Note: เนื้อหาโดยสรุปจากการผลการศึกษาโครงการกิโยตินกฎระเบียบตลาดทุน

1. ความเป็นมา

สภาพตลาดที่เปลี่ยนแปลงเนื่องจากการพัฒนาด้านเทคโนโลยี การเปลี่ยนแปลงรูปแบบโมเดลการทำธุรกิจใหม่ ๆ ประกอบกับสภาพการแข่งขันในตลาดที่รุนแรงขึ้นทั้งจากในและต่างประเทศโดยเฉพาะในยุคปัจจุบันที่เศรษฐกิจโลกอยู่ในภาวะชะลอตัว ปัจจัยต่าง ๆ เหล่านี้ก่อให้เกิดความท้าทายต่อหน่วยงานด้านการกำกับดูแลตลาดทุน ต้องปรับปรุงกฎหมายและระเบียบต่าง ๆ ให้สอดคล้องกับสภาวะการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไป เพื่อลดต้นทุนและอุปสรรคในการดำเนินธุรกิจ และพัฒนาเครื่องมือด้านกฎหมายและระเบียบต่าง ๆ เพื่อเสริมสร้างขีดความสามารถในการแข่งขันของธุรกิจและประเทศไทยให้เพิ่มขึ้น 

ด้วยเหตุนี้ สภาธุรกิจตลาดทุนไทย (FETCO) ร่วมกับสถาบันวิจัยการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) ร่วมกันดำเนินโครงการศึกษาวิจัยนี้โดยมีวัตถุประสงค์สำคัญเพื่อรวบรวมปัญหาต่าง ๆ ที่ภาคเอกชนโดยเฉพาะผู้มีส่วนได้เสียต่าง ๆ ในตลาดทุน ทั้งจากผู้ระดมทุน ผู้ลงทุน ผู้ประกอบธุรกิจหลักทรัพย์ ศูนย์ซื้อขายหลักทรัพย์ ผู้ให้บริการอื่นที่เกี่ยวข้องกับการทำธุรกรรมต่าง ๆ ในตลาดทุน ต้องประสบจากการปฎิบัติตามกฎหมายและระเบียบต่าง ๆ และจัดทำข้อเสนอแนะแก่หน่วยงานที่เกี่ยวข้องเพื่อปรับปรุงกฎหมายและระเบียบต่าง ๆ 

การดำเนินโครงการฯ ครอบคลุมทั้งการทบทวนปัญหาการอนุมัติ/อนุญาต (License) และการปฏิบัติตามกฎระเบียบ ประกาศ แนวปฏิบัติ หรือข้อบังคับต่าง ๆ (Non-license) ที่เกี่ยวข้องกับการประกอบธุรกิจในตลาดทุน โดยมีเป้าหมายการทบทวนจำนวนรวมทั้งสิ้น 332 กระบวนงาน ภายในระยะเวลา 2 ปี แบ่งการดำเนินงานออกเป็น 2 ระยะ คือ

ระยะที่ 1  ทบทวนปัญหาประมาณ 200 กระบวนงาน ในปีแรก

ระยะที่ 2  ทบทวนปัญหาประมาณ 100 กระบวนงาน ในปีที่สอง

โดยที่กระบวนงานหมายถึง กระบวนงาน คุณสมบัติ เงื่อนไข ตามที่หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องกับกฎระเบียบ แนวปฏิบัติ หรือข้อบังคับต่าง ๆ กำหนดให้ต้องปฎิบัติตาม 

การนับจำนวนกระบวนงานขึ้นอยู่กับจำนวนที่ระบุไว้ในเอกสารของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องโดยเฉพาะหากเป็นกรณีทบทวนเรื่องการอนุมัติต่างๆ ก็จะพิจารณาจากคู่มือสำหรับประชาชนซึ่งหน่วยงานได้จัดทำขึ้นตาม พ.ร.บ.อำนวยความสะดวกในการพิจารณาอนุญาตของทางราชการ 2558 เช่น การขอใบอนุญาตประกอบธุรกิจสัญญาซื้อขายล่วงหน้าแบบ ส-1 ซึ่งผู้ขออนุญาตสามารถดำเนินการได้ในหลายลักษณะซึ่งมีเงื่อนไขแตกต่างกันไป ได้แก่ การเป็นตัวแทน การเป็นผู้ค้าสัญญา การเป็นที่ปรึกษา หรือการเป็นผู้จัดการเงินทุนสัญญาซื้อขายล่วง ใบอนุญาตดังกล่าวจะถือว่ามีทั้งสิ้น 4 กระบวนงาน เป็นต้น

