ณัฐสิฏ รักษ์เกียรติวงศ์

“เราไม่สามารถกำจัดภัยพิบัติได้ แต่เราสามารถลดความเสี่ยงได้ เราสามารถลดความเสียหายและช่วยชีวิตผู้คนได้มากขึ้น”

บัน คี มุน (อดีตเลขาธิการสหประชาชาติ)

ประเทศไทยติดหนึ่งใน 10 ของประเทศที่ได้รับผลกระทบสูงจากความเสี่ยงด้านสภาพภูมิอากาศ[1] โดยในช่วง 20 ปีที่ผ่านมาประเทศไทยเกิดเหตุการณ์ภัยพิบัติภูมิอากาศมากถึง 146 ครั้ง ส่งผลให้มีผู้เสียชีวิตประมาณ 138 คนต่อปี และสร้างความเสียหายทางเศรษฐกิจปีละกว่า 7,719 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ หรือประมาณ 1.8 แสนล้านบาท คิดเป็นสัดส่วนถึง 0.82% ของ GDP

และในช่วง 60 ปีที่ผ่านมา จากข้อมูลจะพบว่ามีความเสี่ยงสูงจากภัยพิบัติทางธรรมชาติที่เกิดถี่ขึ้นและทำให้เกิดความเสียหายที่รุนแรงมากขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งภัยจากอุทกภัยหรือน้ำท่วม ซึ่งนอกจากจะเกิดถี่ขึ้นแล้ว ยังทวีความรุนแรง และสร้างความเสียหายต่อทั้งชีวิตและทรัพย์สินมากขึ้นด้วย[2] ทำให้มีผู้เสียชีวิตมากถึง 4,200 ราย และทำให้เกิดความเสียหายเกือบ 7 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐฯฯ หรือคิดเป็นประมาณ 2 ล้านล้านบาท

ภาพประกอบที่ 1: ผู้เสียชีวิตและความเสียหายจากภัยพิบัติทางธรรมชาติในไทย (2505-2567)

อันที่จริงแล้ว ภัยธรรมชาติจะไม่เปลี่ยนกลายไปเป็นภัยพิบัติเสมอไปหากสามารถบริหารจัดการความเสี่ยงได้ดี โดยภัยธรรมชาตินั้น อาจจะเริ่มต้นจากการเป็นภาวะฉุกเฉิน ​(emergency) ซึ่งถ้าหากมีการเตรียมความพร้อมรับมือ และมีการวางแผนกระบวนการปฏิบัติ (protocols) ไว้อย่างเพียงพอ สถานการณ์ก็จะคลี่คลายออกไปได้ แต่หากเหตุการณ์ไม่สามารถรับมือได้ด้วยกระบวนการปฏิบัติ (protocols) ที่มีอยู่ ก็จะทำให้เกิดภาวะตึงเครียดอย่างฉับพลัน หรือเรียกว่าภาวะวิกฤติ (crisis) และหากเหตุการณ์อยู่นอกเหนือขีดความสามารถ (capability) ในการรับมือ สถานการณ์ก็จะบานปลายออกไปส่งผลกระทบเป็นวงกว้างจนกลายเป็นหายนะหรือภัยพิบัติได้ (catastrophe)

เนื่องจากประเทศไทยเกิดภัยพิบัติน้ำท่วมบ่อยครั้ง และก็จะเกิดบ่อยขึ้นเรื่อยๆ ซึ่งเป็นผลจากการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศ  หากประเทศไทยสามารถแก้ไขปัญหาน้ำท่วมได้ ก็จะสามารถลดความเสียหายที่เกิดขึ้นได้มาก นอกจากนั้นก็ยังสามารถถอดบทเรียนการแก้ปัญหาน้ำท่วมไปสู่การแก้ปัญหาภัยพิบัติอื่นๆ ได้อีกด้วย ฉะนั้น แม้ว่าบทความนี้พิจารณาภัยพิบัติต่างๆ ในภาพรวม แต่ก็จะเน้นความสำคัญของภัยน้ำท่วมเป็นพิเศษ

ปัญหาสำคัญสามประการที่ทำให้ไทยเกิดน้ำท่วมซ้ำซาก

จากการศึกษาของคณะผู้วิจัย พบว่าสาเหตุที่ประเทศไทยเกิดปัญหาน้ำท่วมซ้ำซาก เกิดจากปัจจัยสำคัญ 3 ประการ คือ ประการแรก ประเทศไทยมีการบริหารจัดการน้ำแบบรวมศูนย์ แต่ทำงานแบบแยกส่วน โดยมีหน่วยงานที่มีภารกิจเกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการน้ำมากกว่า 48 หน่วยงานใน 13 กระทรวง แม้ว่าจะมีความพยายามในการที่จะทำงานบูรณาการ โดยมีการจัดตั้งคณะกรรมการชุดต่างๆ แต่ก็พบว่าคณะกรรมการบางครั้งก็ทำงานทับซ้อนกัน เช่น ในระดับนโยบาย ได้มีการจัดตั้งคณะกรรมการทรัพยากรน้ำแห่งชาติ และคณะกรรมการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ และเมื่อเกิดปัญหาวิกฤติก็จะมีหน่วยอำนวยการหรือหน่วยบัญชาการอีก 2 ชุด โดยชุดแรกคือชุดแก้ไขปัญหาวิกฤติน้ำ และอีกชุดหนึ่งคือชุดจัดการสาธารณภัย และปัญหาที่สำคัญที่สุดคือไม่มีหน่วยงานใดที่เป็นเจ้าภาพหลักที่ดูภาพรวมตั้งแต่ในช่วงปกติไปตลอดจนไปถึงช่วงวิกฤติ

ประการที่สอง ประเทศไทยคาดการป้องกันและเตรียมความพร้อมที่ดี ตั้งแต่ในช่วงเหตุการณ์ปกติจนเข้าสู่ระยะเกิดเหตุ โดยเฉพาะอย่างยิ่งระบบเตือนภัยล่วงหน้าที่มีข้อจำกัด ทั้งในด้านการรับข้อมูล การวิเคราะห์ข้อมูล ไปจนถึงการกระจายข้อมูลหรือแจ้งเตือน จากข้อมูล สตง.[3] พบว่าระบบเตือนสาธารณภัยของประเทศไทยมีข้อจำกัดอย่างมากในการรับข้อมูล นั่นคือระบบฯ ขาดข้อมูลที่ทันสมัย โดยเฉพาะอย่างยิ่งข้อมูลความสูงต่ำของพื้นที่และข้อมูลการใช้ที่ดิน โดยเฉพาะอย่างยิ่งประการหลังซึ่งในปัจจุบัน ประเทศไทยมีการขยายตัวอย่างรวดเร็วจนหลายพื้นมีการเปลี่ยนแปลงอย่างมาก ทำให้ข้อมูลจะล้าสมัยได้เร็วมาก นอกจากนั้น ประเทศไทยยังไม่ได้มีมาตรฐานข้อมูลบูรณาการ ทำให้การส่งต่อหรือเชื่อมข้อมูลระหว่างหน่วยงานเป็นไปได้อย่างยากลำบาก

ข้อจำกัดสำคัญอีกประการคือขาดความพร้อมด้านอุปกรณ์โทรมาตร โดยมีอุปกรณ์ถึงร้อยละ 47 ที่ตรวจวัดสภาพอากาศไม่ต่อเนื่อง 2 วันขึ้นไป ร้อยละ 96 แสดงผลการตรวจวัดอากาศที่ไม่ครบอย่างน้อยหนึ่งวัน ส่งผลให้มีปัญหาวิเคราะห์ข้อมูลและการพยากรณ์ที่ไม่แม่นยำ โดยการคาดการณ์น้ำท่วมล่วงหน้าหนึ่งวันในระดับพื้นที่มีความแม่นยำเพียง 33% เท่านั้น

