ท่ามกลางการ “คัดง้าง” ทางความเห็นถึง “แนวทาง” การลดค่าไฟฟ้า ระหว่างสำนักงานคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) ที่มีข้อเสนอให้ปรับลดค่าไฟฟ้าผ่านการทบทวนเงื่อนไขการรับซื้อไฟฟ้าจากผู้ผลิตไฟฟ้าขนาดเล็ก (SPP) และผู้ผลิตไฟฟ้าขนาดเล็กมาก (VSPP) โดยทบทวนและปรับปรุงเงื่อนไขการสนับสนุน ทั้งในรูปแบบส่วนเพิ่มราคารับซื้อไฟฟ้า (Adder) และ มาตรการรับซื้อไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียน หรือ Feed in Tariff (FiT) ผ่านการอุดหนุนราคารับซื้อไฟฟ้าในผู้ผลิตทั้งสองกลุ่ม เพื่อให้การอุดหนุน Adder และ FiT สะท้อนต้นทุนที่แท้จริง ซึ่งคาดว่าจะช่วยลดค่าไฟได้ถึง 17 สตางค์ต่อหน่วย

กับความเห็นในฝั่งของที่ประชุมร่วมระหว่างรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงาน และตัวแทนสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ที่มองว่าแนวทางดังกล่าว ไม่สามารถดำเนินการได้เนื่องจากติดปัญหาด้านข้อผูกพันทางสัญญา¹ โดยรัฐบาลอยู่ระหว่างการหาแนวทางอื่นเพื่อปรับลดค่าไฟฟ้างวดใหม่แทน

ท่าทีของผู้กำกับทิศทางพลังงานของไทยทั้ง 2 ฝ่าย นำไปสู่ข้อถกเถียงในสังคมถึงแนวทางการแก้ไขปัญหาค่าไฟฟ้าแพงอีกครั้ง

การยกเลิกสัญญา FiT และ Adder โดยไม่มีหลักเกณฑ์ที่เหมาะสมนั้น อาจสร้าง “ค่าเสียโอกาสทางธุรกิจ” ในระยะยาว โดยเฉพาะความน่าเชื่อถือต่อประเทศไทยในด้านการลงทุนจากมุมมองของสถาบันการเงิน (Creditability) ส่งผลให้มาตรการลดค่าไฟฟ้าเฉพาะหน้าจึงอาจไม่ใช่คำตอบที่ยั่งยืน

แล้วอะไรคือทางเลือกใหม่ที่จะนำไปสู่การลดค่าไฟฟ้า ให้โครงสร้างราคาค่าไฟมีความเป็นธรรม และยังสนับสนุนพลังงานสะอาดอย่างยั่งยืน ?

นั่นก็คือ “สัญญาซื้อขายส่วนต่าง” หรือ Contract for Difference (CfD) ซึ่งเป็นมาตรการที่อาศัยกลไกตลาด ที่หลายประเทศนำมาใช้เป็นแนวทางเพื่อคงไว้ซึ่งค่าไฟที่เป็นธรรมต่อทั้งผู้ใช้และผู้ผลิตไฟฟ้า รวมทั้งยังสนับสนุนพลังงานสะอาดอย่างยั่งยืน  

โดยกลไก CfD จะช่วยสร้างเสถียรภาพด้านราคาสำหรับผู้ผลิตไฟฟ้า ขณะเดียวกันก็ยังคงรักษาต้นทุนพลังงานให้เป็นธรรมสำหรับประชาชน หากได้รับการออกแบบอย่างเหมาะสม CfD สามารถเป็นเครื่องมือสำคัญในการกำหนดราคารับซื้อไฟฟ้าที่สะท้อนต้นทุนที่เป็นธรรม พร้อมทั้งสร้างแรงจูงใจในการลงทุนด้านพลังงานสะอาดในระยะยาว

สัญญาซื้อขายส่วนต่าง (CfD) คืออะไร ?