และในกรณีที่ไม่มีจำนวนกระบวนงานระบุไว้ การนับจำนวนกระบวนงานจะพิจารณาจากข้อกำหนดในเรื่องคุณสมบัติ หรือเงื่อนไขที่ธุรกิจและประชาชนจะต้องดำเนินการตามกฎหมายซึ่งได้มีการระบุไว้ในกฎระเบียบที่เกี่ยวข้อง เช่น ปัญหานิยามของ “ผู้ลงทุนสถาบัน” ที่แตกต่างกันซึ่งไม่ใช่เป็นเรื่องการขออนุมัติอนุญาต แต่เนื่องจากนิยามดังกล่าวมิได้มีกำหนดไว้ชัดเจนและถูกใช้ในกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้องรวมทั้งสิ้น 11 ฉบับ ดังนั้นกรณีดังกล่าวจะถือว่ามีทั้งสิ้น 11 กระบวนงาน เป็นต้น  

2. กรอบแนวคิดที่ใช้ในการทบทวน

การทบทวนปัญหาจะใช้แนวทางการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายมีวัตถุประสงค์เพื่อให้กฎหมายให้ทันสมัยและสอดคล้องกับบริบทของสังคมที่เปลี่ยนแปลงไป รวมทั้งเป็นเครื่องมือในการส่งเสริมและพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม และยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชนให้ดีขึ้น¹ เพราะโดยสภาพของกฎหมายเมื่อใช้บังคับมาเป็นระยะเวลาหนึ่งย่อมจะล้าสมัยและไม่สอดคล้องกับบริบทของสภาพเศรษฐกิจสังคมในปัจจุบัน ซึ่งกฎหมายที่ล้าสมัยจะทำให้การบริหารราชการแผ่นดินเกิดความยุ่งยากและมีขั้นตอนในการดำเนินการเกินสมควร (Red tape) และเป็นการเพิ่มต้นทุนค่าใช้จ่าย (Cost) ให้กับประเทศ² 

ดังนั้น จึงต้องมีการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย เพื่อประเมินว่ากฎหมายในความรับผิดชอบของหน่วยงานมียังมีความจำเป็น เหมาะสม และมีประสิทธิภาพในการบังคับใช้หรือไม่ ตามกรอบแนวคิดการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายในแผนภาพที่ 1

ภาพที่ 1 กรอบแนวคิดการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย

การประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายตามกรอบแนวคิดข้างต้น³ พัฒนามาจากเครื่องมือในการตรวจสอบความเหมาะสมของกฎหมายที่ริเริ่มโดยองค์การเพื่อความร่วมมือและการพัฒนาทางเศรษฐกิจ (OECD) ซึ่งได้รับการยอมรับนำไปใช้ประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายในหลายประเทศที่ประสบความสำเร็จในการปรับปรุงกฎหมายของตนเอง เช่น เกาหลีใต้ เม็กซิโก โครเอเชีย เป็นต้น และเป็นกรอบแนวคิดที่สอดคล้องกับแนวทางการกำกับดูแลที่ดีตามมาตรา 77 แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 ด้วย 

นอกเหนือจากการวิเคราะห์และศึกษากฎระเบียบที่เกี่ยวข้องกับปัญหาแล้ว คณะผู้วิจัยจะศึกษากฎหมายของต่างประเทศหรือมาตรฐานสากลที่เป็นที่ยอมรับในภาคธุรกิจตลาดทุนร่วมด้วย เช่น คณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์นานาชาติ หรือ International Organization of Securities Commissions (IOSCO) โดยเป็นการศึกษาในลักษณะการวิเคราะห์ความแตกต่าง (Gap analysis) 