นอกจากนั้น ระบบการเตือนภัยพิบัติก็เป็นอีกจุดอ่อนที่สำคัญ โดยมีอุปกรณ์เตือนภัยที่อยู่ในสภาพที่ไม่พร้อมใช้งานมากกว่าร้อยละ 40 มีอุปกรณ์ที่พร้อมใช้งานแต่ก็ไม่มีประสิทธิภาพอีกกว่าร้อยละ 20 เช่น ลำโพงเตือนภัยเสียงแตกเสียงหรือไม่ชัดเจน ซึ่งส่งผลให้การเตือนภัยอาจไม่เข้าสู่ประชาชนได้เต็มที่ ทั้งนี้ ล่าสุดประเทศไทยได้มีการปรับตัวไปในทางดีขึ้น คือมีการนำระบบส่งข้อมูลผ่าน SMS (cell broadcast system) ที่เริ่มนำเข้ามาใช้ในการแจ้งเตือนแล้ว แต่ยังไม่สามารถนำไปใช้ได้อย่างเต็มที่

ประการที่สาม ประเทศไทยมีการจัดลำดับความสำคัญการลงทุนป้องกันความเสี่ยงภัยพิบัติไม่เหมาะสม จากการศึกษางบประมาณประจำปีและงบกลางที่ใช้ในการแก้ปัญหาน้ำท่วม ส่วนใหญ่พบว่าได้ลงทุนกับโครงสร้างพื้นฐานเยอะมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่งการสร้างและฟื้นฟูโครงสร้างพื้นฐาน ทั้งนี้ ในงบประมาณประจำปีที่รัฐบาลใช้ในการแก้ปัญหาน้ำท่วมปี 2566 พบว่ามีการใช้งบประมาณที่เกี่ยวกับการการสร้างโครงสร้างพื้นฐานมากกว่า 30,000 ล้านบาท ในขณะที่สิ่งที่จำเป็นและเป็นจุดอ่อนคือระบบติดตามสถานการณ์และเตือนภัยกลับได้รับการจัดสรรงบเพียงประมาณ 700 ล้านบาท และในส่วนการจัดทำวิเคราะห์ข้อมูล ซึ่งเป็นหัวใจสำคัญนั้นได้รับการจัดสรรเพียงประมาณ 300 ล้านบาท ทั้งนี้ ในภาวะปัจจุบัน การลงทุนที่คุ้มค่าที่สุดคือการลงทุนการจัดทำระบบเตือนภัยล่วงหน้า ซึ่งมีสัดส่วนต้นทุนต่อประโยชน์ของการลงทุนสูงถึง 9 ในขณะที่การลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานมีสัดส่วนต้นทุนต่อประโยชน์เพียงประมาณ 5 เท่า

แนวปฏิบัติที่ดีในต่างประเทศ

การศึกษาแนวทางการบริหารความเสี่ยงภัยพิบัติในต่างประเทศจะช่วยให้สามารถเรียนรู้บทเรียนจากแนวทางการปฏิบัติที่ดี เพื่อนำมาปรับใช้ปรับปรุงการจัดการในประเทศไทยได้ ในการนี้ คณะผู้วิจัยได้ทำการศึกษาระบบการบริหารความเสี่ยงฯ ในประเทศญี่ปุ่น ประเทศเครือรัฐออสเตรเลีย ประเทศสหพันธรัฐเยอรมนี และประเทศสหรัฐอเมริกา โดยจะมุ่งเน้นไปที่ประเทศญี่ปุ่นเป็นพิเศษ เนื่องจากมีระบบการบริการแบบ administration based และรัฐเดี่ยวที่มีระบบการปกครองคล้ายประเทศไทย นั่นคือมีการแบ่งการปกครองเป็นระดับรัฐบาลกลาง (administration) ระดับจังหวัด (prefecture) และระดับเทศบาล (municipality)

จากการศึกษาระบบการบริหารความเสี่ยงฯ ในต่างประเทศ พบว่ามีจุดร่วมอย่างหนึ่งเหมือนกัน คือเป็นการบริหารแบบกระจายอำนาจอย่างบูรณาการ (decentralized and integrated) ซึ่งตรงข้ามกับประเทศไทย ซึ่งมีลักษณะรวมศูนย์แต่ทำงานแบบแยกส่วน (centralized but fragmented) ทั้งนี้ การเปลี่ยนผ่านจะระบบรวมศูนย์แต่แยกส่วนไปสู่ระบบกระจายอำนาจอย่างบูรณาการจำเป็นต้องบรรลุเงื่อนไขสำคัญ 4 ประการด้วยกัน

ประการแรก จะต้องมีการกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นอย่างแท้จริง เนื่องจากองค์กรส่วนท้องถิ่นมีแนวโน้มที่จะสามารถตอบสนองเงื่อนไขในท้องที่ได้ดีกว่า ทั้งจากข้อได้เปรียบด้านองค์ความรู้เชิงพื้นที่เชิงลึก และจากความสามารถในการรับผิดรับชอบต่อประชาชนในพื้นที่ (accountability) โดยการกระจายอำนาจต้องหมายถึงการถ่ายโอนภารกิจและงบประมาณ และให้องค์การบริหารส่วนท้องถิ่นมีอำนาจ ทั้งในทางกฎหมาย (authority) และในทางการบังคับบัญชาให้คุณให้โทษ (power)

ประการที่สอง ต้องมีกรอบความร่วมมือบูรณาการระว่างหน่วยงาน

ประการที่สาม ต้องมีระบบข้อมูลที่ทันสมัยและบูรณาการระหว่างหน่วยงาน ซึ่งนำไปสู่การประสานงานอย่างไร้รอยต่อ

ประการที่สี่ ระบบบริหารความเสี่ยงฯ ต้องเน้นไปที่การป้องกันและเตรียมความพร้อมในยามปรกติ ซึ่งประกอบไปด้วยการประเมินและการสื่อสารความเสี่ยง การวางแผนและจัดลำดับความสำคัญในการลงทุนต่างๆ และการสร้างขีดความสามารถในการรับมือยามเกิดภัย ตลอดจนการสร้างความตระหนักรู้ ทั้งในส่วนของเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องและประชาชนทั่วไป แนวทางการบริหารความเสี่ยงของประเทศญี่ปุ่นสะท้อนเงื่อนไข 4 ประการนี้อย่างชัดเจน ดังที่จะแสดงในส่วนต่อไปดังนี้

แนวบริหารความเสี่ยงภัยพิบัติของประเทศญี่ปุ่น

1 การบริหารแบบกระจายอำนาจอย่างบูรณาการ (decentralized and integrated)

รูปแบบการบริหารความเสี่ยงภัยพิบัติของประเทศญี่ปุ่นมุ่งเน้นการกระจายอำนาจให้แก่องค์การปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งหมายถึงระดับจังหวัด (prefecture) และระดับเทศบาล (municipality) โดยที่รัฐบาลกลางช่วยหนุนเสริมในด้านโครงสร้างพื้นฐานระดับประเทศ และให้ความช่วยเหลือกรณีเหตุภัยพิบัติมีขาดใหญ่หรือครอบคลุมพื้นที่ที่ใหญ่กว่าระดับท้องถิ่น ตัวอย่างที่ชัดเจนคือแนวบริหารจัดการน้ำท่วมในเขตเมือง ดังนี้

