สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์

1. โลกใหม่ที่ไม่เหมือนเดิม

ปี พ.ศ. 2567 นี้เป็นครั้งแรกในรอบ 130 ปีที่ยอดภูเขาฟูจิยังไม่มีหิมะปกคลุมแม้จะย่างเข้าถึงปลายเดือนตุลาคมแล้ว เหตุการณ์นี้เป็นเพียงหนึ่งในหลายตัวอย่างที่แสดงให้เห็นว่าโลกกำลังเปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็ว หิมะกำลังหายไป และน้ำแข็งขั้วโลกกำลังละลายจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ

การเปลี่ยนแปลงนี้ก่อให้เกิดปรากฏการณ์ที่น่าสนใจหลายประการ เช่น ไซบีเรียซึ่งแต่เดิมเป็นดินแดนหนาวเหน็บที่ใช้เป็นที่คุมขังนักโทษการเมือง กลับกลายเป็นแหล่งธุรกิจใหม่ในการขุดค้นงาช้างแมมมอธที่เคยถูกฝังอยู่ใต้ชั้นน้ำแข็ง เมื่อน้ำแข็งละลาย ซากฟอสซิลเหล่านี้จึงถูกนำขึ้นมา และกลายเป็นสินค้าส่งออกที่สำคัญไปยังประเทศจีน ซึ่งไม่สามารถนำเข้างาช้างได้อีกต่อไปเนื่องจากข้อจำกัดของอนุสัญญาไซเตส (Mundy, 2022)

กรีนแลนด์เป็นอีกตัวอย่างหนึ่งที่น่าสนใจ แม้ชื่อ “กรีนแลนด์” จะหมายถึง “ดินแดนสีเขียว” แต่แท้จริงแล้วชื่อดังกล่าวเป็นเพียงกลยุทธ์ในอดีตเพื่อดึงดูดผู้อพยพให้มาตั้งถิ่นฐาน เพราะพื้นที่ส่วนใหญ่ของกรีนแลนด์ปกคลุมด้วยน้ำแข็ง ไม่มีพืชสีเขียวอย่างที่ชื่อบ่งบอก อย่างไรก็ตามเมื่อน้ำแข็งละลาย กรีนแลนด์กลับค้นพบแหล่งแร่สำคัญต่าง ๆ โดยเฉพาะยูเรเนียมซึ่งอาจนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงทางการเมืองครั้งสำคัญ เมื่อประชาชนกรีนแลนด์เริ่มมีความคิดที่จะแยกตัวเป็นอิสระจากเดนมาร์ก เนื่องจากมีความมั่นคงทางเศรษฐกิจมากขึ้น (Mundy, 2022)

การละลายของน้ำแข็งขั้วโลกยังส่งผลต่อเส้นทางการเดินเรือระหว่างประเทศ โดยเฉพาะเส้นทางผ่านขั้วโลกเหนือที่เปิดให้เรือพาณิชย์สามารถเดินทางจากเอเชียไปยุโรปได้ในระยะทางที่สั้นลง ซึ่งนอกจากจะส่งผลต่อการค้าระหว่างประเทศแล้ว ยังมีนัยสำคัญต่อภูมิรัฐศาสตร์โลก เนื่องจากประเทศที่ควบคุมเส้นทางเดินเรือเหล่านี้จะมีอำนาจต่อรองทางยุทธศาสตร์เพิ่มขึ้น

ระดับน้ำทะเลที่สูงขึ้นจากการละลายของน้ำแข็งส่งผลกระทบอย่างรุนแรง ดังเช่นกรณีของหมู่เกาะโซโลมอนในมหาสมุทรแปซิฟิก ที่เกาะแห่งหนึ่งถูกแบ่งออกเป็นสองส่วนจากระดับน้ำทะเลที่สูงขึ้น ทำให้ชุมชนที่เคยอยู่ร่วมกันต้องแยกจากกัน การไปมาหาสู่กันต้องอาศัยการพายเรือ และบ้านเรือนในพื้นที่ต่ำถูกทำลายไปจากน้ำทะเลที่หนุนสูง (Mundy, 2022)

ในกรณีของอินโดนีเซีย รัฐบาลมีแผนย้ายเมืองหลวงออกจากจาการ์ตา เนื่องจากปัญหาแผ่นดินทรุดจากการสูบน้ำบาดาลและระดับน้ำทะเลที่สูงขึ้น โดยได้ประกาศย้ายเมืองหลวงไปยังนูซันตารา (Nusantara) พร้อมทั้งเชิญชวนนักลงทุนร่วมพัฒนาเมืองใหม่ ในขณะที่ประเทศตูวาลูกำลังเผชิญสถานการณ์ที่รุนแรงกว่า เพราะมีความเสี่ยงที่จะจมหายไปใต้ทะเลทั้งประเทศ จนต้องวางแผนย้ายไปอยู่ในโลกดิจิทัลที่เรียกว่า “เมตาเวิร์ส” (metaverse) เพื่อรักษาความคงอยู่ของประเทศและสิทธิในการแสวงหาทรัพยากรธรรมชาติเอาไว้ (National Geographic Thailand, 10 ก.ค. 2567)

การเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศยังส่งผลต่อการผลิตไวน์ทั่วโลก ประเทศอังกฤษซึ่งแต่เดิมไม่เคยมีชื่อเสียงด้านการผลิตไวน์ กลับเริ่มผลิตไวน์ขาวมีฟอง (sparkling wine) คุณภาพสูงได้ โดยเฉพาะในแคว้นเอสเซ็กซ์ที่ไวน์หลายชนิดได้รับรางวัลระดับนานาชาติ (The Economist, 19 ตุลาคม 2023) ในขณะที่แหล่งผลิตไวน์ดั้งเดิมในแถบเมดิเตอร์เรเนียน เช่น ฝรั่งเศสและอิตาลี ต้องเริ่มขยับพื้นที่เพาะปลูกขึ้นไปทางเหนือ ส่วนในซีกโลกใต้ ประเทศชิลีก็ต้องย้ายไร่องุ่นลงไปทางใต้มากขึ้น จนถึงแถบปาตาโกเนีย

โลกใหม่ที่เรากำลังเผชิญจะมีอุณหภูมิสูงขึ้นอย่างน้อย 2 องศาเซลเซียสภายในปี 2100 แต่นั่นอาจเป็นการคาดการณ์ที่มองโลกในแง่ดีเกินไป ความตกลงปารีสได้ตั้งเป้าหมายไว้ว่าจะพยายามควบคุมการเพิ่มขึ้นของอุณหภูมิโลกไม่ให้เกิน 2 องศาเซลเซียส และพยายามจำกัดไว้ที่ 1.5 องศาเซลเซียสเมื่อเทียบกับยุคก่อนการปฏิวัติอุตสาหกรรม แต่เป้าหมาย 1.5 องศาเซลเซียสดูจะเป็นไปไม่ได้แล้ว และแม้แต่เป้าหมาย 2 องศาเซลเซียสก็ยังเป็นความท้าทายอย่างยิ่ง

ตามการคาดการณ์ของคณะกรรมการระหว่างรัฐบาลว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Intergovernmental Panel on Climate Change: IPCC) ในปี 2100 อุณหภูมิโลกจะสูงขึ้น 2.7-3.1 องศาเซลเซียส เมื่อดูแผนของประเทศต่าง ๆ ในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในปัจจุบัน แต่หากเรายังคงปล่อยก๊าซเรือนกระจกในระดับตามแนวโน้มที่เป็นอยู่ต่อไป อุณหภูมิโลกอาจสูงถึง 4.1-4.8 องศาเซลเซียส ซึ่งถือเป็นกรณีเลวร้าย

ผลกระทบจากการเพิ่มขึ้นของอุณหภูมิโลกจะมีความรุนแรงมากขึ้นเรื่อย ๆ ตามอุณหภูมิที่สูงขึ้น เช่น หากอุณหภูมิโลกเพิ่มขึ้น 2 องศา การทำปศุสัตว์ในโลกจะเสียหายประมาณร้อยละ 10 และความหลากหลายทางชีวภาพจะลดลง แต่หากอุณหภูมิโลกเพิ่มขึ้น 3 องศา คน 400 ล้านคนจะเสี่ยงขาดแคลนอาหาร และจะเกิดการละลายของเพอร์มาฟรอสต์ (permafrost) ซึ่งจะปล่อยก๊าซมีเทนที่กักเก็บไว้ออกมา ซึ่งจะทำให้โลกร้อนขึ้นไปอีก นอกจากนี้ หากอุณหภูมิโลกเพิ่มขึ้น 2 องศา ร้อยละ 54 ของประชากรโลกจะเสี่ยงเสียชีวิตจากความร้อนที่ยาวนานเกิน 20 วัน แต่หากอุณหภูมิโลกเพิ่มขึ้น 3 องศา สัดส่วนดังกล่าวจะเพิ่มเป็นร้อยละ 74

การศึกษาต่าง ๆ พบว่า ที่ผ่านมา การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศได้ส่งผลกระทบระดับโลกขึ้นแล้วหลายประการ ทั้งการที่มีผู้เสียชีวิตจากคลื่นความร้อนเกือบ 500,000 คนในรอบ 20 ปีที่ผ่านมา เกิดผู้ลี้ภัยทางภูมิอากาศ (climate refugee) มากถึง 32 ล้านคน และอาจเพิ่มเป็น 150 ล้านคนในอีก 30 ปี ตลอดจนเกิดการแย่งชิงทรัพยากรน้ำ และความมั่นคงทางอาหารลดลง เนื่องจากการผลิตพืชอาหารสำคัญอื่นๆ เช่น ข้าวโพด ถั่วเหลือง และข้าวสาลี จะได้รับผลกระทบจากอุณหภูมิโลกที่สูงขึ้น

ในกรณีของประเทศไทย จำนวนวันที่มีอุณหภูมิเกิน 35 องศาจะเพิ่มขึ้น ส่งผลกระทบต่อการทำงานกลางแจ้ง เช่น เกษตรกร คนงานก่อสร้าง และไรเดอร์ส่งอาหารหรือผู้โดยสาร นอกจากนี้ยังส่งผลต่อการนอนหลับ อารมณ์ และการเล่นกีฬาต่างๆ

