เมื่อไม่นานมานี้เอกสารกำชับการเปิดเผยข้อมูลเอกสารของทางราชการ ถูกเผยแพร่สู่สาธารณะ โดยเอกสารดังกล่าวมีสาระสำคัญว่า หน่วยงานของรัฐแห่งหนึ่งได้ทำหนังสือเวียนภายในหน่วยงานเพื่อ “เน้นย้ำ” ให้ส่วนงานภายในควบคุม และกำชับให้เจ้าหน้าที่ระมัดระวังในการเปิดเผยข้อมูลสาร โดยอ้างถึงกฎหมายข้อมูลข่าวสารของราชการ กฎหมายคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล และระเบียบแบบแผนของทางราชการ เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดการเปิดเผยข้อมูลที่จะทำให้สำนักงานได้รับความเสียหาย

หนังสือเวียนฉบับนี้กำลังบอกอะไรกับเราทุกคน?

ถ้าดูแบบผิวเผินแล้วน่าจะเป็นการสั่งการให้เจ้าหน้าที่ร่วมกันและระมัดระวังในการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร แต่หากพิจารณาจากสถานการณ์ที่ถูกตั้งคำถามจากประชาชนในเรื่องความน่าเชื่อถือและความโปร่งใสแล้ว หนังสือเวียนเหล่านี้อาจจะสะท้อนความในใจของส่วนราชการที่มองได้ว่า ประชาชนไม่ควรรับรู้ข้อมูลข่าวสารของราชการถ้าไม่จำเป็นหรือไม่ ?

การไม่ได้ตระหนักว่าประชาชนมีสถานะเป็นเจ้าของ และมีสิทธิในการรับรู้ข้อมูลสาธารณะนี้ ไม่ได้เป็นเรื่องที่เกิดขึ้นกับหน่วยงานของรัฐหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่ง แต่หากพิจารณาภาพรวมของการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารในประเทศไทยแล้ว จะพบว่าที่ผ่านมาประเทศไทยมีแนวโน้มที่จะหลีกเลี่ยงการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารให้ประชาชนรับรู้เพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ

จากสถิติของสำนักงานคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของทางราชการ ตั้งแต่ปี 2560 ถึง 2565 พบว่าจำนวนคำขออุทธรณ์มีจำนวนเพิ่มขึ้นทุก ๆ ปี และนับตั้งแต่ปี 2558 ถึง 2565 มีคำขออุทธรณ์เฉลี่ยปีละ 458 คำขอ โดยจำนวนดังกล่าวเป็นเพียงบางส่วนของข้อมูลข่าวสารที่ไม่ถูกเปิดเผยเท่านั้น

ภาพแสดงสถิติการอุทธรณ์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยเปิดเผยข้อมูลข่าวสารในช่วง 2558 – 2565

เปิดเผยเป็นหลัก ปกปิดเป็นข้อยกเว้น

เมื่อแรกเริ่มประกาศใช้ พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารของราชการนั้น สถานการณ์ของประเทศไทยอยู่ในช่วงหลังการปฏิรูปการเมืองครั้งใหญ่ ที่ต้องการขจัดอิทธิพลของกองทัพ สร้างความโปร่งใส และความรับผิดชอบในการบริหารประเทศของรัฐบาลและหน่วยงานของรัฐต่างๆ

ในเวลานั้นจึงได้มีการตรา พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารของราชการขึ้นมา เพื่อต้องการให้ประชาชนสามารถรับรู้ข้อมูลข่าวสารของราชการ จะได้นำข้อมูลข่าวสารดังกล่าวไปใช้แสดงความคิดเห็น และใช้สิทธิทางการเมืองได้โดยถูกต้องกับความเป็นจริง ซึ่งจะนำมาสู่การส่งเสริมให้มีความเป็นรัฐบาลของประชาชนมากขึ้น

เห็นได้ว่าเจตนารมณ์ของกฎหมายฉบับนี้มีความประสงค์ให้ประชาชนรับรู้ข้อมูลข่าวสารอย่างเต็มที่ ข้อมูลข่าวสารใดที่จะไม่ถูกเปิดเผยจะต้องมีเหตุยกเว้นไว้ตามที่กฎหมายกำหนดไว้เท่านั้น

นั่นหมายถึง ประชาชนมีสถานะเป็นเจ้าของข้อมูลข่าวสารสาธารณะ ภาครัฐมีหน้าที่ต้องเปิดเผยข้อมูลข่าวสารดังกล่าว เว้นแต่ถ้าเปิดเผยแล้วจะกระทบต่อประโยชน์สาธารณะอื่น ๆ ที่สำคัญ อาทิ ประโยชน์ต่อความมั่นคงของประเทศ (ในระดับที่ทำให้ประเทศวิกฤต) ประโยชน์ในการบังคับใช้กฎหมาย ประโยชน์ส่วนบุคคล เนื่องจากจะก่อให้เกิดอันตรายต่อชีวิตของบุคคล หรือความเป็นส่วนตัวของบุคคล[1]