กลไก CfD เป็นอีกหนึ่งกลไกทางการเงินที่สร้างสมดุลระหว่างราคาตลาดกับต้นทุนการผลิตที่แท้จริงของผู้ผลิตไฟฟ้า โดยมีเป้าหมายหลัก คือการลดความเสี่ยงด้านราคาสำหรับผู้ผลิตไฟฟ้า พร้อมทั้งช่วยให้ราคาพลังงานสำหรับผู้บริโภคมีเสถียรภาพมากขึ้น ซึ่ง CfD ถูกนำมาใช้แทน  FiT และ Adder ในหลายประเทศ เช่น สหราชอาณาจักร² และเยอรมนี³ เนื่องจากช่วยให้พลังงานสะอาดสามารถแข่งขันในตลาดได้ โดยไม่ต้องพึ่งพาการอุดหนุนจากภาครัฐในระยะยาว โดยหลักการสำคัญของ CfD แบ่งเป็น 2 ขั้นตอน ดังต่อไปนี้ 

1.การกำหนดราคาพลังงานอ้างอิง (Reference Price) และราคาเป้าหมาย (Strike Price) โดย “ราคาอ้างอิง” หมายถึงราคาตลาดที่ไฟฟ้าสามารถขายได้จริงในระบบตลาด และ “ราคาเป้าหมาย” หมายถึงราคาที่ภาครัฐตกลงกันล่วงหน้าว่าผู้ผลิตไฟฟ้าควรได้รับจากการขายไฟฟ้า ซึ่งแนวคิด CfD จะทำหน้าที่ในการเปรียบเทียบราคาทั้งสองเพื่อทำให้แน่ใจว่าผู้ผลิตจะได้รับราคาที่สะท้อนต้นทุนที่แท้จริง (ไม่ว่าจะสูงหรือต่ำกว่าราคาที่มีการตกลงกันในตอนแรก) 

2.การชำระเงินตามส่วนต่าง (Settlement Mechanism) โดยอาศัยการเปรียบเทียบราคาอ้างอิงและราคาเป้าหมาย ซึ่งหากราคาอ้างอิงต่ำกว่าราคาเป้าหมาย ภาครัฐจะทำหน้าที่จ่ายค่าชดเชยให้แก่ผู้ผลิตไฟฟ้า และในทางกลับกันหากราคาอ้างอิงสูงกว่าราคาเป้าหมาย ผู้ผลิตไฟฟ้าต้องจ่ายคืนส่วนต่างให้แก่ภาครัฐหรือกองทุนที่ทำหน้าที่ในการสนับสนุนพลังงานสะอาดเช่นเดียวกัน 

การปรับใช้แนวคิด CfD ในยุโรป 

ปัจจุบัน กลไก CfD มีการปรับใช้จริงในฐานะเครื่องมือหลักในการสนับสนุนพลังงานสะอาด และพลังงานที่มีการปลดปล่อยคาร์บอนต่ำ เพื่อช่วยให้บรรลุเป้าหมายด้านพลังงานสะอาดภายใต้ชุดนโยบาย Fit for 55 Package ที่เป็นชุดข้อเสนอทางกฎหมาย 13 ฉบับที่มีวัตถุประสงค์ในการลดการปล่อย ก๊าซเรือนกระจกให้ได้อย่างน้อย 55% ภายในปี 2030 

CfD สามารถใช้ร่วมกับสัญญาการซื้อขายระยะยาวได้อย่างมีประสิทธิภาพและเป็นธรรมต่อทุกฝ่าย

จากมาตรการลดการพึ่งพาเชื้อเพลิงฟอสซิลของสหภาพยุโรปจะส่งผลให้ค่าไฟมีแนวโน้มที่จะลดลงในระยะยาว อย่างไรก็ตามความผันผวนในระยะสั้นของเชื้อเพลิงฟอสซิลยังคงเป็นความท้าทาย การใช้สัญญาการซื้อขายไฟฟ้าในระยะยาว (Power Purchase Agreements; PPAs) ที่มีราคาคงที่ ควบคู่กับกลไก CfD จะช่วยลดผลกระทบจากความผันผวนของราคาไฟฟ้าแบบที่จะช่วยรับมือกับความท้าทายดังกล่าว