ในการแก้ปัญหาจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่เกิดขึ้น มนุษยชาติจะต้องดำเนินการทั้งการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (mitigation) และการปรับตัวให้อยู่กับโลกที่ร้อนขึ้น (adaptation) ซึ่งต้องอาศัยความร่วมมือทั้งในระดับท้องถิ่น ประเทศและนานาชาติ ทั้งนี้การปรับตัวให้อยู่กับโลกที่ร้อนขึ้นเป็นประเด็นสำคัญที่มักถูกพูดถึงน้อยกว่าการลดก๊าซเรือนกระจก ด้วยเหตุผลหลักสองประการคือ หนึ่ง ในอดีต การพูดถึงการปรับตัวมากเกินไปอาจถูกมองว่าเป็นการยอมแพ้ ไม่พยายามลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก

และสอง การปรับตัวมักเป็นปัญหาเฉพาะท้องถิ่นหรือประเทศ ไม่ได้รับความสนใจในระดับโลกเท่ากับการลดก๊าซเรือนกระจก เช่น การที่น้ำท่วมในภาคเหนือของไทยไม่ได้ส่งผลกระทบต่อประเทศอื่น ซึ่งแตกต่างจากการที่ประเทศไทยปล่อยก๊าซเรือนกระจกจากการใช้เชื้อเพลิงฟอสซิลที่ส่งผลกระทบต่อทุกประเทศทั่วโลก

ดังนั้นความท้าทายในการปรับตัวของประเทศไทยจึงเป็น “ปัญหาระดับท้องถิ่น” ที่คนไทยจะต้องคิดและแก้ไขเอง โดยไม่มีแรงกดดันจากภายนอกให้ต้องดำเนินการ และจะเกิดขึ้นได้ก็ต้องอาศัยความตระหนักและการลงมือทำจากภายในประเทศไทยเอง

2. กรอบแนวคิดในการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ

เราสามารถทำความเข้าใจต่อแนวทางในการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศได้จากกรอบแนวคิดของ “สมการความเสี่ยงจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ” ซึ่งดัดแปลงจากแนวคิดของ IPCC ดังนี้[1]

Risk = Hazard x Exposure x Vulnerability/Adaptive Capacity

ทั้งนี้ สมการดังกล่าวประกอบด้วยตัวแปรซึ่งเป็นปัจจัยหลักดังนี้

1. ภัยจากภูมิอากาศ (climate hazard)

2. การสัมผัสภัย (exposure)

3. ความเปราะบาง (vulnerability)

4. ความสามารถในการปรับตัว (adaptability)

เพื่อให้เข้าใจสมการดังกล่าวโดยง่าย เราลองมาพิจารณาตัวอย่างที่ชายหาดแห่งหนึ่งในวันที่มีอากาศร้อนจัด (ภาพที่ 1) นาย A นอนอาบแดดโดยไม่มีการป้องกันจนหมดสติไป เนื่องจากภัยจากความร้อน (hazard) ในขณะที่นาย B อยู่ใต้ร่มกันแดด ทำให้ลดการสัมผัสภัย (exposure) แต่เขาก็มีอายุมาก และสุขภาพไม่แข็งแรง จึงมีความเปราะบาง (vulnerability) ส่วนนางสาว C อยู่ใต้ร่มกันแดดเดียวกัน แต่ยังอายุน้อยและมีสุขภาพดี จึงมีความเปราะบางน้อยกว่า และยังมีพัดลมพกพาเพื่อช่วยลดความร้อน จึงมีความสามารถในการปรับตัว (adaptability) มากกว่านาย B จะเห็นได้ว่า ในกรณีนี้คนทั้งสามจะได้รับความเสี่ยง (risk) ในระดับที่แตกต่างกันตามสมการข้างต้น[2]

ภาพที่ 1 ปัจจัยที่มีผลต่อความเสี่ยงจากสภาพภูมิอากาศบริเวณชายหาด

ภาพ: DALLE โดยการ prompt ของผู้เขียน

3. ผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศต่อประเทศไทย

ประเทศไทยปล่อยก๊าซเรือนกระจกน้อยกว่าร้อยละ 1 ของการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของทั้งโลก แต่ติดอันดับ 9 ของประเทศที่ได้รับผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ โดยในระยะเวลา 20 ปีที่ผ่านมา (2000-2019) ประเทศไทยประสบภัยพิบัติจากสภาพภูมิอากาศ 116 ครั้ง เสียหายเฉลี่ยปีละประมาณ 260,000 ล้านบาท (Germanwatch, 2021) ทั้งนี้ภัยพิบัติหลักที่ประเทศไทยเผชิญมี 4 ประการคือ “ทะเลสูง-แผ่นดินต่ำ น้ำท่วมแรง แห้งแล้งจัด วิบัติคลื่นร้อน” ดังนี้

