขาเกษตร
ความสำเร็จในการพัฒนาเกิดจากหลายปัจจัย ได้แก่ การอพยพแรงงานออกจากภาคเกษตรและการใช้เครื่องจักรทดแทนแรงงานทำให้ผลิตภาพการผลิตต่อแรงงานสูงขึ้น การใช้เทคโนโลยีจากการปฏิวัติเขียวและระบบชลประทานที่ทำให้ผลผลิตต่อไร่สูงขึ้น การวิจัยและพัฒนาการเกษตรที่ทำให้ผลผลิตเพิ่มขึ้น แต่ใช้ปัจจัยการผลิตลดลง รวมทั้งนโยบายพัฒนาอุตสาหกรรมและการท่องเที่ยว
ผลจากการพัฒนา คือ เกิดการเปลี่ยนแปลงของโครงสร้างเศรษฐกิจ และโครงสร้างการผลิตในภาคเกษตรกรรม (economic and structural transformation) ยังผลให้สัดส่วนของจีดีพีเกษตรลดลงจาก 36% ในปี 2503 เหลือ 8-9 %ในปี 2562 ขณะที่สัดส่วนแรงงานภาคเกษตรลดจาก 82% เหลือ 30% ในปีช่วงเวลาเดียวกัน อย่างไรก็ตามการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างเศรษฐกิจไทยเริ่มชะงักงัน ตั้งแต่กลางทศวรรษ 2550 (ดู Dilaka and Thitima 2013; Nipon and Kamphol 2021 และ ดูรูปที่ 1)
หลักฐานที่บ่งชี้ว่าเกิดความชะงักงันในการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างภาคเกษตร คือ จีดีพีเกษตรแทบจะไม่เพิ่มขึ้นในช่วง 9 ปีที่ผ่านมา (เติบโตเฉลี่ย 0.23% ต่อปี ในช่วงปี 2555-2564 ดูรูปที่ 2) ผลิตภาพแรงงานต่อหัวผันผวน แต่มีแนวโน้มทรงตัวระหว่างปี 2557-64 รวมทั้งการที่ผลผลิตต่อไร่ของข้าวลดลงเฉลี่ย -0.87% ต่อปีในช่วงปี 2554-2563
สาเหตุสำคัญในด้านมหาภาคของความชะงักงันเกิดจากอัตราการลงทุนในภาคเกษตร รวมทั้งอัตราการลงทุนด้านการวิจัยมีแนวโน้มลดลง เดิมในอดีตช่วง 2533-2550 อัตราการลงทุนในภาคเกษตรเคยสูงถึง 30% ของจีดีพีเกษตร แต่ปัจจุบันลดลงเหลือเพียง 15%-20%ในปี 2554-2563 ขณะเดียวกัน ค่าใช้จ่ายด้านการวิจัยและพัฒนาเกษตรภาครัฐก็ลดจากเดิมที่เคยสูงเกือบร้อยละ 1 ของจีดีพีเกษตรในทศวรรษ 2530 มาเหลือเพียงร้อยละ 0.3-0.4 ในช่วง 2543-2563 ทั้งๆ ที่การลงทุนวิจัยด้านเกษตรให้ผลตอบแทนสูงถึงร้อยละ 44 (วลีรัตน์ 2562)
สาเหตุด้านพฤติกรรมของเกษตรกรเกิดจากนโยบายการให้เงินอุดหนุนแก่เกษตรกรโดยไม่มีเงื่อนไขตั้งแต่ปี 2548 เป็นต้นมา เฉพาะในปี 2564-2565 รัฐบาลให้เงินอุดหนุนชาวนาภายใต้โครงการประกันรายได้ชาวนาและโครงการสนับสนุนค่าบริหารจัดการและพัฒนาคุณภาพผลผลิตชาวนาสูงถึง 140,000 ล้านบาท/ปี
การวิจัยครั้งนี้พบว่าเงินอุดหนุนแบบไม่มีเงื่อนไขทำลายแรงจูงใจของเกษตรกรในการใช้เทคโนโลยีการผลิต หรือแรงจูงใจในการปรับตัวรับมือกับการเปลี่ยนแปลงต่างๆ
นิพนธ์ และคณะ 2565ก
นอกจากนั้นการที่เกษตรกรส่วนใหญ่มีอายุเฉลี่ยสูงกว่า 55 ปี และการที่เกษตรกรส่วนใหญ่เป็น “เกษตรกรบางเวลา” โดยใช้เวลาส่วนใหญ่ทำงานนอกเกษตรทำให้ขาดแรงจูงใจในการลงทุนปรับตัวด้านการผลิต หรือปรับตัวเพื่อรับมือกับการเปลี่ยนแปลงของภูมิอากาศ เพราะต้นทุนเสียโอกาสของเวลาในภาคเกษตรสูงมาก