การจัดการปัญหาน้ำท่วมของประเทศญี่ปุ่นแบ่งประเภทน้ำท่วมออกเป็น 3 แบบด้วยกัน คือ แบบแรกเป็นน้ำท่วมจากการเอ่อล้นของแม่น้ำ หรือที่เรียกว่า river flooding หรือ fluvial flooding ซึ่งอาจจะส่งผลกระทบพื้นที่ได้ตั้งแต่พื้นที่ขนาดเล็ก หากลุ่มแม่น้ำหรือคลองที่เกี่ยวข้องเป็นลุ่มน้ำขนาดเล็ก หรืออาจกระทบพื้นที่ได้หลายจังหวัดหากเป็นลุ่มน้ำขนาดใหญ่ โดยหากเป็นลุ่มน้ำระดับจังหวัด ผู้รับผิดชอบจะเป็นผู้ว่าราชการจังหวัด โดยส่วนจังหวัดจะเป็นผู้รับผิดชอบการประเมินความเสี่ยงเองด้วย แต่ถ้าหากเป็นลุ่มน้ำขนาดใหญ่ ซึ่งกินพื้นที่หลายจังหวัด ผู้ว่าราชการจังหวัด และกระทรวงที่ดิน โครงสร้างพื้นฐาน คมนาคม และท่องเที่ยว (MLIT) จะเป็นผู้รับผิดชอบร่วมกัน และมีรัฐบาลกลางเป็นผู้ประเมินความเสี่ยง และในทั้งสองกรณีนั้น รัฐบาลกลางเป็นผู้สนับสนุนด้านการวิเคราะห์ทางอุทกวิทยาและการพยากรณ์น้ำท่วม

น้ำท่วมรูปแบบที่สองคือน้ำท่วมผิวดิน หรือที่เรียกว่า surface water flooding ซึ่งเป็นน้ำท่วมที่เกิดจากภาวะฝนตกหนักจนไม่สามารถระบายน้ำได้ทัน ทำให้เกิดน้ำท่วมขังเกิดขึ้น น้ำท่วมในลักษณะนี้มักจะกระทบพื้นที่เป็นจุดๆ ไป เนื่องจะไม่ได้มีโครงข่ายเส้นทางแม่น้ำเข้ามาเกี่ยวข้อง ทำให้พื้นที่ที่ได้รับผลกระทบมักจะจำกัดภายในระดับจังหวัดหรือแม้แต่ในระดับเทศบาล ฉะนั้น ผู้รับผิดชอบจัดการน้ำท่วมจากผิวดินจึงเป็นผู้ว่าราชการจังหวัดหรือนายกเทศมนตรี โดยมีเทศบาลและจังหวัดเป็นผู้รับผิดการประเมินความเสียง และมีรัฐบาลกลางเป็นผู้สนับสนุนด้านการพยากรณ์น้ำท่วมผิวดิน

น้ำท่วมรูปแบบที่สามคือน้ำท่วมจากพายุซัดฝั่ง หรือที่เรียกว่า storm surge flooding ซึ่งอาจจะกินพื้นที่หลายจังหวัด โดยเฉพาะในกรณีที่พายุซัดฝั่งนำไปสู่ภาวะแม่น้ำเอ่อล้นด้วย ในกรณีนี้ ผู้รับผิดชอบจัดการภาวะน้ำท่วมคือผู้ว่าราชการจังหวัด โดยส่วนจังหวัดและกระทรวงที่ดินฯ เป็นผู้ประเมินความเสี่ยง และรัฐบาลกลางเป็นผู้สนับสนุนด้านการพยากรณ์คลื่นพายุซัดฝั่ง

2 กรอบความร่วมมือบูรณาการระหว่างหน่วยงาน

ประเทศญี่ปุ่นมีกฎหมายพื้นฐานการจัดการภัยพิบัติ ซึ่งมีการกำหนดองค์กรบริหารจัดการอย่างครบวงจร พร้อมกับการให้อำนาจตามกฎหมายและอำนาจการให้คุณให้โทษแก่หน่วยงานที่รับผิดชอบ โดยในระดับรัฐบาลกลางมีการจัดตั้งสภาจัดการภัยพิบัติแห่งชาติ ซึ่งทำหน้าที่ระดับนโยบาย และศูนย์บัญชาการจัดการภัยพิบัติรุนแรงในกรณีภัยเกิดวิกฤติ เช่นเดียวกัน ในระดับท้องถิ่นก็มีการจัดตั้งสภาจัดการภัยพิบัติท้องถิ่น และศูนย์บัญชาการจัดการภัยพิบัติท้องถิ่น นอกจากนั้น กฎหมายฉบับนี้ยังมีการกำหนดความรับผิดชอบที่ชัดเจน เช่นรัฐบาลต้องมีการจัดทำรายงานประจำปีเกี่ยวกับเรื่องการจัดการภัยพิบัติว่าปัจจุบันสถานการณ์เป็นอย่างไรและมาตรการอะไรที่ได้ดำเนินอยู่ ซึ่งรายงานฉบับนี้ต้องเสนอต่อรัฐสภาทุกปี อีกทั้งหน่วยงานรัฐในทุกระดับก็ต้องมีการจัดทำแผนแล้วก็ร่วมมือปฏิบัติให้ได้ตามแผน แม้แต่ประชาชนเองก็มีกำหนดไว้ชัดเจนว่าต้องมีความรับผิดชอบอย่างใดบ้างในด้านการเตรียมพร้อมและการซ้อมรับมือภัยพิบัติ

3 มีระบบข้อมูลที่ทันสมัยและบูรณาการระหว่างหน่วยงาน

ประเทศญี่ปุ่นให้ความสำคัญมากในด้านการจัดทำข้อมูล ซึ่งในกรณีน้ำท่วมนั้น หนึ่งในข้อมูลที่สำคัญที่สุดคือข้อมูลแผนที่เสี่ยงภัยแบบซ้อนทับ (Overlaid Hazard Maps) ซึ่งเป็นแผนที่ที่ประกอบไปด้วยข้อมูลถนน ข้อมูลพื้นที่เสี่ยงยงดินถล่ม ข้อมูลพื้นที่เสี่ยงน้ำท่วม และข้อมูลภาพถ่าย น้ำมาซ้อนทับกันจนได้เป็นแผนที่เสี่ยงภัย ข้อมูลแผนที่เสี่ยงภัยแบบซ้อนทับนี้สามารถนำไปใช้ต่อยอดเป็นแผนที่พื้นที่เสี่ยงน้ำท่วม ซึ่งปัจจุบันได้ทำครอบคลุมไปแล้วกว่า 98% ของเทศบาลทั้งหมด และในปัจจุบันก็มีจัดทำโครงการที่เรียกว่า Project PLATEAU ซึ่งเป็นเทคโนโลยีเมืองคู่แฝดดิจิตอล หรือที่เรียกว่า digital twin สร้างแบบจำลองเมืองในระบบคอมพิวเตอร์ที่เสมือนเมืองจริงแทบจะทุกประการ ซึ่งแบบจำลองนี้มีประโยชน์มาแก่การพยากรณ์และรับมือภาวะน้ำท่วมสถานการณ์น้ำท่วม เช่น การใช้แบบจำลองเมืองคู่แฝดดิจิตอลสามารถทำให้ทราบได้ว่าหากเกิดภัยน้ำท่วม ประชาชนจะสามารถเข้าไปหลบภัยในอาคารหลังใดได้บ้าง ดังที่แสดงในภาพประกอบที่ 2 โดยในปัจจุบัน Project PLATEAU ได้มีทำแล้วเสร็จไปแล้วหลายเมือง เช่น โตเกียว โอซากะ โยโกฮามะ และคุมาโมโตะ เป็นต้น

ภาพประกอบที่ 2: แบบจำลองเมืองคู่แฝดดิจิตอลช่วยให้สามารถระบุได้ว่าอาคารใดบ้างสามารถใช้เป็นที่หลบภัยน้ำท่วมได้บ้าง

การมีระบบข้อมูลที่ทันสมัยและบูรณาการการทำให้ทางการญี่ปุ่นสามารถพัฒนาระบบเตือนภัยล่วงหน้าที่มีประสิทธิผลสูงได้ ซึ่งเป็นสิ่งสำคัญมากเพราะหากสามารถแจ้งเตือนภัยล่วงหน้าได้ 24 ชั่วโมง จะสามารถลดความเสียหายได้ถึง 30%[4] และถ้าหากสามารถพัฒนาระดับเตือนภัยให้มีความครอบคลุมมากจนถึงครบถ้วน[5] จะสามารถลดอัตราการเสียชีวิตได้เหลือ 0.71 คนต่อประชาการแสนคน หรือคิดเป็น 18% เมื่อเทียบกับระบบการเตือนภัยที่มีความครอบคลุมระดับจำกัดถึงปานกลาง