โดยการเปิดให้ประชาชนสามารถเลือกซื้อไฟฟ้าจากสัญญาระยะยาว (Long-Term Fixed-Price Contracts)⁴ ที่อาจจะอยู่ในรูปแบบ PPAs ซึ่งทำให้ราคาค่าไฟฟ้าไม่ขึ้นอยู่กับราคาตลาดขายส่ง ที่มักมีการเปลี่ยนแปลงตลอดเวลา ในทางกลับกันผู้ผลิตไฟฟ้ายังคงได้รับประโยชน์จากรูปแบบสัญญา PPAs และ CfD ที่ช่วยลดความเสี่ยงในเรื่องความไม่แน่นอนของรายได้ ทำให้นักลงทุนสามารถคาดการณ์ผลตอบแทนตลอดอายุสัญญาโครงการได้ง่ายขึ้น⁵

การปรับใช้สัญญาซื้อขายไฟฟ้าในระยะยาวร่วมกับกลไก CfD ภายใต้เงื่อนไขการมีสิทธิเลือกทำสัญญาของผู้ใช้ไฟข้างต้นจะช่วยประชาชนได้ชัดเจนเมื่อราคาพลังงานในตลาด (Reference Price) สูงกว่าราคาที่ตกลงไว้ใน CfD (Strike Price) ซึ่งผู้ผลิตไฟฟ้าต้องจ่ายส่วนต่างคืนให้รัฐ ซึ่งเงินจำนวนนี้สามารถนำไป ลดค่าไฟฟ้าให้กับประชาชนและภาคธุรกิจ ขณะเดียวกัน รัฐก็ยังสามารถบริหารงบประมาณสำหรับส่งเสริมพลังงานสะอาดและพลังงานคาร์บอนต่ำได้อย่างมั่นคง

ประเทศไทย จะปรับใช้ CfD อย่างไร ? 

จากตัวอย่างข้างต้น แม้ประเทศไทยจะยังไม่มีการเปิดเสรีไฟฟ้าอย่างเต็มรูปแบบ และแนวคิดอย่าง PPAs ยังคงอยู่ในการพิจารณาของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง แต่ในช่วงการเปลี่ยนผ่านนั้น การประยุกต์ใช้กลไก CfD เพื่อสนับสนุนพลังงานสะอาดควรจะถูกนำมาพิจารณาเพื่อประยุกต์ใช้ในบริบทของประเทศไทยได้

โดยควรเริ่มจากมติของคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (กพช.) ในการมอบหมายให้หน่วยงาน เช่น สำนักงานนโยบายและแผนพลังงาน หรือการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) ดำเนินการคำนวณราคาอ้างอิงสำหรับการรับซื้อพลังงานสะอาดที่สอดคล้องกับ “ต้นทุนที่แท้จริง” ของการผลิตพลังงานสะอาดในปัจจุบัน พร้อมทั้งพิจารณาราคาเป้าหมายอันเป็นราคาที่ตกลงรับซื้อจากเอกชน เพื่อกลับมาให้ กพช. อนุมัติ และส่งเรื่องต่อให้ กกพ. ยกร่างสัญญาขึ้นสำหรับการซื้อขายไฟฟ้าพลังงานสะอาดในรอบถัดไป

โดยหลักการพื้นฐานของ CfD จะเป็นอีกเครื่องมือหนึ่งที่สนับสนุนการเปลี่ยนผ่านระบบตลาดไฟฟ้าเสรี เนื่องจากมีการใช้กลไกตลาดเข้ามามีส่วนในการกำหนดค่าไฟฟ้า โดยเฉพาะอย่างยิ่งการกำหนดราคาอ้างอิงที่สอดคล้องกับราคาที่มีการซื้อขายได้จริง พร้อมทั้งราคาเป้าหมายจะไม่ถูกกำหนดคงที่แต่มาจากการที่ภาครัฐเปิดให้เอกชนสามารถประมูลแข่งขันราคาที่ต่ำที่สุด เพื่อจะสะท้อนความต้องการซื้อ (Demand) และความต้องการขาย (Supply) ของพลังงานไฟฟ้าแต่ละแหล่งผลิตได้เป็นรูปธรรมมากที่สุด 

ขณะเดียวกันในกรณีที่ความต้องการพลังงานสะอาดเพิ่มมากขึ้นในอนาคต จะเป็นการส่งสัญญาณให้ผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนวางแผน และขยายกำลังการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานสะอาดในสัดส่วนที่มากขึ้น ซึ่งกลไกนี้จะช่วยให้ไม่มีใครได้เปรียบหรือเสียเปรียบจากราคาที่ควรจะเป็นในตลาด