1. ทะเลสูง-แผ่นดินต่ำ: การที่ระดับน้ำทะเลสูงขึ้น (sea level rise) และเกิดการกัดเซาะชายฝั่ง (coastal corrosion) ทำให้พื้นที่ริมชายฝั่งทะเลอยู่ต่ำกว่าระดับน้ำทะเลมากขึ้น การศึกษาของ Climate Central ตามภาพสถานการณ์ SSP2-4.5) พบว่า ในปี 2050 พื้นที่จำนวนมากในเขตกรุงเทพมหานครและปริมณฑล ตลอดจนภาคกลางตอนล่างของประเทศไทย จะอยู่ในระดับที่ต่ำกว่าระดับน้ำทะเล (ภาพที่ 2)  ซึ่งเป็นการทวีความรุนแรงของปัญหาการกัดเซาะชายฝั่งที่เกิดขึ้นในจังหวัดสมุทรปราการ และเขตบางขุนเทียนในกรุงเทพมหานครในปัจจุบันขึ้นอย่างมาก

ภาพที่ 2 พื้นที่กรุงเทพฯ และภาคกลางตอนล่างของประเทศไทยที่จะอยู่ต่ำกว่าระดับน้ำทะเล

ข้อมูล: Climate Central (www.climatecentral.org)

2. น้ำท่วมแรง: ในอนาคตประเทศไทยจะมีความเสี่ยงการเกิดน้ำท่วมรุนแรงบ่อยครั้งขึ้นและมีความรุนแรงเพิ่มขึ้น ที่ผ่านมาประเทศไทยเกิดเหตุการณ์น้ำท่วมใหญ่ในภาคกลางเมื่อปี 2011 ต่อเนื่องด้วยน้ำท่วมภาคกลางอีกครั้งในปี 2021 และเกิดน้ำท่วมภาคเหนือและ 4 จังหวัดภาคใต้ครั้งใหญ่ในปี 2024  หากมองไปในอนาคตในช่วงปี 2041-2050 โอกาสที่จะเกิดน้ำท่วมใหญ่ก็จะเพิ่มมากขึ้นเนื่องจากปริมาณฝนที่ตกสูงสุดในรอบ 5 วันของประเทศไทยจะเพิ่มขึ้น โดยมีบางจังหวัดเช่นเพชรบุรี ซึ่งจะมีระดับน้ำฝนสูงสุดในรอบ 5 วันรวมกันถึง 487 มิลลิเมตร ซึ่งหมายถึงฝนตกหนักมากต่อเนื่อง 5 วัน ดังภาพที่ 3 ก

3. แห้งแล้งจัด: ในอนาคตหลายพื้นที่ในประเทศไทยอาจจะเกิดปัญหาภัยแล้ง เนื่องจากฝนไม่ตกต่อเนื่องเป็นเวลานาน เช่น ในช่วงปี 2041-2050 แม่ฮ่องสอนจะมีบางปีที่มีฝนไม่ตกต่อเนื่องถึง 118 วัน ดังภาพที่ 3 ข ซึ่งก็จะเกิดปัญหาการขาดแคลนน้ำ ปัญหาดังกล่าวจะยิ่งทวีความรุนแรงในพื้นที่ซึ่งตัดขาดจากพื้นที่อื่น ทำให้ไม่สามารถผันน้ำมาได้ เช่น พื้นที่เกาะที่มีคนอาศัยอยู่มาก

4. วิบัติคลื่นร้อน: ประเทศไทยตั้งอยู่ในเขตร้อน จึงเสี่ยงที่จะเกิดปัญหาคลื่นความร้อน (heat wave) ที่เป็นอันตรายต่อร่างกายและชีวิต ที่ผ่านมาประเทศไทยมีวันที่มีอุณหภูมิเกินกว่า 35 องศาเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง โดยมีวันดังกล่าวในช่วงปี 2020-2039 เฉลี่ย 48 วันต่อปี และจะเพิ่มเป็น 60 วันในปี 2040-2059  ทั้งนี้อุณหภูมิสูงสุดรายวันในบางพื้นที่ก็สูงถึง 45 องศาในปี 2041-2050 ดังภาพที่ 3 ค  

ภาพที่ 3 ดังต่อไปนี้แสดงความเสี่ยงจากภัย “น้ำท่วมแรง แห้งแล้งจัด และวิบัติคลื่นร้อน” ต่อประเทศไทยในปี 2041-2050

Swiss Re Institute คาดการณ์ไว้ว่า ไทยอาจได้รับผลกระทบทางเศรษฐกิจจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศในระดับที่สูง เช่น หากอุณหภูมิของปี 2050 สูงขึ้น 2 องศา เมื่อเทียบกับก่อนการปฏิวัติอุตสาหกรรม ประเทศไทยก็จะมีผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (GDP) ลดลงประมาณร้อยละ 20 ซึ่งเป็นการลดลงมากกว่าหลายประเทศ โดยภาคเกษตรของไทยจะสูญเสียผลผลิตสูงสุดเป็นอันดับ 3 จากจำนวน 48 ประเทศที่มีการศึกษา ในขณะที่แรงงานไทยเสี่ยงที่จะสูญเสียผลิตภาพสูงสุดอันดับที่ 1 จาก 48 ประเทศ ส่วนภาคท่องเที่ยวก็เสี่ยงที่จะสูญเสียรายได้อันดับที่ 1 จาก 48 ประเทศเช่นเดียวกัน (Swiss Re Institute, 2021)