ระบบเตือนภัยล่วงหน้าที่ดีจะต้องมีคุณสมบัติสำคัญ 3 ประการ ดังนี้ ประการแรก ระบบฯ จะต้องสามารถตรวจจับภัยอันตรายหลายประเภทได้ในเวลาเดียวกัน (Multi-Hazard) เนื่องจากว่าการเกิดภัยบางครั้ง เนื่องจากเหตุการณ์ภัยธรรมชาติ ในหลายครั้งอาจจะสามารถนำไปสู่ภัยอันตรายหลายอย่างได้ในเวลาเดียวกัน เช่น การเกิดฝนหนักก็สามารถทำให้เกิดภัยน้ำท่วมและและดินถล่มได้ในเวลาเดียวกัน หรือการเกิดแผ่นดินไหวก็อาจจะมาพร้อมกับคลื่นสึนามิได้

ประการที่สอง ระบบเตือนภัยล่วงหน้าจะต้องสามารถทำงานได้แบบครบวงจร นั้นคือต้องครอบคลุมวงจรตั้งแต่เริ่มการตรวจจับภัยอันตราย จนถึงการสื่อสารข้อมูลที่ชัดเจนไปยังประชาชนที่อยู่ในพื้นที่ประสบภัย และประการสุดท้าย ระบบเตือนภัยล่วงหน้าต้องเน้นที่ผู้ใช้เป็นศูนย์กลาง โดยในประเทศญี่ปุ่นให้ความสำคัญกับกระบวนการที่เรียกว่า PDCA หรือ Plan-Do-Check-Act ซึ่งเป็นกระบวนการที่เน้นการพัฒนาอย่างต่อเนื่อง

ตัวอย่างระบบการเตือนภัยของญี่ปุ่นคือระบบ J-Alert ซึ่งมีขีดความสามารถในการแจ้งเตือนภัยได้อย่างรวดเร็ว โดยสามารถแจ้งเตือนเจ้าหน้าที่ทีเกี่ยวข้องได้ภายใน 1 วินาทีหลังจากจับสัญญาณเกิดภัย และสามารถแจ้งเตือนประชาชนได้ภายนเวลา 4 – 20 วินาที นอกจากนั้น J-Alert ยังสามารถเตือนภัยไปยังประชาชนได้ในทุกช่องทาง ไม่ว่าจะเป็นระบบเสียงตามสาย โทรทัศน์ วิทยุ จนไปถึงโทรศัพท์มือถือ

ทั้งนี้ การแจ้งเตือนภัยของระบบ J-Alert จะแบ่งเป็น 5 ระดับ คือระดับที่ 1 หมายความว่าประชาชนและเทศบาลต้องเตรียมพร้อมที่จะรับมือเหตุภัย การเตือนภัยระดับที่ 2 หมายความว่าจำเป็นต้องตรวจเส้นทางอพยพ การเตือนภัยระดับที่ 3 หมายความว่ากลุ่มเปราะบาง เช่น ผู้พิการและผู้สูงอายุ จะต้องอพยพ การเตือนภัยระดับที่ 4 หมายความว่าทุกคนต้องอพยพทันที เนื่องจากหากภัยอันตรายเข้าถึงระดับที่ 5 จะไม่สามารถอพยพหรือทำการช่วยเหลืออย่างใดได้แล้ว

4 ระบบบริหารความเสี่ยงภัยพิบัติเน้นไปที่การป้องกันและเตรียมความพร้อมในยามปรกติ

ประเทศญี่ปุ่นให้ความสำคัญอย่างยิ่งแก่การเน้นการป้องกันและเตรียมความพร้อมภัยพิบัติในยามปรกติ โดยในวันที่ 1 กันยายน ของทุกๆ ปี จะเป็นวันเตรียมรับมือภัยพิบัติ โดยนายกรัฐมนตรีจะเป็นผู้นำการฝึกซ้อมด้วยตัวเอง นอกจากนั้นก็ยังมีวันเตรียมรับมือสึนามิ ซึ่งกำหนดไว้เป็นวันที่ 5 พฤศจิกายนของทุกปี แม้แต่ในระบบการศึกษาก็ยังมีการบรรจุเนื้อหารับมือภัยพิบัติเข้าไปในหลักสูตร และยังมีหลักสูตรออนไลน์สำหรับประชาชนทั่วไปและมีคอร์สสำหรับเด็กโดยเฉพาะอีกด้วย

แนวปฏิบัติที่ดีในประเทศไทย – หาดใหญ่โมเดล

นอกจากในต่างประเทศแล้ว อันที่จริงในประเทศไทยเองก็มีแนวปฏิบัติที่ดี คือกลไกการรับมือน้ำท่วมที่เรียกกันโดยทั่วไปว่า “หาดใหญ่โมเดล” ซึ่งได้มีการดำเนินการมาแล้วกว่า 10 ปี สามารถช่วยรับมือปัญหาน้ำท่วมเมืองหาดใหญ่ได้ผลน่าพอใจ

พื้นที่อำเภอหาดใหญ่ จังหวัดสงขลา เป็นพื้นที่ที่มีความเสี่ยงน้ำท่วมสูง เนื่องจากเป็นพื้นที่ปากน้ำที่ไหลจากลุ่มน้ำคลองอู่ตะเภา ไหลลงสู่ทะเลสาบสงขลา เมื่อใดที่มีปริมาณฝนตกมากเกินกว่าความสามารถในการระบายน้ำได้ก็จะทำให้เกิดน้ำท่วม ทั้งในตัวเมืองและบริเวณโดยรอบ โดยอำเภอหาดใหญ่มีประวัติน้ำท่วมใหญ่ มาแล้วหลายครั้ง ล่าสุดในปี 2553 และในปี 2543 ซึ่งทำให้เกือบทั้งตัวเมืองจมอยู่ใต้น้ำ ซึ่งโดยเฉลี่ยแล้วจะเกิดน้ำท่วมใหญ่เช่นนี้ทุกๆ 10 ปี

ด้วยเหตุนี้ หลังจากเหตุการณ์น้ำท่วมใหญ่ปี 2553 จึงได้มีการสร้างกลไกการรับมือน้ำท่วมขึ้น โดยมีองค์ประกอบหลักสองส่วน คือ (1) ศูนย์วิจัยภัยพิบัติภาคใต้ และ (2) ชุดปฏิบัติการวิเคราะห์ประเมินสถาณการณ์น้ำ และการประชาสัมพันธ์แจ้งเตือนภัยจากอุทกภัย วาตภัย และดินถล่มจังหวัดสงขลา ประจำปี… หรือเรียกว่า ชุดปฏิบัติการฯ

ศูนย์วิจัยภัยพิบัติภาคใต้ เป็นหน่วยงานในสังกัดมหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ มีภารกิจหลักเป็นการทำงานเชิงวิชาการ เช่น การทำแบบจำลองการไหลของน้ำ (run-off model) และรวบรวมข้อมูลจากหน่วยงานต่างๆ เพื่อทำการพยากรณ์โอกาสและความรุนแรงการเกิดน้ำท่วม

ชุดปฏิบัติการฯ เป็นทีมที่แต่งตั้งโดยผู้ว่าราชการจังหวัด ประกอบไปด้วยตัวแทนผู้เชี่ยวชาญจากหน่วยงานต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง เช่น กรมอุตุนิยมวิทยา กรมชลประทาน กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย และผอ. ศูนย์วิจัยภัยพิบัติภาคใต้ เป็นต้น ทำหน้าที่เป็นประเมินสถานการณ์และเฝ้าระวังภาวะน้ำท่วม จัดทำระเบียบวิธีการเตือนภัย (protocols) จัดตั้งศูนย์เฝ้าระวัง (war room) ในภาวะมีที่มีความเสี่ยงที่จะเกิดน้ำท่วม และเป็นคณะที่ปรึกษาแก่ผู้ว่าราชการจังหวัดและนายกเทศมนตรีในด้านการเตรียมการและแจ้งเตือนภัยน้ำท่วม