ยุทธศาสตร์การตั้งหลักใหม่ของภาคเกษตรไทย
ยุทธศาสตร์ในการตั้งหลักใหม่ของภาคเกษตรไทย คือ การทุ่มการลงทุนครั้งใหญ่ในภาคเกษตร แต่ต้องเป็นการลงทุนที่ควบคู่กับการใช้แรงงานทักษะ ยุทธศาสตร์นี้นอกจากจะสามารถทำให้จีดีพีเกษตรเพิ่มขึ้นในอัตราสูงสุดแล้ว ยังจะทำให้ผลิตภาพต่อแรงงาน (labor productivity) เพิ่มขึ้นในอัตราสูงสุด (รูปที่ 4)
ผลคือ ความเหลื่อมล้ำระหว่างรายได้ภาคเกษตรและนอกภาคเกษตรจะลดลง (สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย 2565) ฉะนั้นยุทธศาสตร์หลัก 3ด้าน คือ (ก) การเพิ่มอัตราการลงทุนในภาคเกษตรจาก 15-20% ของจีดีพีเกษตร เป็น 30%โดยเน้นการลงทุนในเทคโนโลยีเกษตรสมัยใหม่ (ข) การเพิ่มการลงทุนด้านวิจัยและพัฒนาการเกษตร พร้อมๆกับ (ข) การลงทุนในทุนมนุษย์เพื่อให้มีขีดความสามารถในการใช้เทคโนโลยีสมัยใหม่ ไม่ว่าจะเป็นการพัฒนาทักษะและความรู้ของเกษตรกร ผู้มีอาชีพที่เกี่ยวข้องและพัฒนานักวิจัยรุ่นใหม่ในด้านเทคโนโลยีดิจิทัลกับเทคโนโลยีชีวภาพ
หมายเหตุ: ต้องมีการลงทุนในเทคโนโลยีครั้งใหญ่จึงจะทำให้ราคาของสินค้าทุนลดลง
แต่ยุทธศาสตร์ทั้งสามไม่สามารถอาศัยกลไกตลาดเพียงอย่างเดียว ทั้งนี้เพราะ (ก) ความรู้จากการวิจัยและเทคโนโลยีเป็นสินค้ามหาชน (public goods) ผู้ที่ลงทุนสร้างเทคโนโลยีไม่สามารถกีดกันผู้อื่นไม่ให้เข้าถึงเทคโนโลยีได้ (non-exclusion)
ยกเว้นว่าจะมีกฎหมายทรัพย์สินทางปัญญาให้การคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญา (เช่นการปรับปรุงพันธุ์พืชใหม่) นอกจากนั้นการที่ความรู้ถูกบุคคลกลุ่มหนึ่งนำไปใช้ มิได้ทำให้กลุ่มอื่นๆ มีความรู้น้อยลง (non-rivalry) ทำให้เอกชนขาดแรงจูงใจในการลงทุนวิจัยในระดับที่จะเกิดประโยชน์สุทธิสูงสุดต่อสังคม
(ข) การลงทุนพัฒนาความรู้และการลงทุนนำความรู้มาใช้ประโยชน์มีต้นทุนคงที่สูงตัวอย่างเช่น การใช้ประโยชน์จากเทคโนโลยีดิจิทัล เกษตรกรหรือวิสาหกิจเริ่มต้นด้านเกษตร (agri-tech start-ups) จะต้องลงทุนในเครื่องมืออุปกรณ์สมัยใหม่ค่อนข้างสูง
(ค) ยิ่งกว่านั้นสำหรับเกษตรกร ซึ่งส่วนใหญ่ชอบหลีกเลี่ยงความเสี่ยง (risk averter) จะยังไม่กล้าผลีผลามนำเทคโนโลยีใหม่มาใช้ (adopt) จนกว่าจะเห็นเพื่อนบ้านประสบความสำเร็จในการนำเทคโนโลยีนั้นมาใช้
ผลการสำรวจเกษตรกร 1,600 รายพบว่าเกษตรกรส่วนใหญ่ต้องเห็นตัวอย่างความสำเร็จของเกษตรกรเพื่อนบ้านมากพอสมควร และจะรอดูผลสำเร็จต่อเนื่องเป็นเวลาอย่างน้อยสองปี จึงจะเริ่มนำเทคโนโลยีใหม่มาใช้ ดังนั้นจึงต้องมีนโยบายและมาตรการเสริมยุทธศาสตร์ทั้งสอง (ดูรายละเอียดใน policy brief ฉบับที่ 2-3)