สำหรับการวิเคราะห์ด้านเศรษฐศาสตร์ คณะผู้วิจัยจะวิเคราะห์ต้นทุนที่เกิดจากการปฏิบัติตามกฎหมาย (Compliance Cost) ซึ่งครอบคลุมทั้ง ต้นทุนที่เกิดขึ้นจริง (Actual Cost) เช่น ค่าใบอนุญาต ค่าจ้างบุคลากร ค่าจ้างที่ปรึกษา และ ต้นทุนค่าเสียโอกาส (Opportunity Cost) เช่น ค่าเสียโอกาสที่เกิดจากการรออนุญาตให้เริ่มดำเนินธุรกิจได้ เป็นต้น ทั้งนี้ การประเมินในด้านต้นทุนจะขึ้นอยู่กับข้อมูลสถิติที่คณะผู้วิจัยสามารถเข้าถึงได้ร่วมด้วย ผลจากการประเมินต้นทุนจะทำให้ทราบถึงขนาด (มูลค่า) ประโยชน์ที่จะเกิดขึ้นหากมีการปรับปรุงตามข้อเสนอจากการทบทวน 

อนึ่ง ระหว่างการดำเนินการทบทวนกฎหมายและประเมินด้านเศรษฐศาสตร์ คณะผู้วิจัยจะจัดให้มีการประชุมกลุ่มย่อย (Focus group) กับภาคส่วนที่เกี่ยวข้องทั้งฝั่งผู้แจ้งปัญหาและฝั่งหน่วยงานภาครัฐที่เกี่ยวข้อง เพื่อจะได้รับฟังความเห็นข้อมูลและข้อเท็จจริงต่าง ๆ  อย่างรอบด้าน นำไปสู่การจัดทำข้อเสนอหรือให้ความเห็นต่อข้อเสนอในกรณีที่ผู้แจ้งปัญหามีข้อเสนอร่วมด้วย โดยจะพิจารณาว่ากฎหมายหลักและกฎหมายรองที่เกี่ยวข้องกับปัญหาที่นำมาทบทวนสมควรถูกยกเลิก (Cut) เปลี่ยนแปลง (Changed) กำหนดขึ้นใหม่ (Created) หรือ คงเดิม (Continued) โดยในกรณีที่ควรมีการเปลี่ยนแปลง คณะผู้วิจัยจะจัดทำร่างข้อเสนอแนะเพื่อปรับปรุงกฎหมายนั้น ๆ ร่วมด้วย

3 ขั้นตอนและวิธีการทบทวน

โครงการฯ นี้มีภาพรวมของขั้นตอนการดำเนินงานตามภาพที่ 1.2 โดยเริ่มจากการรวบรวม “Pain points” หรือปัญหาในกระบวนการอนุมัติ/อนุญาต หรือการปฏิบัติตามกฎหมายจากกลุ่มผู้ประกอบธุรกิจในตลาดทุน ได้แก่ กลุ่มสมาชิกสภาธุรกิจตลาดทุนไทย (FETCO) ซึ่งประกอบไปด้วย 7 องค์กร คือ ตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย (SET) สมาคมบริษัทหลักทรัพย์ไทย (ASCO) สมาคมบริษัทจัดการลงทุน (AIMC) สมาคมบริษัทจดทะเบียนไทย (TLCA) สมาคมส่งเสริมนักลงทุนไทย (TIA) สมาคมนักวิเคราะห์หลักทรัพย์ (IAA) และสมาคมตลาดตราสารหนี้ไทย (ThaiBMA) รวมไปถึงภาคส่วนอื่นที่เกี่ยวข้องด้านการระดมทุนเช่นกลุ่มสตาร์ทอัพ เป็นต้น

ภาพที่ 2 ภาพรวมขั้นตอนการทบทวนปัญหา

โดยนอกจากการรวบรวมปัญหาแล้ว ผู้วิจัยจะสอบถามรายละเอียดที่มาของปัญหา ข้อมูล สถิติต่าง ๆ รวมถึงข้อเสนอหรือความเห็นต่อการแก้ไขปัญหาจากผู้ปฏิบัติงานในภาคธุรกิจตลาดทุน ซึ่งจะเป็นแหล่งข้อมูลขั้นต้น (Primary source) ของการทบทวนต่อไป ทั้งนี้ปัญหาที่รับมาทบทวนควรเป็นปัญหาที่มีผู้เกี่ยวข้องจำนวนมาก และสร้างผลกระทบต่อตลาด (High Volume, High Impact) รวมทั้งควรเป็นเรื่องที่สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ตามแผนพัฒนาตลาดทุนฉบับปัจจุบันด้วย

การดำเนินงานโครงการนี้ให้ความสำคัญเป็นอย่างยิ่งกับการรับฟังความคิดเห็นจากผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทุกภาคส่วน ทั้งหน่วยงานภาครัฐและภาคเอกชนที่เกี่ยวข้องกับธุรกิจในตลาดทุน โดยจะมีการจัดประชุมหารือเป็นระยะ ๆ และสม่ำเสมอตลอดช่วงเวลาของการดำเนินงาน  