ด้วยกลไกที่กล่าวไปนั้น สามารถทำให้ผู้รับผิดชอบ คือนายกเทศมนตรีและผู้ว่าราชการจังหวัด สามารถแจ้งเตือนในน้ำท่วมในจุดต่างๆ ล่วงหน้าได้อย่างน้อย 12 ชั่วโมง ช่วยลดความเสียหายจากน้ำท่วมในพื้นที่ประสบภัย และลดความแตกตื่นของประชาชนในพื้นที่ที่ไม่เกิดเหตุได้

ปัจจัยความสำเร็จที่ทำให้กลไกนี้ได้ผลมีด้วยกัน 3 ประการ ประการแรกคือการมีหน่วยงานทางวิชาการทำให้มีองค์ความรู้ในการคาดการณ์ฉากทัศน์ (scenario) ที่อาจจะเกิดขึ้น สามารถพยากรณ์เหตุได้แม่นยำ และมีองค์ความรู้ในการแก้ไขเหตุการณ์เฉพาะหน้าได้ ประการที่สอง ชุดปฏิบัติการฯ ประกอบไปด้วยทีมที่อาสาเข้ามาทำงานอย่างกระตือรือร้น เนื่องจากเป็นบุคคลากรในพื้นที่ที่เคยผ่านวิกฤติน้ำท่วมใหญ่มาแล้ว จึงให้ความสำคัญกับภารกิจชุดปฏิบัติการฯ เต็มที่

นอกจากนั้น การที่ทีมชุดปฏิบัติการฯ เป็นบุคลากรจากหน่วยงานระดับพื้นที่ โดยหลายท่านมีประสบการณ์ทำงานนับสิบปี ทำให้ชุดปฏิบัติการฯ มีองค์ความรู้ระดับพื้นที่ที่แม่นยำ สามารถให้คำแนะนำผู้มีอำนาจตัดสินใจได้อย่างตรงจุด ประการสุดท้าย มีความร่วมมือและความไว้เนื้อเชื่อใจระหว่างผู้ว่าราชการ นายกเทศมนตรี และศูนย์วิจัยภัยพิบัติภาคใต้และชุดปฏิบัติการฯ ที่แนบแน่น ทำให้การตอบสนองต่อสถานการณ์เป็นไปอย่างราบรื่น และแม้จะมีการเปลี่ยนย้ายผู้ว่าราชการจังหวัดบ่อย แต่ก็มีกลไกการนำแนะตัวกลไกนี้ให้ผู้ว่าราชการคนใหม่รับทราบ โดยปรกติเมื่อมีการเปลี่ยนตัวผู้ว่าฯ รองผู้ว่าราชการจะแนะนำศูนย์วิจัยภัยพิบัติภาคใต้และชุดปฏิบัติการฯ ให้ผู้ว่าฯ คนใหม่รู้จัก

อย่างไรก็ตาม แม้ว่าในอดีตกลไกนี้จะสามารถปฏิบัติงานได้อย่างมีประสิทธิผล แต่ภายในปัจจัยความสำเร็จที่ได้กล่าวไปนั้นก็ได้ซ่อนจุดอ่อนของกลไกนี้เช่นเดียวกัน ประการแรก พื้นฐานสำคัญอย่างหนึ่งของกลไกหาดใหญ่โมเดลคือการมีฝ่ายวิชาการที่เข้มแข็ง แต่ศูนย์วิจัยภัยพิบัติภาคใต้กลับไม่ได้รับการสนับสนุนทรัพยากรอย่างเพียงพอ กล่าวคือ ปัจจุบันศูนย์ฯ มีนักวิจัยเต็มเวลาเพียง 3 ท่าน โดย ผอ. ศูนย์ทำงานโดยไม่มีค่าตอบแทนใดๆ นอกจากนั้น ศูนย์ฯ  มีงบประมาณรายปีเพียงประมาณ 3 ล้านบาท โดยส่วนหนึ่งเป็นเงินที่มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์สนับสนุน แต่ส่วนใหญ่เป็นเงินที่ศูนย์ฯ ต้องยื่นเสนอโครงการวิจัยเป็นรายปี ซึ่งนอกจากจะไม่เพียงพอต่อภารกิจของศูนย์ฯ แล้ว การขาดความมั่งคงด้านการเงินยังทำให้ศูนย์ฯ มีปัญหาไม่สามารถจ้างนักวิจัยเพิ่ม และไม่สามารถขึ้นค่าตอบแทนนักวิจัยที่มีอยู่เดิมได้ ทำให้เกิดความเสี่ยงที่ในอนาคตศูนย์ฯ อาจจะต้องสูญเสียนักวิจัยที่มีความเชี่ยวชาญและมีประสบการณ์

นอกจากนั้น ศูนย์วิจัยภัยพิบัติภาคใต้ ยังขาดข้อมูลที่ทันสมัย โดยเฉพาะข้อมูลความสูงต่ำของพื้นที่ (digitalized elevation model – DEM) และข้อมูลการใช้ที่ดิน (land use model) ซึ่งเป็นข้อมูลเก่า ส่งผลการแบบจำลองคลาดเคลื่อน ทำให้ไม่สามารถพยากรณ์น้ำท่วมในจุดที่ไม่คาดว่าจะเกิดมาก่อน

ประการถัดมา หัวใจสำคัญของหาดใหญ่โมเดลคือการมีชุดปฏิบัติการฯ ที่ปฏิบัติภารกิจอย่างเต็มความสามารถ เป็นตัวประสานความร่วมมือระหว่างหน่วยงานสังกัดกรมต่างๆ ตลอดจนศูนย์วิจัยภัยพิบัติภาคใต้ หน่วยงานเทศบาล และผู้ว่าราชการ ทำให้องค์ความรู้เชิงวิชาการจองศูนย์ฯ และองค์ความรู้เชิงปฏิบัติของหน่วยงานกรวมต่างๆ สามารถนำไปสู่การปฏิบัติใช้ได้จริง

อย่างไรก็ตาม ปัจจุบันชุดปฏิบัติการฯ มีลักษณะเป็นคณะทำงานกึ่งทางการ กล่าวคือแม้ว่าชุดปฏิบัติการฯ จะมีคำสั่งแต่งตั้งจากผู้ว่าราชการจังหวัด แต่คำสั่งแต่งตั้งไม่ได้อ้างอิงจากกฎหมายใดๆ ทำให้ชุดปฏิบัติการฯ ไม่มีอำนาจสั่งการใดๆ ทั้งภายในชุดปฏิบัติการฯ เอง หรืออำนาจที่เป็นคำสั่งจากหน่วยงานภายนอก เช่น ไม่มีอำนาจสั่งการให้หน่วยงานกรวมในพื้นที่ส่งบุคลากรเข้ามาประจำชุดปฏิบัติการฯ เป็นต้น ทำให้ชุดปฏิบัติการฯ มีลักษณะเป็นทีมอาสาสมัครมากกว่าหน่วยงานที่มีโครงสร้างเชิงสถาบัน (institutionalised)