ยุทธศาสตร์การลงทุน เพื่อการตั้งหลักใหม่ของภาคเกษตรไทย จึงมีดังนี้
1. เพิ่มการลงทุนในภาคเกษตร[1] จากระดับปัจจุบัน เป็นร้อยละ 25-30 ของจีดีพีเกษตร ภายในเวลา 3 ปี
เหตุผลคือ ผลการวิจัยเรื่องสาเหตุสำคัญที่สุดของการเจริญเติบโตของจีดีพีเกษตร คือ การลงทุน (ปราณี และฉลองภพ 2537 ; Nipon, Chaiyasith and Sake 2006) แต่ในครั้งนี้ การลงทุนเพื่อตั้งหลักใหม่ของภาคเกษตร จะต้องเน้นการลงทุน 2 ด้าน ได้แก่ การลงทุนด้านเทคโนโลยีดิจิทัลการเกษตร และการลงทุนด้านการวิจัยและพัฒนาการเกษตร
เหตุผลความจำเป็นของการลงทุนด้านเทคโนโลยีดิจิทัลการเกษตร คือ ในปัจจุบันความก้าวหน้าด้านเทคโนโลยีดิจิทัลการเกษตรจะเป็นปัจจัยสำคัญที่ช่วยเพิ่มผลผลิตการเกษตร และลดต้นทุนการผลิต รวมทั้งเพิ่มมูลค่าของสินค้าเกษตรแบบก้าวกระโดด แต่เกษตรกรไทยส่วนใหญ่ โดยเฉพาะผู้ที่ปลูกพืชมวลชนมูลค่าต่ำ (เช่น ข้าว อ้อย มันสำปะหลัง ข้าวโพด ยางพารา) ยังไม่ใช้เทคโนโลยีน้อยมาก ไม่เกิน 15% (ดูนิพนธ์ และคณะ 2565ก)
ดังนั้นจึงมีความจำเป็นที่รัฐจะต้องมีมาตรการสนับสนุนและส่งเสริมการลงทุนดังกล่าว (ดูรายละเอียดpolicy brief ฉบับต่อไป)
ส่วนการเพิ่มการลงทุนด้านการวิจัยและพัฒนาเกษตรจะเป็นการลงทุนที่คุ้มค่ามาก เพราะอัตราผลตอบแทนสูงถึง 44% (วลีรัตน์ 2562) เพียงแต่ประเภทโครงการวิจัยที่ควรให้มีการสนับสนุนจะต้องสอดคล้องกับปัญหาสำคัญของเกษตรกรและภาคเกษตรไทย (ดูรายละเอียดประเภทของเทคโนโลยีที่ควรได้รับการส่งเสริม และแนวทางการส่งเสริม startups ใน policy brief ฉบับต่อไป)
2. การลงทุนพัฒนาความรู้และทักษะของเกษตรกร นักวิจัยและบุคลากรด้านเทคโนโลยีดิจิทัล
นอกจากการขาดแคลนบุคลากรด้านเทคโนโลยีดิจิทัลแล้ว เกษตรกรที่ปลูกพืชมวลชนมูลค่าต่ำส่วนใหญ่ (95%) ยังไม่รู้จักวิสาหกิจเริ่มต้นด้านเทคโนการเกษตร startups จึงมีปัญหาการขยายฐานลูกค้าเกษตรกรที่ปลูกพืชมวลชน
เหตุผลสำคัญประการหนึ่ง คือ ในทัศนะของเกษตรกรรายเล็กค่าบริการของ start-up ค่อนข้างสูง เกษตรกรที่ปลูกพืชมูลค่าต่ำไม่แน่ใจว่าจะคุ้มค่าไหม ทั้งนี้เพราะ startups ก็มีปัญหาต้นทุนการพัฒนาซอฟท์แวร์เพื่อช่วยการตัดสินใจของเกษตรกร โดยเฉพาะต้นทุนด้านข้อมูล และการว่าจ้างผู้เชี่ยวชาญด้านเทคโนโลยีสมัยใหม่ที่แพงมาก
policy brief ฉบับที่ 2 จะกล่าวถึงนโยบาย central portal และการพัฒนา digital ecosystem สำหรับภาคเกษตร ส่วน policy brief ฉบับที่ 3 จะเป็นเรื่องนโยบาย e-library platform นโยบาย “สี่ประสาน” ด้านการส่งเสริมการใช้เทคโนโลยีดิจิทัลการเกษตรที่เป็นความร่วมมือของสี่ฝ่าย ได้แก่ กลุ่มเกษตรกร ธุรกิจเอกชน นักวิชาการและกลุ่มประชาสังคม และภาครัฐ และนโยบายการผลิตและพัฒนานักวิจัยและอาชีพใหม่ที่เกี่ยวเนื่องภาคเกษตรและอาหารและต้องใช้ความรู้ด้านวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีสมัยใหม่