ในขณะเดียวกัน คณะผู้วิจัยจัดกิจกรรม Hackathon เพื่อสร้างการรับรู้แก่สาธารณชน และเปิดโอกาสให้ภาคประชาชน นิสิตนักศึกษา ประชาชนภายนอกผู้สนใจได้มีส่วนร่วมในการนำเสนอแนวทางแก้ไขปัญหาอย่างสร้างสรรค์ โดยอาศัยข้อมูลที่ได้จากการศึกษาทบทวนของคณะผู้วิจัย เป็นพื้นฐานในการพัฒนาแนวทางแก้ปัญหา เพื่อนำไปสู่การพัฒนาปรับปรุงกฎหมาย กฎ ระเบียบ และข้อบังคับที่ถูกคัดเลือกมาทบทวน  

4. ผลการทบทวน

การดำเนินงานรวมในระยะที่ 1 และระยะที่ 2 คณะผู้วิจัยได้ทบทวนปัญหารวมทั้งสิ้น 332 กระบวนงาน เกี่ยวข้องกับปัญหาการปฏิบัติตามกฎหมายด้านตลาดทุนจำนวน 138 เรื่อง แบ่งตามสมาคมได้ตามภาพที่ 3 ดังนี้

ตารางที่ 3 ภาพรวมข้อเสนอจากการทบทวนตลอดทั้งโครงการ

5. ผลการทบทวน

การประเมินประโยชน์และต้นทุนหากมีการปรับปรุงตามข้อเสนอการทบทวน  แบ่งเป็น 2 ส่วน คือ เชิงปริมาณ (Quantitative) และเชิงคุณภาพ (Qualitative) โดยการทบทวนปัญหารวมทั้งหมด 2 ระยะรวมทั้งหมด 138 เรื่อง เป็นส่วนที่มีข้อมูลชัดเจนเพียงพอต่อการประเมินต้นทุน จำนวน 22 เรื่อง คิดเป็นส่วนที่สามารถประหยัดต้นทุนที่เกิดขึ้นจริง (Actual Cost) ได้อย่างน้อย 96.4 ล้านบาทต่อปี รายละเอียดแสดงตามภาพที่ 4

ตารางที่ 4 ภาพรวมประโยชน์และต้นทุนส่วนที่ประเมินในเชิงปริมาณได้

6. สรุปประเด็นที่จะนำเสนอในงานสัมมนาสาธารณะ

สำหรับงานสัมมนาสาธารณะ ภายใต้หัวข้อ “กิโยตินกฎระเบียบเพื่อยกระดับความเชื่อมั่นของตลาดทุนไทย” คณะผู้วิจัยได้หยิบยกปัญหาที่น่าสนใจมานำเสนอ โดยสรุปตามประเด็นได้ ดังนี้ 