ในลักษณะดังกล่าวการบังคับใช้กฎหมายฉบับนี้ จึงควรเป็นการ “เปิดเผยเป็นหลัก ปกปิดเป็นข้อยกเว้น” อย่างไรก็ดี ในทางปฏิบัติจะเห็นได้ว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐ มักจะฉวยเอา พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสาร มาเป็นลูกเล่นในการไม่เปิดเผยข้อมูลข่าวสารของราชการ

ตัวอย่างเช่น ในการร้องขอให้สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) เปิดเผยข้อมูลบัญชีทรัพย์สินของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง พร้อมรายงานและสำนวนการตรวจสอบ โดยอ้างว่าเป็นข้อมูลดังกล่าวเป็นข้อมูลข่าวสารที่ห้ามไม่ให้เปิดเผย เนื่องจากเป็นข้อมูลส่วนบุคคลหรือข้อมูลดังกล่าวเป็นความเห็นของเจ้าหน้าที่[2] ซึ่งหน่วยงานมีดุลพินิจที่จะไม่เปิดเผยข้อมูลข่าวสารดังกล่าว[3]

ในทางปฏิบัติหน่วยงานของรัฐ จึงมักจะใช้ พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารของราชการมาใช้เป็นตราแสตมป์ ในการปฏิเสธไม่เปิดเผยข้อมูลข่าวสาร ซึ่งอาจจะขัดแย้งกับเจตนารมณ์ของกฎหมายที่ต้องการให้ประชาชนเข้าถึงข้อมูลข่าวสาร

นอกเหนือจากการอ้างอิง พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารของราชการแล้ว ในปัจจุบันหน่วยงานของรัฐมักจะมีลูกเล่นใหม่ในการไม่เปิดเผยข้อมูลข่าวสาร โดยอ้างว่าปฏิบัติตาม พ.ร.บ. คุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล

ในบางครั้ง การอ้าง พ.ร.บ. คุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล อาจจะเป็นการบิดเบือนหลักการของกฎหมาย เพราะในความเป็นจริงแล้วกฎหมายฉบับนี้ไม่ได้นำไปใช้กับข้อมูลทุก ๆ เรื่อง แต่ใช้เฉพาะกับข้อมูลส่วนบุคคลเท่านั้น และในการเปิดเผยข้อมูลส่วนบุคคล กฎหมายไม่ได้ห้ามไม่ให้หน่วยงานของรัฐเปิดเผยข้อมูลดังกล่าว เพียงแต่การเปิดเผยข้อมูลจะต้องมีเหตุที่กฎหมายกำหนดไว้ อาทิ การเปิดเผยข้อมูลข่าวสารเพื่อประโยชน์สาธารณะ การเปิดเผยข้อมูลข่าวสารเพื่อปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมาย หรือการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารตามความยินยอมของเจ้าของข้อมูลส่วนบุคคล[4]

สิ่งที่พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารควรจะเป็น ?

สิ่งที่ พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารของราชการควรจะเป็นคือ การทำหน้าที่เป็นกฎหมายว่าด้วยเสรีภาพในข้อมูลข่าวสาร โดยทำให้ประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลข่าวสารได้อย่างเสรี เพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดในการตรวจสอบการทำงานของรัฐบาล และส่งเสริมการใช้เสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นของประชาชน

อย่างไรก็ดี ด้วยข้อจำกัดของ พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารของราชการที่ใช้บังคับมาเป็นระยะเวลานานกว่า 20 ปี อาจไม่ตอบโจทย์สำคัญของการดำเนินการดังกล่าวได้ และยังพบปัญหาหลายประการ

ประการแรก ขอบเขตของ พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารของราชการในปัจจุบัน ยังไม่ครอบคลุมไปถึงข้อมูลข่าวสารสาธารณะอื่น ๆ อาทิ ข้อมูลข่าวสารที่อยู่ในความครอบครองของเอกชนที่ได้รับงบประมาณจากรัฐ หรือได้ใช้ประโยชน์ในทรัพย์สินของรัฐ ซึ่งขอบเขตดังกล่าวยังไม่ถูกขยายไปถึงตามนิยามของ พ.ร.บ. ฉบับปัจจุบัน