[1] ในการจัดทำบัญชีรายได้ประชาชาติ สศช. ไม่เคยประมาณการมูลค่าการลงทุนแยกสาขาเศรษฐกิจ ทั้งนี้เพราะข้อจำกัดเรื่องข้อมูล สศช. มีแต่ข้อมูล gross capital formation (หรือการสะสมทุน) รายสาขาเศรษฐกิจ ข้อเสนอของผู้วิจัยคือ สศช. ควรร่วมมือกับสำนักงานสถิติแหล่งชาติจัดทำโครงการประมาณการการลงทุนรายสาขาเศรษฐกิจ รวมทั้งการลงทุนด้านเทคโนโลยีดิจิทัลรายสาขา และจีดีพีที่เกิดจากกิจกรรมด้านเทคโนโลยีดิจิทัลการเกษตร ข้อมูลเหล่านี้เป็นเรื่องจำเป็น
บทความ โดย นิพนธ์ พัวพงศกร และ กัมพล ปั้นตะกั่ว
เอกสารอ้างอิง
Dilaka Lathapipat and Thitima Chucherd, 2013. “Labour Market Functioning and Thailand’s Competitiveness,” Working Papers 2013-03, Monetary Policy Group, Bank of Thailand.
Nipon Poapongsakorn and Kamphol Pantakua. 2021. Agricultural Transformation in Thailand: Policy and Institutional Experiences. FAO.
Nipon Poapongsakorn, Chaiyasit Anuchitworawong and Sake Mathrsuraruk. 2006. The Decline and Recovery of Thai Agriculture: Causes, Responses, Prospects and Challenges.” In Rapid Growth of Selected Asian Economies: Republic of Korea, Thailand and Vietnam, Policy Assistance Series 1/3 , Bangkok : FAO Regional Office for Asia and the Pacific.
นิพนธ์ และคณะ. 2565ก. การศึกษาความต้องการของเกษตรกรและความเป็นไปได้ในการใช้เทคโนโลยีดิจิทัลเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพการผลิตของเกษตรกร: ข้อเสนอทางเลือกนโยบายลงทุนในระบบนิเวศและโครงสร้างพื้นฐานด้านเทคโนโลยีดิจิทัลการเกษตร. สำนักงานพัฒนาการวิจัยการเกษตร (องค์การมหาชน).
นิพนธ์ และคณะ. 2565ข. อนาคตชาวนา-ชาวสวนรายเล็ก. ภายใต้แผนงานยุทธศาสตร์เป้าหมาย (Spearhead) ด้านสังคม แผนงานคนไทย 4.0 สำนักงานการวิจัยแห่งชาติ (วช.).
ปราณี ทินกร และ ฉลองภพ สุสังกร์กาญจน์. 2537. ประสิทธิภาพการผลิตในประเทศไทย. วารสาร. เศรษฐศาสตร์ธรรมศาสตร์, 12(4), 5–41.
วลีรัตน์ สุพรรณชาติ. 2562. ผลตอบแทนจากการลงทุนวิจัยและพัฒนาด้านการเกษตรของภาครัฐและเอกชนในประเทศไทย. แก่นเกษตร 47 (5) : 1077-1088.
ผลงานล่าสุดจากทีดีอาร์ไอ
- แผนที่งานวิจัยด้านความปลอดภัยทางถนนของจักรยานยนต์ในประเทศไทย
- การเสริมสร้างกรอบการกำกับดูแลสำหรับเศรษฐกิจดิจิทัลของประเทศไทย
- กัญชาเสรีที่ (ไม่) มีอยู่จริง
- คิดยกกำลังสอง: อาเซียนซื้อขายไฟ…ไทยได้อะไร?
- พินิจเศรษฐกิจการเมือง: แก้โจทย์สังคมสูงวัย คนไทยยังมีงานทำแม้ถึงวันเกษียณ