ท้ายที่สุด จากการที่สังคมกำลังถกเถียงถึงการปรับรูปแบบการอุดหนุนพลังงานสะอาดเพื่อให้โครงสร้างราคาไฟฟ้ามีความเป็นธรรมมากยิ่งขึ้น ข้อเสนอกลไก CfD จึงเป็นอีกเครื่องมือสำคัญที่จะช่วยสร้างความสมดุลด้านราคาสำหรับทุกภาคส่วน โดยรับประกันรายได้ที่สอดคล้องกับต้นทุนให้ผู้ผลิตแม้ในช่วงที่ราคาตลาดต่ำ ขณะเดียวกัน หากราคาตลาดสูง ผู้ผลิตจะจ่ายส่วนต่างคืนให้รัฐ ซึ่งช่วยลดค่าไฟสำหรับประชาชนและภาคธุรกิจ พร้อมทั้งลดภาระการอุดหนุนระยะยาวของภาครัฐ และเป็นการสร้างความเชื่อมั่นในการลงทุนด้านพลังงานสะอาดของภาคเอกชน ภายใต้การคาดการณ์ผลตอบแทนจากการลงทุนในระยะยาว 

ข้อควรระวังและแนวทางลดความเสี่ยงของ CfD ในประเทศไทย

การนำ CfD มาใช้ในภาคไฟฟ้าของไทยต้องระมัดระวังเรื่อง การกำหนดราคาอ้างอิง (Reference Price) และราคาเป้าหมาย (Strike Price) ให้เหมาะสม หากกำหนดราคาเป้าหมายที่ถูกตั้งไว้ในสัญญา (Strike Price) สูงเกินไป อาจทำให้ภาครัฐต้องจ่ายเงินชดเชยแก่ผู้ผลิตไฟฟ้ามากเกินจำเป็น ในทางกลับกัน หากกำหนดต่ำเกินไป อาจทำให้ผู้ผลิตขาดแรงจูงใจในการลงทุน 

นอกจากนี้ ระบบไฟฟ้าของไทยยังเป็น ตลาดผู้ซื้อรายเดียว (Single Buyer Model) ทำให้ราคาอ้างอิง (Reference Price) อาจไม่สะท้อนกลไกตลาดที่แท้จริง แนวทางป้องกันคือการใช้ ระบบประมูลแข่งขัน (Competitive Bidding) เพื่อตั้งราคาอย่างโปร่งใส และปรับโครงสร้างตลาดให้มีความยืดหยุ่นมากขึ้น

อีกประเด็นสำคัญคือ ผลกระทบทางการคลังและการบริหารงบประมาณของรัฐ หากราคาตลาดไฟฟ้าลดลงต่อเนื่อง รัฐอาจต้องจ่ายเงินชดเชยให้ผู้ผลิตไฟฟ้าเป็นจำนวนมาก ซึ่งอาจเป็นภาระทางการเงิน ในทางกลับกัน หากราคาตลาดสูงขึ้น แม้ว่ารัฐจะได้รับเงินส่วนต่างจาก CfD แต่ก็อาจไม่เพียงพอที่จะช่วยลดค่าไฟของประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพ แนวทางป้องกันคือการจัดตั้ง กองทุนสำรองสำหรับบริหาร CfD เพื่อรองรับความผันผวนของตลาด พร้อมกำหนด เพดานวงเงินชดเชย (Cap) เพื่อลดความเสี่ยงทางการคลัง และออกแบบระบบที่สามารถปรับเปลี่ยนตามสถานการณ์ตลาดได้นั่นเอง 

บทความโดย ดร. อารีพร อัศวินพงศ์พันธ์ ชาคร เลิศนิทัศน์ และกรณ์ อำนวยพาณิชย์ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย

---

อ้างอิง

1. ¹ https://www.energynewscenter.com/พีระพันธุ์-เบรกข้อเสน/  ↩︎
2. ² https://www.gov.uk/government/collections/contracts-for-difference  ↩︎
3. ³ https://eurometal.net/germany-launches-first-climate-cfd-tender-with-eur4-billion-on-offer/  ↩︎
4. ⁴ https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/qanda_23_1593  ↩︎
5. ⁵ https://www.eurelectric.org/wp-content/uploads/2024/06/eurelectric-cl-unlocking-the-power-of-cfds_es.pdf  ↩︎