ประการที่สอง ข้อยกเว้นของ พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารของราชการในปัจจุบัน มีขอบเขตที่สามารถตีความได้กว้างเกินไป และขาดความชัดเจน ตัวอย่างเช่น ในมาตรา 15 ของ พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารของราชการกำหนดให้หน่วยงานของรัฐ อาจไม่เปิดเผยข้อมูลข่าวสารของราชการ หากการเปิดเผยจะก่อให้เกิดความเสียหายต่อความมั่นคงของประเทศ ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ และความมั่นคงในทางเศรษฐกิจหรือการคลังของประเทศ ซึ่งจะเห็นได้ว่าขอบเขตของข้อยกเว้นดังกล่าวนั้นกว้างมาก เพราะเรื่องความมั่นคงของประเทศอาจจะถูกตีความไว้กว้างในระดับใดก็ได้ ในขณะเดียวกันกฎหมายปัจจุบันให้ดุลพินิจกับเจ้าหน้าที่ของรัฐในทุกระดับในการตัดสินใจว่าจะไม่เปิดเผยข้อมูลข่าวสารดังกล่าว

ประการที่สาม การเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร ตาม พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารของราชการ ยังมุ่งเน้นไปที่การเปิดเผยข้อมูลข่าวสารโดยวิธีการแบบดั้งเดิมคือ การให้ประชาชนติดต่อและขอใช้สิทธิ ณ ที่ทำการ แม้ว่าจะมีมติคณะรัฐมนตรีให้เปิดเผยข้อมูลข่าวสารผ่านทางอิเล็กทรอนิกส์ แต่ข้อมูลข่าวสารที่เปิดเผยยังเน้นไปที่กลุ่มข้อมูลข่าวสารที่ต้องเปิดเผยตามกฎหมายต่าง ๆ อาทิ ประชาชนต้องยื่นคำขอ ณ ที่สำนักงาน เอกสารหลักฐานบางอย่างต้องติดต่อและขอรับที่สำนักงาน

แม้ว่าจะมีกฎหมายอื่น ๆ ที่เข้ามากำหนดหลักเกณฑ์การให้บริการทางอิเล็กทรอนิกส์ อาทิ พ.ร.บ. การปฏิบัติราชการทางอิเล็กทรอนิกส์ หรือ พ.ร.บ. การบริหารงานและการให้บริการภาครัฐผ่านระบบดิจิทัล ซึ่งกำหนดให้รัฐปรับมาให้บริการทางอิเล็กทรอนิกส์ แต่เมื่อ พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารของราชการ ไม่ได้กำหนดเงื่อนไขหรือวิธีการให้บริการไว้ ในทางปฏิบัติการให้บริการในแต่ละหน่วยงานจึงไม่ได้เป็นไปตามมาตรฐานเดียวกัน

เมื่อเปรียบเทียบกับ Freedom of Information Act (FOIA) ของสหรัฐอเมริกาที่ถูกนำมาใช้เป็นต้นแบบในการยกร่าง พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารของราชการเมื่อปี 2540 จะพบว่า หลักการของ FOIA มีการปรับปรุงให้ทันสมัยอย่างต่อเนื่อง รวมถึงได้รับการตีความจากศาลให้มีความรัดกุม เพื่อป้องกันการใช้ดุลพินิจของหน่วยงานของรัฐตามอำเภอใจ รวมทั้งส่งเสริมให้ประชาชสามารถเข้าถึงข้อมูลข่าวสารได้โดยสะดวก

ในกรณีของขอบเขตการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร แม้ว่า FOIA จะกำหนดหน้าที่ในการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารจะเป็นหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐเป็นหลัก แต่เอกชนที่ได้รับงบประมาณจากรัฐอาจจะต้องเปิดเผยข้อมูลข่าวสารในบางกรณี อาทิ กรณีหน่วยงานที่ได้รับงบประมาณเพื่อสนับสนุนวิจัยจากรัฐต้องเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร[5] ซึ่งเป็นการขยายขอบเขตการบังคับใช้ข้อมูลข่าวสารออกไปสู่ข้อมูลข่าวสารสาธารณะประเภทอื่นๆ

นอกจากนี้ ในส่วนของข้อยกเว้นที่กำหนดไว้ใน FOIA ยังถูกกำหนดไว้ให้แคบทั้งโดยบทบัญญัติของกฎหมายและการตีความของศาล ตัวอย่างเช่น ในบทบัญญัติของ FOIA ได้รับรองข้อยกเว้นในการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารที่หากเปิดเผยจะกระทบต่อความมั่นคงของชาติ และข้อมูลดังกล่าวได้ถูกรับรองไว้ไม่ให้เปิดเผยโดยประธานาธิบดี ซึ่งสะท้อนให้เห็นว่า กระบวนการกำหนดให้ข้อมูลข่าวสารใดเป็นความลับจะต้องถูกกำหนดไว้ตั้งแต่ต้น ในขณะเดียวกันผู้มีอำนาจตัดสินใจกำหนดชั้นของความลับข้อมูลประเภทนี้ไม่ใช่เจ้าหน้าที่ทุกคน แต่กำหนดให้เป็นหน้าที่ของประธานาธิบดีในฐานะผู้นำของฝ่ายบริหาร