ฉะนั้น การทำงานของชุดปฏิบัติการฯ จึงต้องอาศัย “จิตอาสา” ของผู้เข้าร่วมเป็นหลัก ฉะนั้นระดับการมีส่วนร่วมของทีมชุดปฏิบัติการฯ จะมากน้อยขึ้นกับสถานการณ์ เช่น ในปี 2567 ชุดปฏิบัติการฯ มีความกระตือรือร้นในการปฏิบัติภารกิจมาก เมื่อเทียบกับในปี 2566 เนื่องจากในปี 2567 มีเหตุน้ำท่วมใหญ่ในภาคเหนือและในภาคกลาง แต่ในปี 2566 ซึ่งไม่มีเหตุการณ์ดังกล่าว ชุดปฏิบัติการฯ มีลักษณะ “ฝ่อ” ลง นอกจากนั้น การที่เป็นหน่วยงานกึ่งทางการ ทำให้ผู้เข้าร่วมทีมไม่มีเส้นทางอาชีพจากการทำงานในชุดปฏิบัติการฯ นี้ ส่งผลให้เมื่อมีการเปลี่ยนหรือย้ายข้าราชการที่ประจำชุดปฏิบัติการฯ จะไม่สามารถมีการตั้งตัวตายตัวแทนขึ้นมาได้ ฉะนั้น เมื่อสมาชิกชุดปฏิบัติการฯ มีการย้ายหรือเกษียณอายุ นอกจากชุดปฏิบัติการฯ จะสูญเสียบุคลากรที่มีความกระตือรือร้นและพร้อมเสียสละเพื่อภารกิจของชุดปฏิบัติการฯ แล้ว ชุดปฏิบัติการฯ ยังสูญเสียองค์ความรู้ที่ผูกติดกับตัวบุคลากรไปด้วย โดยเฉพาะองค์ความรู้เชิงปฏิบัติที่สร้างมาจากประสบการณ์การทำงานยาวนาน ซึ่งจะสามารถทดแทนได้ยากมาก

ประการสุดท้าย หาดใหญ่โมเดลประสบความสำเร็จได้เนื่องจากมีความเข้าใจและไว้เนื้อเชื่อใจระหว่างฝ่ายวิชาการ ฝ่ายปฏิบัติการ และฝ่ายบัญชาการ ซึ่งหมายถึงผู้ว่าราชการจังหวัดและนายกเทศมนตรี โดยในอดีตที่ผ่านมานั้น หาดใหญ่โมเดลทำเดินงานภายใต้ภาวะที่ไม่มีการเปลี่ยนนายกเทศมนตรี ซึ่งเป็นผลจากรัฐประหารคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ในปี 2557 แต่หลังจากมีการเลือกตั้งนายกเทศมนตรีคนใหม่ในปี 2564 ก็เกิดความไม่แน่นอนในด้านความร่วมมือของฝ่ายบัญชาการและฝ่ายอื่นๆ

3 โจทย์ใหญ่ ที่ทำให้ประเทศไทยไม่สามารถแก้ปัญหาการรับมือภัยพิบัติได้

โจทย์ใหญ่สำคัญสามประการที่ทำให้ประเทศไทยไม่สามารถแก้ไขการรับมือภัยพิบัติได้อย่างมีประสิทธิผลคือ (1) ปัญหาการขาดความสามารถ (capability) ของภาครัฐ ทั้งในระดับประเทศและในระดับท้องถิ่น (2) การทำงานของหน่วยงานต่างๆ เป็นไปอย่างแยกส่วน และไม่สามารถบูรณาการได้จริง และ (3) มีปัญหารการกำกับดูและ และติดตามการการใช้ที่ดิน ทำให้เกิดปัญหาการใช้ที่ดินอย่างไม่เหมาะสม ทั้งที่เป็นโครงการของภาครัฐและเอกชน เช่น การสร้างสิ่งปลูกสร้างขวางทางน้ำไหล ทำให้ทวีความรุนแรงภาวะน้ำท่วม เป็นต้น

 ในการแก้ไขปัญหาทั้งสามประการ คณะผู้วิจัยมีข้อเสนอดังต่อไปนี้

1 สร้างขีดความสามารถภาครัฐทั้งในระดับท้องถิ่นและในระดับรัฐบาลส่วนกลาง

การรับมือภัยพิบัติที่มีประสิทธิผลนั้น หน่วยงานการปกครองในระดับท้องถิ่น ซึ่งหมายถึงในระดับจังหวัดหรือเทศบาล มีความสำคัญอย่างยิ่งยวด เพราะนอกจากจะเป็นหน่วยงานหน้าด่านที่จะต้องรับมือเหตุเกิดหน้างานแล้ว หน่วยงานระดับท้องถิ่นยังเป็นผู้ที่มีข้อมูลที่เกี่ยวกับพื้นที่ที่แม่นยำและลึกซึ้งที่สุดด้วย ซึ่งบ่อยครั้งข้อมูลท้องถิ่นจะเป็นข้อมูลที่เกิดจากประสบการณ์หรือความใกล้ชิดกับพื้นที่ ซึ่งไม่สามารถจัดทำเป็นมาตรฐาน (rationalised) ให้อยู่ในรูปฐานข้อมูลมาตรฐานได้โดยง่าย

ตัวอย่างที่ดีของกลไกระดับท้องถิ่นในประเทศไทยที่มีขีดความสามารถคือหาดใหญ่โมเดล ซึ่งในระยะที่ผ่านมาสามารถรับมือภัยน้ำท่วมได้ค่อนข้างดี สามารถนำมาเป็นต้นแบบเพื่อแก้ไขจุดอ่อนและขยายผลไปยังพื้นที่อื่นๆ ได้ ดังนี้

ประการแรก ควรมีการตั้งศูนย์วิชาการภัยพิบัติในทุกพื้นที่ที่มีความเสี่ยง โดยให้มหาวิทยาลัยในพื้นที่เป็นเจ้าภาพศูนย์ฯ โดยรัฐบาลสนับสนุนงบประมาณผ่านกระทรวง อว. หรือผ่าน สกสว. โดยต้องเป็นงบวิจัยต่อเนื่องอย่างน้อย 5 ปี เพื่อให้ศูนย์ฯ มีความมั่นคงด้านงบประมาณ โดยหน้าที่หลักของศูนย์ฯ ประกอบไปด้วย (1) เก็บรวบรวมและวิเคราะห์ข้อมูลในพื้นที่ เช่น ข้อมูลความสูงต่ำพื้นที่ (topological data) ข้อมูลการใช้ที่ดิน (land use data) หรือข้อมูลทางด้านประชากร เป็นต้น (2) จัดทำแบบจำลองภัยพิบัติ และประเมินความเสี่ยงตามฉากทัศน์ต่างๆ ที่อาจเกิดขึ้นได้ ซึ่งหากมีความพร้อม แบบจำลองพื้นฐานอาจจะพัฒนาไปเป็นแบบจำลองเมืองคู่แฝดดิจิทัล (digital twin) ในอนาคตได้ และ (3) เป็นเจ้าภาพถอดบทเรียนการรับมือภัยพิบัติหลังเกิดเหตุ (after action review) เพื่อนำบทเรียนที่ได้ไปจัดทำเป็นข้อเสนอเพื่อปรับปรุงกระบวนการทำงานรับมือ ตลอดจนแนวปฏิบัติ (protocols) ต่างๆ ที่จะใช้ในอนาคต

จัดตั้งศูนย์ปฏิบัติการความเสี่ยงภัยพิบัติ ในลักษณะคล้ายกับชุดปฏิบัติการฯ แต่ควรมีความเป็นทางการมากขึ้น และให้เจ้าหน้าที่ในศูนย์ปฏิบัติการฯ มีผลงานจากการปฏิบัติหน้าที่ในหน่วยนี้ เช่น มีการให้ KPI เป็นต้น ศูนย์ปฏิบัติการฯ จะต้องประกอบไปด้วยตัวแทนจากหน่วยงานต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง ทั้งหน่วยงานการปกครอง เช่น ตัวแทนจากจวนผู้ว่าฯ หรือ อปท. หน่วยงานกรมต่างๆ เช่น กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณะภัย กรมชลประทาน หรือกรมโยธาธิการและผังเมือง เป็นต้น และหน่วยงานวิชาการ เช่น ศูนย์วิชาการภัยพิบัติ