4. แนวทางในการปรับตัวของประเทศไทยตามแนวคิดของภาครัฐ

การปรับตัวเพื่อรองรับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศเกี่ยวข้องกับการดำเนินการใน 3 ขั้นตอนคือ (Global Commission on Adaptation and Global Commission on Adaptation and World Resource Institute, 2019)

1. การลดความเสี่ยงและป้องกัน ซึ่งประกอบไปด้วยการปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐานทางกายภาพให้มีความยืดหยุ่นเพิ่มขึ้น การวางแผนการใช้ที่ดินและวางผังเมืองใหม่ และการป้องกันความเสี่ยงในภาคการผลิตต่างๆ เช่น การวิจัยพันธุ์พืชใหม่ที่สามารถทนต่อความแห้งแล้งในภาคเกษตร เป็นต้น 

2. การเตรียมพร้อมและตอบสนองต่อภัยพิบัติ ซึ่งประกอบด้วยการพัฒนาระบบเตือนภัยล่วงหน้า (early warning system) การเตรียมแผนอพยพประชาชนเมื่อเกิดภัยพิบัติ และการสร้างความเข้มแข็งของชุมชนให้พร้อมรับมือกับภัยพิบัติ 

3. การฟื้นฟูหลังเกิดภัยพิบัติแล้ว ซึ่งต้องอาศัยระบบประกันภัย การใช้ตาข่ายทางสังคม (social safety net) เพื่อให้ความช่วยเหลือแก่ผู้ประสบภัย และการฟื้นฟูโครงสร้างพื้นฐานให้กลับมาในสภาพเดิมหรือปรับปรุงให้ดีกว่าเดิม

ประเด็นสำคัญก็คือ แนวทางในการปรับตัวของประเทศไทยจะต้องมุ่งแก้ไขปัญหาให้ตรงจุดและควรหลีกเลี่ยงในการสร้างปัญหาตามมา ซึ่งจะทำให้กลายเป็น “การปรับตัวที่ไม่เหมาะสม” (maladaptation) ทั้งนี้ IPCC ให้ความหมายของ “การปรับตัวที่ไม่เหมาะสม” ว่าหมายถึงการปรับตัวซึ่งไม่ลดความเปราะบาง แต่กลับเพิ่มความเปราะบางขึ้น  งานวิชาการหลายชิ้น เช่น (Dale, 2022) ได้กล่าวถึงองค์ประกอบของการปรับตัวที่ไม่เหมาะสมว่ามักมีลักษณะร่วมกัน 5 ประการ คือ 1) เพิ่มการปล่อยก๊าซเรือนกระจก 2) สร้างภาระที่ไม่ได้สัดส่วนต่อกลุ่มที่เปราะบางที่สุด 3) มีค่าเสียโอกาสในระดับสูง เช่นต้องใช้เงินทุนและทรัพยากรมาก ทำให้ไม่สามารถนำไปใช้ในด้านอื่นได้  4) สร้างแรงจูงใจต่อการปรับตัวที่ลดลง เช่น ทำให้เกิดพฤติกรรมที่สร้างความเสี่ยงมากขึ้น และ 5) เพิ่มความเสี่ยงต่อการที่การตัดสินใจในอดีตจะไปจำกัดทางเลือกการตัดสินใจในอนาคต (path dependency)

นอกจากนี้ แนวทางในการปรับตัวต้องให้ความสำคัญต่อ “ความยุติธรรมด้านภูมิอากาศ” (climate justice) ซึ่งมุ่งเน้นไม่ให้เกิดผลกระทบที่ไม่เท่าเทียมกันของการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศต่อคนรายได้น้อยหรือกลุ่มเปราะบาง โดยปัจจัยในการป้องกันการเกิดผลกระทบที่ไม่เท่าเทียมกันที่สำคัญคือ การเปิดเผยข้อมูลและเปิดการมีส่วนร่วมของคนกลุ่มต่าง ๆ ในการตัดสินใจต่อแนวทางในการปรับตัว   

เมื่อประเมินแผนการปรับตัวของประเทศไทย ซึ่งประกอบไปด้วยเอกสารสำคัญ 2 ฉบับคือ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 13 และ Thailand’s National Adaptation Plan (Department of Climate Change and Environment, 2023) ผู้เขียนมีข้อสังเกตว่า แม้แผนดังกล่าวทั้ง 2 ฉบับมีแนวคิดและมาตรการทางนโยบายหลายอย่างที่เป็นประโยชน์ แต่ก็ยังมีข้อจำกัดหลายประการคือ ประการที่หนึ่ง ยังคงใช้ระบบบริหารจัดการภาครัฐแบบเดิม ซึ่งมักไม่มีประสิทธิผล เนื่องจากไม่เกิดการทำงานแบบบูรณาการกันในการตอบสนองความต้องการของประชาชนอย่างแท้จริง