ท้ายที่สุด ในเรื่องของการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารตาม FOIA ที่มีการแก้ไขใหม่ในปี 2016 ได้เพิ่มหลักเกณฑ์ในการให้บริการทางอิเล็กทรอนิกส์เพื่ออำนวยความสะดวกให้กับประชาชน รวมถึงการจัดทำ FOIA Portal เพื่อให้บริการข้อมูลข่าวสารในวงกว้างมากขึ้น โดยประชาชนสามารถมาขอรับบริการข้อมูลผ่านเว็บไซต์ดังกล่าวได้

พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารของราชการควรแก้ไขอะไร ?

บริบทของประเทศไทย ในเชิงหลักการ พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารของราชการ ยังมีเจตนารมณ์ที่ดีในการส่งเสริมเสรีภาพในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของประชาชน แต่อาจจะต้องปรับปรุงให้มีความเหมาะสมมากขึ้น อย่างน้อย 3 ประเด็น

ประการแรก กฎหมายควรขยายขอบเขตไปสู่การเปิดเผยข้อมูลข่าวสารที่กว้างกว่าในปัจจุบัน โดยไม่เฉพาะข้อมูลข่าวสารสาธารณะที่อยู่ในความครอบครอง และควบคุมของเอกชนที่ได้ประโยชน์จากรัฐ อาทิ ได้รับสัมปทาน งบประมาณ ใบอนุญาตในโครงสร้างพื้นฐาน หรือได้รับสิทธิพิเศษในการผูกขาดกิจการ

ประการที่สอง กฎหมายควรกำหนดหลักเกณฑ์ในการยกเว้นการไม่เปิดเผยข้อมูลข่าวสารให้ชัดเจน  และลดเงื่อนไขในการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ลง อาทิ การกำหนดให้อำนาจในการตัดสินใจเรื่องชั้นความลับและการไม่เปิดเผยข้อมูลข่าวสารเป็นของผู้บังคับบัญชา โดยจะต้องทำไว้ล่วงหน้า ในขณะเดียวกันศาลมีอำนาจในการทบทวนการกำหนดชั้นความลับ หรือการไม่เปิดเผยข้อมูลข่าวสารของราชการโดยตรง

ประการที่สาม กฎหมายควรกำหนดหลักเกณฑ์ในการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารผ่านทางระบบอิเล็กทรอนิกส์มากขึ้น เพื่อให้เกิดความสะดวกกับประชาชน รวมถึงควรมีระบบกลางในการขอให้เปิดเผยข้อมูลข่าวสาร โดยประชาชนไม่ต้องไปติดต่อหน่วยงานของรัฐแต่ละแห่งด้วยตัวเอง

นอกเหนือจากการแก้ไขกฎหมายแล้ว การรักษาจัดทำแนวปฏิบัติที่ชัดเจนเพื่อกำหนดแนวทางให้กับเจ้าหน้าที่ของรัฐปฏิบัติตามก็มีส่วนสำคัญ เนื่องจากที่ผ่านมาเจ้าหน้าที่รัฐไทยมีความเคยชินกับวัฒนธรรมการไม่เปิดเผยข้อมูลข่าวสาร การมีแนวปฏิบัติที่ชัดเจนและลดการใช้ดุลพินิจในการตัดสินใจบังคับใช้กฎหมายก็มีส่วนช่วยให้การเปิดเผยข้อมูลข่าวสารกับประชาชนมีความโปร่งใสมากขึ้น

บทความโดย เขมภัทร ทฤษฎิคุณ นักวิจัยอาวุโส ด้านกฎหมายเพื่อการพัฒนา ทีดีอาร์ไอ

บทความนี้ เรียบเรียงเนื้อหาบางส่วนจากการเสวนาในหัวข้อ “สร้างการเข้าถึงข้อมูลเปิด ด้วยกฎหมายที่เอื้ออำนวย” ในงาน Thailand Rule of Law Fair 2025 ภายใต้เรื่อง ทิศทางการพัฒนาข้อมูลเปิดภาครัฐ ความท้าทายและโอกาสในการขับเคลื่อนประเทศ ณ วันที่ 8 กุมภาพันธ์ 2568

---

[1] พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 มาตรา 15.

[2] คำสั่งศาลปกครองสูงสุด คดีหมายเลขแดงที่ 62-63/2566.

[3] พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 มาตรา 15.

[4] พระราชบัญญัติคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล พ.ศ. 2562 มาตรา 24.

[5] OMB Circular A-110 (2 CFR 215)