บทบาทหน้าที่ของศูนย์ปฏิบัติการความเสี่ยงภัยพิบัติจะประกอบไปด้วย (1) เป็นเจ้าภาพจัดทำแผนรับมือภัยพิบัติร่วมกับหน่วยงานต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง (2) จัดซ้อมรับมือภัยพิบัติและสร้างความตระหนักให้แก่ประชาชนและเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้อง (2) จัดทำข้อเสนอในการลงทุนป้องกันความเสี่ยงภัยพิบัติ ทั้งในส่วนที่เป็น hard infrastructure ต่างๆ เช่น คลองระบายน้ำ หรือเครื่องสูบน้ำ และในส่วนที่เป็น soft infrastructure ต่างๆ เช่น การจัดเก็บข้อมูลหรือระบบฐานข้อมูล เป็นต้น (3) ทำหน้าที่เฝ้าระวังภัยพิบัติ และเป็นที่ปรึกษาให้แก่ฝ่ายปกครองเมื่อมีเหตุต้องแจ้งเตือนภัย (4) สร้างการมีส่วนร่วมจากชุมชนในพื้นที่ และ (5) ช่วยประสานงานหน่วยงานต่างๆ ในด้านการอพยพและช่วยเหลือประชาชนที่ได้รับผลกระทบ และในด้านการเยียวยาและฟื้นฟูความเสียหายที่เกิดขึ้น

นอกจากการยกระดับขีดความสามารถของท้องถิ่นแล้ว หน่วยงานราชการส่วนกลางก็ต้องเพิ่มขีดความสามารถด้วย เนื่องจากภารกิจของหน่วยงานส่วนกลางมีลักษณะเป็นสินค้าสาธารณะระดับชาติ (national public goods) ในการนี้ จึงจำเป็นต้องมีการปรับปรุงใน 4 มิติหลัก ดังนี้ (1) ต้องมีการปรับปรุงระบบข้อมูลให้มีความทันสมัยและบูรณาการระหว่างหน่วยงาน เช่น ระบบการพยากรณ์อากาศให้มีความแม่นยำและทันต่อเหตุการณ์มากขึ้น การตรวจวัดและติดตามภาวะน้ำ ทั้งที่เป็นน้ำผิวดิน น้ำในดิน หรือน้ำในระบบเขื่อนหรือระบบชลประทานต่างๆ นอกจากนั้น ข้อมูลระดับความสูงต่ำของพื้นที่และรูปแบบการใช้ที่ดินก็จำเป็นต้องมีการสำรวจอย่างต่อเนื่องเพื่อให้ได้ข้อมูลที่ทันสมัย (2) ต้องมีการปรับปรุงกฎหมายให้เอื้ออำนวยต่อการประเมินและลดความเสี่ยงภัยพิบัติ เช่น กฎหมายเกี่ยวกับผังน้ำ และกฎหมายผังเมือง ที่ต้องมีการปรับปรุงและบังคับใช้เพื่อให้สามารถมีมาตรการลดความเสี่ยงน้ำท่วมได้จริง (3) จำเป็นต้องมีการสนับสนุนงบประมาณให้เพียงพอต่อภารกิจด้านการป้องกันและลดความเสี่ยง และ (4) ต้องพัฒนาบุคลากรกรมต่างๆ ให้มีขีดความสามารถเพิ่มขึ้น และมีความเป็นมืออาชีพ

2 สร้างระบบการทำงานแบบบูรณาการ

ในปัจจุบัน กลไกการบริหารและรับมือความเสี่ยงภัยพิบัติมีลักษณะแยกส่วน ทั้งในระดับชาติและในระดับท้องถิ่น ในระดับชาตินั้น แม้ว่าจะมีการแต่งตั้งคณะกรรมการชุดต่างๆ[6] ขึ้นมาตอบสนองภารกิจที่กล่าวไป สาเหตุสำคัญมาจากคณะกรรมการที่แต่งตั้งขึ้นมาไม่ใช่คณะกรรมการแบบเต็มเวลา (commission) และไม่มีกลไกการติดตามบังคับให้มติคณะกรรมการลงไปสู่การปฏิบัติได้จริง ฉะนั้น ในขณะที่คณะกรรมการจะมีอำนาจตามกฎหมาย (authority) แต่กลับไม่มีอำนาจให้คุณให้โทษ (power) และไม่มีความสามารถในการรับผิดรับชอบ (accountability)

ส่วนในระดับท้องถิ่น ผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจตามกฎหมายในด้านการรับมือสาธารณภัย (authority) แต่ก็มีอำนาจเพียงจำกัด นั่นคือมีอำนาจในการสั่งการข้าราชการสังกัดกรมการปกครอง ซึ่งเป็นสายบังคับบัญชาโดยตรง มีอำนาจประกาศเป็นเขตฉุกเฉิน ตามพระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสารธารณภัย และเป็นกรรมการในคณะกรรมการลุ่มน้ำ อย่างไรก็ตาม ผู้ว่าฯ กลับไม่มีอำนาจให้คุณให้โทษหรืออำนาจสั่งการหน่วยงานอื่นๆ ในพื้นที่ได้ ผู้ว่าฯ จึงไม่มีอำนาจสั่งการที่แท้จริง (power) และเมื่อผู้ว่าฯ ไม่ได้มีอำนาจสั่งการหรือให้คุณให้โทษ ก็ทำให้ผู้ว่าฯ ไม่ได้มีความสามารถในการรับผิดรับชอบไปด้วย (accountability)

ฉะนั้น ในระยะสั้น คณะผู้วิจัยจึงเสนอให้มีการปรับปรุงกลไกการบูรณาการทั้งในระดับชาติและในระดับท้องถิ่น โดยอาศัยอำนาจตามร่างพระราชบัญญัติยกระดับการบริหารงานภาครัฐให้มีความทันสมัย โดยในระดับท้องถิ่นนั้น เสนอให้มีการแต่งตั้งผู้ว่าฯ super CEO ขึ้นมา โดยให้มีอำนาจสั่งการ การกำหนด KPI และพิจารณาขึ้นหรือลดเงินเดือนข้าราชการ ทั้งที่สังกัดกรมการปกครอง – ซึ่งอยู่ในสายบังคับบัญชาการผู้ว่าฯ อยู่แล้ว – และข้าราชการที่สังกัดกรมอื่นๆ โดยต้องมีการกำหนดขอบเขตอำนาจ ผู้ว่าฯ super CEO ให้เจาะจงเฉพาะภารกิจด้านประเมิน ป้องกัน และลดความเสี่ยงภัยพิบัติเท่านั้น

และเพื่อให้ผู้ว่าฯ super CEO สามารถปฏิบัติหน้าที่อย่างมีประสิทธิภาพ คณะผู้วิจัยเสนอให้ศูนย์วิชาการภัยพิบัติในแต่ละจังหวัดทำหน้าที่เป็นหน่วยสนับสนุนการตัดสินใจด้านวิชาการ และให้ศูนย์ปฏิบัติการความเสี่ยงภัยพิบัติเป็นหน่วยสนับสนุนการตัดสินใจเชิงการปฏิบัติและเป็นผู้รับผิดชอบในการผลักดันนโยบายของผู้ว่าฯ super CEO ให้ลงไปสู่การปฏิบัติจริง ทั้งสองหน่วยงานที่กล่าวไปจึงมีบทบาทเป็นระบบสนับสนุนการตัดสินใจให้แก่ผู้ว่าฯ (decision support system) และช่วยให้กลไกการบริหารความเสี่ยงมีความต่อเนื่อง แม้ว่ามีจะการเปลี่ยนตัวผู้ว่าฯ ก็ตาม

ภาพประกอบที่ 3: ข้อเสนอกลไกการบูรณาการระดับพื้นที่

ส่วนในระยะยาวนั้น ควรต้องมีการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นอย่างเต็มที่ ซึ่งหมายถึงต้องมีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด หรือยกระดับอำนาจนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดขึ้นมาเต็มที่ ซึ่งแปลว่าจะต้องถ่ายโอนภารกิจ บุคลากร และงบประมาณลงสู่ผู้ว่าฯ เลือกตั้ง หรือองค์การบริหารส่วนจังหวัดอย่างเต็มรูปแบบ