ประการที่สอง ยังคงใช้กรอบด้านกฎระเบียบเดิมเป็นส่วนใหญ่ โดยขาดการระบุกฎระเบียบที่ต้องปรับปรุงแก้ไขหรือยกเลิก ทำให้มีข้อจำกัดจากกฎระเบียบที่ล้าสมัยและไม่เอื้อต่อการปรับตัวอยู่มากมาย ประการที่สาม ยังไม่มีการกำหนดงบประมาณในการปรับตัวที่ชัดเจน และประการที่สี่ ขาดการใช้นวัตกรรมและแนวทางใหม่ๆ ในการสนับสนุนการปรับตัว เช่น การประกันภัยแบบพารามิเตอร์หรือการออกพันธบัตรภัยพิบัติ (catastrophe bond)

5.  แนวทางในการปรับตัว: ประสบการณ์จากต่างประเทศ

Global Commission on Adaptation ได้สรุปการศึกษาประโยชน์และต้นทุนในการปรับตัวเพื่อรับมือกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศหลายมาตรการ และพบว่ามาตรการจำนวนหนึ่งมีอัตราผลตอบแทนการลงทุนโดยรวมสูงมาก โดยสัดส่วนประโยชน์ต่อต้นทุน (benefit-cost ratio) อยู่ระหว่าง 2-10 เท่า และในบางกรณีอาจสูงกว่า 10 เท่าด้วย ดังภาพที่ 4

ภาพที่ 4 สัดส่วนต้นทุนต่อประโยชน์ของการปรับตัวในแนวทางต่างๆ

ที่มา: Global Commission on Adaptation (2019)

จากภาพจะเห็นได้ว่า มีการลงทุนเพื่อปรับตัวหลายอย่างที่มีผลตอบแทนสูง เช่น การสร้างระบบเตือนภัยที่แม่นยำ (ผลตอบแทน 9-10 เท่า) การปรับโครงสร้างพื้นฐานให้ยืดหยุ่น (ผลตอบแทน 9-10 เท่า) การปรับปรุงการเกษตรในเขตแล้ง (ผลตอบแทน 9-10 เท่า) การปกป้องป่าชายเลน (ผลตอบแทน 9-10 เท่า) และการบริหารจัดการแหล่งน้ำ (ผลตอบแทน 9-10 เท่า) ซึ่งให้แนวทางแก่ประเทศไทยในการออกแบบมาตรการในการปรับตัวให้สอดคล้องกับบริบทปัญหาของเรา

นอกจากนี้ ประเทศไทยยังสามารถเรียนรู้แนวทางในการปรับตัวจากประเทศต่างๆ ที่ได้ปรับตัวเพื่อรองรับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศมาอย่างต่อเนื่อง โดยนำบทเรียนดังกล่าวมาประยุกต์ใช้กับประเทศไทยในการรับมือกับภัยพิบัติหลัก 4 ประการที่กล่าวมาคือ “ทะเลสูง-แผ่นดินต่ำ น้ำท่วมแรง แห้งแล้งจัด วิบัติคลื่นร้อน”

• ในการจัดการปัญหาการกัดเซาะชายฝั่งและน้ำทะเลมีระดับสูงขึ้น ประเทศหนึ่งที่เป็นต้นแบบที่ดีคือ เนเธอร์แลนด์ ซึ่งเป็นประเทศที่มีพื้นที่หลายแห่งต่ำกว่าระดับน้ำทะเล แต่สามารถแก้ไขปัญหาได้ด้วยการสร้างประตูกั้นน้ำและกำแพงป้องกันคลื่น โดยไม่ก่อให้เกิดผลกระทบในด้านลบมาก ทั้งนี้จากการเปิดให้ภาคประชาชนมีส่วนร่วมในการให้ข้อคิดเห็นต่อโครงการ
• ในการจัดการปัญหาน้ำท่วม ประเทศหนึ่งที่เป็นต้นแบบที่ดีคือ ญี่ปุ่น ซึ่งประสบปัญหาน้ำท่วมบ่อยครั้ง โดยในช่วงหลังเมืองใหญ่ ๆ ของญี่ปุ่นหลายแห่งได้พัฒนาระบบ “คู่แฝดดิจิทัล” (digital twin) ของเมือง ซึ่งหมายถึงโมเดลเสมือนจริงของของเมืองที่ใช้ข้อมูลแบบเรียลไทม์ที่ส่งมาจากเซนเซอร์ที่ติดอยู่ในเมือง เพื่อจำลองเหตุการณ์ต่างๆ ในเมืองกรณีเกิดภัยพิบัติ ทำให้สามารถเตรียมการรับมือได้ล่วงหน้า 
• ในการจัดการปัญหาความแห้งแล้ง ประเทศหนึ่งที่เป็นต้นแบบที่ดีคือ อิสราเอลซึ่งตั้งอยู่ในบริเวณทะเลทราย อิสราเอลสามารถพัฒนาระบบน้ำ โดยการวางโครงสร้างพื้นฐานในรูปของเครือข่ายท่อน้ำขนาดใหญ่ การคิดราคาค่าน้ำและการรณรงค์ให้ประหยัดน้ำ และพัฒนาพันธุ์พืชที่สามารถทนแล้ง ทำให้ในปัจจุบันอิสราเอลสามารถผลิตสินค้าเกษตรส่งออกได้ (Siegel, 2017)
• ในการจัดการปัญหาความร้อนในเมืองสิงคโปร์ซึ่งเป็นประเทศใกล้กับเส้นศูนย์สูตรสามารถแก้ปัญหาอย่างมีประสิทธิผล โดยการลดอุณหภูมิของเมืองจากการปลูกต้นไม้จำนวนมาก ปรับอาคารให้ถ่ายเทลม จำกัดการใช้รถยนต์และปรับเวลาการใช้ชีวิตไปในช่วงกลางคืน ซึ่งมีอุณหภูมิต่ำลงมากยิ่งขึ้น