 ฉะนั้น หากพิจารณาโรดแมพการปฏิรูปการบูรณาการ จะพบว่าในปัจจุบันนั้นผู้ว่าราชการจังหวัดจะมีอำนาจตามกฎหมายเพียงจำกัด และไม่มีอำนาจการบังคับบัญชาให้คุณให้โทษ และไม่มีความสามารถในการรับผิดรับชอบ ในระยะสั้น เมื่อมีการแต่งตั้งผู้ว่าฯ super CEO แล้ว ผู้ว่าฯ super CEO ก็จะมีอำนาจตามกฎหมายเต็มที่ และมีอำนาจสั่งการให้คุณให้โทษจำกัดตามขอบเขตที่ได้รับมอบหมาย ซึ่งจะทำให้ผู้ว่าฯ super CEO มีความสามรถรับผิดรับชอบบางส่วน นั่นคือมีความสามารถรับผิดรับชอบต่อนายกรัฐมนตรีผู้แต่งผู้ว่าฯ super CEO ขึ้นมา แต่ไม่ได้มีความสามารถรับผิดรับชอบต่อประชาชนเนื่องจากไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง

ในระยะยาว ผู้ว่าฯ เลือกตั้ง หรือนายก อบจ. จะมีอำนาจตามกฎหมายอย่างเต็มที่ เพราะได้รับการถ่ายโอนภารกิจมาแล้ว และเมื่อมีการถ่ายโอนภารกิจ บุคลากร และงบประมาณลงมา ผู้ว่าฯ เลือกตั้ง หรือนายก อบจ. ก็จะมีอำนาจบังคับบัญชาและให้คุณให้โทษได้เต็มที่ และเนื่องจาก ผู้ว่าฯ เลือกตั้ง หรือนายก อบจ. มาจากการเลือกตั้งโดยตรง ก็จะทำให้มีความสามารถรับผิดรับชอบต่อประชาชนในพื้นที่อย่างเต็มที่เช่นกัน ตารางที่ 1 แสดงโรดแมพการปฏิรูปการบูรณาการระดับท้องถิ่น

ตารางที่ 1: โรดแมพการปฏิรูปการบูรณาการระดับท้องถิ่น

	อำนาจตามกฎหมาย (authority)	อำนาจสั่งการบังคับบัญชา (power)	ความสามารถรับผิดรับชอบ (accountability)
ผู้ว่าราชการจังหวัด (ปัจจุบัน)	มีอำนาจตามกฎหมายบางส่วน	ไม่มีอำนาจสั่งการบังคับบัญชา	ไม่มีความสามารถรับผิดรับชอบ
ผู้ว่าฯ super CEO (ระยะสั้น)	มีอำนาจตามกฎหมายภายใต้ขอบเขตภารกิจ	มีอำนาจสั่งการบังคับบัญชาตามขอบเขตภารกิจ	มีความสามารถรับผิดรับชอบต่อนายกรัฐมนตรี
ผู้ว่าฯ เลือกตั้ง/นายก อบจ. (ระยะยาว)	มีอำนาจตามกฎหมายเต็มที่	มีอำนาจสั่งการบังคับบัญชาเต็มที่	มีความสามารถรับผิดรับชอบในพื้นที่

ส่วนการปรับปรุงการบูรณาการระดับชาติ หรือในระดับประเทศ หรือในระดับลุ่มน้ำขนาดใหญ่ในกรณีภัยน้ำท่วมนั้น คณะผู้วิจัยเสนอให้ใช้กลไกในลักษณะคล้ายกับการบรูณาการระดับพื้นที่ นั่นคือให้มีการแต่งตั้งปลัดบัญชาการ (หรือผู้บัญชาการลุ่มน้ำ) ให้มีอำนาจสามารถสั่งการผู้ว่าราชการจังหวัด ผู้ว่าฯ CEO และข้าราชการหน่วยงานต่างๆ โดยมีขอบเขตอำนาจตามภารกิจที่ปลัดบัญชาการ (ผู้บัญชาการลุ่มน้ำ) ได้รับมอบหมาย ซึ่งสามารถแต่งตั้งได้โดยอาศัยอำนาจตามร่างพระราชบัญญัติยกระดับการบริหารงานภาครัฐให้มีความทันสมัย และเพื่อให้ปลัดบัญชาการ (ผู้บัญชาการลุ่มน้ำ) สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้อย่างมีประสิทธิภาพ จึงเสนอให้มีการตั้งศูนย์วิชาการภัยพิบัติกลาง และศูนย์ปฏิบัติการความเสี่ยงภัยพิบัติกลางขึ้นมาเพื่อทำหน้าที่เป็นหน่วยขับเคลื่อนและเป็นหน่วยสนับสนุนการตัดสินใจ (decision support system) ดังที่แสดงในภาพประกอบที่ 4

ภาพประกอบที่ 4: ข้อเสนอกลไกการบูรณาการระดับชาติ/ระดับลุ่มน้ำขนาดใหญ่

3 แก้ปัญหาการใช้ที่ดินไม่เหมาะสม

การใช้ที่ดินที่ไม่เหมาะสมเป็นปัญหาสำคัญที่นำไปสู่ทั้งภัยน้ำท่วมและภัยดินถล่ม ซึ่งเป็นปัญหาคาราคาซังที่ยังไม่สามารถแก้ไขได้ โดยคณะผู้วิจัยเห็นว่าจะแก้ปัญหาได้จะต้องเร่งรัดการประกาศใช้ผังน้ำ ซึ่งเป็นผังที่แสดงการเชื่อมโยงโครงข่ายและการไหลของน้ำ โดยรัฐบาลควรเข้าไปจำกัดหรือควบคุมดูแลการสร้างสิ่งปลูกสร้างในบริเวณที่รับน้ำ หรือในบริเวณน้ำไหล นอกจากนั้นรัฐบาลอาจพิจารณาเวนคืนพื้นที่ที่รับน้ำหรือทางผ่านน้ำที่สำคัญ โดยรัฐจะต้องชดเชยให้เจ้าของที่ดินอย่างเป็นธรรม

การเดินหน้าสู่การปฏิบัติจริง

เพื่อให้ข้อเสนอเชิงนโยบายสามารถนำไปสู่การปฏิบัติจริงได้ คณะผู้วิจัยจึงเสนอให้มีการดำเนินตามมาตรการดังต่อไปนี้

1. ตั้งศูนย์วิชาการภัยพิบัติ ในจังหวัดที่เป็นพื้นที่เสี่ยง โดยให้มหาวิทยาลัยในท้องถิ่นที่มีศักยภาพ หรือมหาวิทยาลัยที่อยู่ในพื้นที่ใกล้เคียงเป็นเจ้าภาพ โดยให้มีการสนับสนุนงบประมาณโดย กองทุน ววน.
2. เพิ่มความสามารถด้านเทคนิคของหน่วยงานรัฐส่วนกลาง โดยขอความช่วยเหลือเทคนิคจากหน่วยงานต่างประเทศ เช่น JICA เป็นต้น
3. ยกระดับการทำงานแบบบูรณาการ ด้วยการเร่งผลักดันร่างพระราชบัญญัติยกระดับการบริหารงานภาครัฐให้มีความทันสมัย และเริ่มใช้กับจังหวัดและลุ่มน้ำที่มีความเสี่ยงสูง เช่น ลุ่มน้ำเจ้าพระยา เป็นต้น
4. แก้ปัญหาการใช้ที่ดินไม่เหมาะสม ด้วยการผลักดันการใช้ผังน้ำ กำกับดูแลหรือระงับใช้ที่ดินในเขตเสี่ยง เขตรับน้ำ และเขตทางน้ำผ่าน และทยอยแก้ไขการใช้ที่ดินผิดพลาด โดยมีการชดเชยเจ้าของที่ดินที่ได้รับผลกระทบอย่างเป็นธรรม

---

[1] Global Climate Risk Index 2021

[2] EM-DAT

[3] สตง., 2567

[4] WMO

[5] นิยามตามกรอบ Sendai Framework

[6] เช่น คณะกรรมการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ หรือคณะกรรมการลุ่มน้ำ เป็นต้น