ดังนั้นประเทศไทยจึงสามารถปรับตัวเพื่อเตรียมพร้อมรับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศในแต่ละด้าน โดยเรียนรู้จากบทเรียนของประเทศต่างๆ ที่กล่าวมา และประยุกต์ใช้ให้เหมาะสมกับบริบทของประเทศไทย

6. ความท้าทายด้านการเงิน

การปรับตัวเพื่อรับมือกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศจำเป็นต้องอาศัยการลงทุน ซึ่งหมายความว่า รัฐบาลจะต้องเตรียมเงินไว้สำหรับการลงทุนในด้านต่างๆ โดยเฉพาะการสร้างโครงสร้างพื้นฐานและการช่วยเหลือ ธุรกิจและครัวเรือนในการปรับตัว ดังจะกล่าวถึงในบทความเรื่อง “การเงิน-ประกันภัย…ปรับตัวอย่างไรรับโลกรวน?” (ศุภณัฎฐ์ และชาริกา, 2567)

อย่างไรก็ตามความท้าทายสำคัญในปัจจุบันก็คือ หนี้สาธารณะของประเทศไทยอยู่ในระดับที่สูงถึงร้อยละ 64 ของ GDP การประมาณการของ อธิภัทร มุทิตาเจริญ (2567) พบว่าปัจจุบันสัดส่วนของงบประมาณภาครัฐที่ต้องนำไปใช้หนี้สาธารณะทั้งเงินต้นและดอกเบี้ยอยู่ในระดับร้อยละ 9.6 ในปี 2567 และจะสูงขึ้นเป็นร้อยละ 15 ในปี 2571 ซึ่งหมายความว่าหลังจากหักรายจ่ายประจำต่าง ๆ แล้ว ภาครัฐจะมีงบประมาณเหลือน้อยมากในการนำไปลงทุนเพื่อการปรับตัว นอกจากนี้ภาครัฐยังมีรายจ่ายที่มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นในอนาคต โดยเฉพาะค่าใช้จ่ายด้านการรักษาพยาบาลและบำนาญ

นอกจากนี้ ประเทศไทยยังมีความเสี่ยงที่ครัวเรือนจะไม่สามารถแบกรับความเสียหายที่เกิดขึ้นจากภัยธรรมชาติที่จะเพิ่มขึ้น เนื่องจากหนี้ครัวเรือนได้เพิ่มขึ้นต่อเนื่องจนสูงถึงร้อยละ 90 ของ GDP ไปแล้ว ที่ผ่านมาระดับหนี้ครัวเรือนได้เคยสูงขึ้นอย่างรวดเร็วหลังเหตุการณ์อุทกภัยครั้งใหญ่ในภาคกลางในปี 2554 ซึ่งหมายความว่าภาครัฐยังจะต้องเตรียมงบประมาณอีกมากในอนาคตสำหรับช่วยเหลือครัวเรือนให้สามารถแบกรับความเสียหายจากภัยธรรมชาติที่เพิ่มขึ้น

ผู้เขียนจึงเสนอให้มีการจัดตั้ง “กองทุนเพื่อลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกและการปรับตัวเข้ากับสภาพภูมิอากาศ” (Mitigation and Adaptation Fund) โดยมีรายได้จากการเก็บภาษีคาร์บอน (carbon tax) ทั้งนี้รายได้ของกองทุนดังกล่าวไม่ให้ถือเป็นรายได้ของรัฐบาลที่สามารถนำไปใช้ในด้านอื่น นอกเหนือจากดำเนินมาตรการเพื่อลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกและการปรับตัวเข้ากับสภาพภูมิอากาศ (ดูรายละเอียดเพิ่มเติมได้ใน สมเกียรติ, 2566)

นอกจากนี้ ภาครัฐยังควรส่งเสริมให้ภาคธุรกิจและครัวเรือนทำประกันภัย เพื่อบริหารความเสี่ยงที่จะเกิดขึ้นจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ และออกกฎระเบียบไม่ให้ประชาชนมีพฤติกรรมเสี่ยงต่อภัยธรรมชาติ เช่น สร้างสิ่งปลูกสร้างในบริเวณที่จะเกิดภัยจากสภาพภูมิอากาศ

7. บทสรุป

เรากำลังก้าวเข้าสู่โลกใหม่ที่ไม่เหมือนเดิม จากแนวโน้มที่เป็นอยู่ในปัจจุบันอุณหภูมิของโลกน่าจะเพิ่มสูงขึ้นประมาณ 2.7-3 องศาในปี ค.ศ. 2100 เมื่อเทียบกับช่วงการปฏิวัติอุตสาหกรรม ซึ่งจะทำให้เกิดความเสี่ยงต่างๆ มากมายต่อประชากรทั่วโลก การปรับตัวเข้ากับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (adaptation) จึงเป็นความท้าทายใหญ่ของมนุษยชาติและคนไทย โดยความท้าทายดังกล่าวจะก่อให้เกิดปัญหาในระดับท้องถิ่น ในขณะที่การลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (mitigation) เป็นความท้าทายในระดับโลก   

ความท้าทายจากการต้องปรับลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก และต้องปรับตัวเข้ากับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศเรียกร้องให้ประเทศไทยต้องปรับโครงสร้างเศรษฐกิจ และการเมืองในปัจจุบันให้เปลี่ยนผ่านไปสู่โครงสร้างใหม่ รวมถึงต้องคิดทำในเรื่องที่อาจไม่เคยคิดมาก่อน เช่น ปรับการสร้างงานในร่มให้ทดแทนงานกลางแจ้ง ปรับเมืองให้ยืดหยุ่นต่อสภาพภูมิอากาศ โดยอาจจำเป็นต้องย้ายกิจกรรมทางเศรษฐกิจออกจากเมืองใหญ่ รวมทั้งย้ายการผลิตออกจากนิคมอุตสาหกรรมที่มีความเสี่ยงจากภัยธรรมชาติหรืออาจขาดแคลนน้ำรุนแรง ยกระดับการบริหารภาครัฐส่วนกลางให้สามารถทำงานได้อย่างบูรณาการอย่างแท้จริง ควบคู่ไปกับการกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่นเพื่อให้สามารถรับมือกับปัญหาที่เกิดขึ้นจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ พัฒนาระบบบริหารจัดการเพื่อรับมือกับภัยพิบัติ โดยเฉพาะการพัฒนาระบบเตือนภัยล่วงหน้า (early warning system) ซึ่งเป็นประเด็นที่จะกล่าวถึงในบทความอื่นๆ ประกอบการสัมมนาสาธารณะประจำปีของทีดีอาร์ไอ

เอกสารอ้างอิง

ศุภณัฎฐ์ ศศิวุฒิวัฒน์ และชาริกา ชาญนันทพิพัฒน์, “การเงิน-ประกันภัย…ปรับตัวอย่างไรรับโลกรวน?”, บทความประกอบการสัมมนาสาธารณะประจำปี 2567 ของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) เรื่อง “ปรับประเทศไทย…ให้อยู่รอดได้ในยุคโลกเดือด”, 30 ตุลาคม 2567

สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์, “ปรับประเทศไทย…ไปสู่เศรษฐกิจ-สังคมคาร์บอนต่ำ”, บทความประกอบการสัมมนาสาธารณะประจำปี 2566 ของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) เรื่อง “ปรับประเทศไทย…ไปสู่เศรษฐกิจ-สังคมคาร์บอนต่ำ”, 31 ตุลาคม 2566

อธิภัทร มุทิตาเจริญ, “นโยบายสาธารณะ กับ ‘หนี้’ ภาครัฐ”, บทความประกอบ BOT Symposium 2024 เรื่อง “หนี้: The Economics of Balancing Today and Tomorrow”, 2567  

Department of Climate Change and Environment, Ministry of Natural Resources and Environment, Thailand’s National Adaptation Plan (NAP), 2023

Germanwatch, Global Climate Risk Index 2021, 2021, https://www.germanwatch.org/en/19777

Global Commission on Adaptation and World Resource Institute, Adapt now: a global call for leadership on climate resilience, 2019

National Geographic Thailand, “ตูวาลู กับการต่อสู้ครั้งสุดท้ายของประเทศที่กำลังจมหายจากมหาสมุทร”, 10 ก.ค. 2567, https://ngthai.com/environment/70442/tuvalu-islands-sea-level-rise/

Lisa Dale, Climate Change Adaptation: An Earth Institute Sustainability Primer (Columbia University Earth Institute Sustainability Primers), Columbia University Press, 2022

Seth M. Siegel, Let There Be Water: Israel’s Solution for a Water-Starved World, St. Martin’s Griffin, 2017

Simon Mundy, Race for Tomorrow: Survival, Innovation and Profit on the Front Lines of the Climate Crisis, William Collins, 2022

Swiss Re Institute, The economics of climate change, 2021

---

[1] สมการนี้ไม่ได้มีจุดประสงค์เพื่อใช้ในการคำนวณเชิงปริมาณ เพราะความเสี่ยงจริงในบริบททางเศรษฐกิจและสังคมมีความซับซ้อนกว่าที่นำเสนอมากและการคำนวณความเสี่ยงต่างๆ อย่างเป็นวิทยาศาสตร์เป็นเรื่องท้าทาย  จุดประสงค์ของสมการนี้คือการแยกองค์ประกอบและแสดงความสัมพันธ์ของปัจจัยต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับความเสี่ยง

[2] สมการนี้เป็นเพียงเครื่องมือในการช่วยทำความเข้าใจแนวทางในการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ไม่ได้มีจุดมุ่งหมายในการใช้ในการคำนวณความเสี่ยงที่แท้จริง เพราะยังไม่มีแนวทางที่ชัดเจนว่าเราจะสามารถวัดค่าปัจจัยต่างๆ ที่เกี่ยวข้องในเชิงปริมาณอย่างไร