1. ตัวอย่างมาตรการการเพิ่มความสะดวกและยกระดับความเชื่อมั่นตลาดทุน

ประเด็นปัญหา	รายละเอียดและข้อเสนอแนะ
1.1)  การเพิ่มความสะดวกในตลาดทุน
ภาระการส่งนัดประชุมผู้ถือหุ้น	การส่งหนังสือนัดประชุมผู้ถือหุ้นทางอิเล็กทรอนิกส์จะต้องได้รับความยินยอมจากผู้ถือหุ้นก่อนจึงจะสามารถส่งได้ ทำให้บริษัทมีต้นทุนในการติดต่อเพื่อขอความยินยอมจากผู้ถือหุ้นCHANGE: ให้การส่งหนังสือเชิญประชุมทางอิเล็กทรอนิกส์เป็นช่องทางหลัก
ความซ้ำซ้อนการยืนยันตัวตน KYC	นักลงทุนที่เปิดบัญชีกับ บล. และ บลจ. หลายแห่ง ต้องยืนยันตัวตน (KYC) และทบทวนข้อมูลให้เป็นปัจจุบันกับทุก บล. และ บลจ. ทำให้ต้องเสียเวลาดำเนินการซ้ำซ้อนกัน CONTINUE: การยืนยันตัวและการทบทวนข้อมูลของลูกค้ายังจำเป็นอยู่ แต่ควรปรับปรุงกระบวนการดำเนินงานให้สะดวกและง่ายกับนักลงทุน โดยดำเนินการเพียงครั้งเดียวและใช้ได้กับทุก บล. และ บลจ. การยืนยันตัวตน และทบทวนข้อมูลให้เป็นปัจจุบัน ทุก บล. และ บลจ. ควรเชื่อมโยงข้อมูลกัน โดยดำเนินการผ่านระบบ NDID
การติดและตรวจสอบ อากรแสตมป์บนหนังสือมอบฉันทะของผู้ถือหุ้น	ผู้ถือหุ้นที่ไม่สามารถมาประชุมผู้ถือหุ้นได้ต้องทำหนังสือมอบอำนาจติดอากรแสตมป์อย่างไรก็ดีในทางปฏิบัติ บริษัทจดทะเบียนก็มักดำเนินการแทนเพื่อจูงใจให้ผู้ถือหุ้นมาร่วมประชุมหลักเกณฑ์ดังกล่าวสร้างภาระต้นทุนแก่ผู้เกี่ยวข้อง CUT: ยกเลิกการติดอากรแสตมป์สำหรับกรณีนี้ตามบัญชีอากรภายใต้ประมวลรัษฎากร
1.2)  การเพิ่มความเชื่อมั่นนักลงทุนในตลาดทุน
ปัญหาขาดหลักเกณฑ์กำกับดูแล Backdoor Listing	การส่งหนังสือนัดประชุมผู้ถือหุ้นทางอิเล็กทรอนิกส์จะต้องได้รับความยินยอมจากผู้ถือหุ้นก่อนจึงจะสามารถส่งได้ ทำให้บริษัทมีต้นทุนในการติดต่อเพื่อขอความยินยอมจากผู้ถือหุ้นCHANGE: ให้การส่งหนังสือเชิญประชุมทางอิเล็กทรอนิกส์เป็นช่องทางหลัก
ขาดเครื่องมือในการกำกับสำนักงานสอบบัญชีตลาดทุน	สำนักงานก.ล.ต. ยังไม่มีอำนาจลงโทษสำนักงานสอบบัญชีเมื่อพบว่าสำนักงานสอบบัญชีไม่สามารถรักษามาตรฐานควบคุมคุณภาพ ฉบับที่ 1 (TSQC 1) ได้CREATE:แก้ไข พ.ร.บ. หลักทรัพย์ฯ เพิ่มโทษปรับเป็นพินัย และให้อำนาจสำนักงาน ก.ล.ต. ปรับเป็นพินัยแก่สำนักงานสอบบัญชี โดยมีจำนวนค่าปรับสูงสุดต้องเพียงพอที่จะบรรลุวัตถุประสงค์ในการยับยั้งการกระทำความผิดในอนาคตและสร้างความเชื่อมั่นให้กับประชาชนออกแนวทางการลงโทษผู้สอบบัญชีและสำนักงานสอบบัญชี เพื่อเป็นแนวทางในการคิดจำนวนเงินในการปรับแก้ไข พ.ร.บ. หลักทรัพย์ฯ เพื่อให้สำนักงานสอบบัญชีต้องขอความเห็นชอบหรือขึ้นทะเบียนเป็นสำนักงานสอบบัญชีในตลาดทุนกับสำนักงาน ก.ล.ต.
ปัญหาการบังคับใช้กฎหมายกรณี Market Misconduct	พ.ร.บ. หลักทรัพย์ฯ ในส่วนการดำเนินคดี market misconduct ได้รับการปรับปรุงในปี พ.ศ. 2559 โดยมีการนํามาตรการลงโทษทางแพ่งมาใช้เป็นทางเลือกให้การดําเนินคดีทางอาญา โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อลดภาระการพิสูจน์และระยะเวลาในการดําเนินคดีของสํานักงาน ก.ล.ต. ซึ่งนับตั้งแต่มีการบังคับใช้นั้นตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทยตั้งข้อสังเกตว่าการลงโทษ market misconduct อาจมีความล่าช้าหรือไม่CREATE:เพื่อแก้ปัญหาเรื่องระยะเวลาดําเนินคดีอาญาและมาตรการลงโทษทางแพ่งคดี market misconduct ควรดําเนินการดังนี้1. กระบวนการอาญา: เสนอให้แก้ไข พ.ร.บ. หลักทรัพย์ฯ เพื่อให้สํานักงาน ก.ล.ต. เป็นพนักงานสอบสวนร่วมในคดีเกี่ยวกับ market misconduct2. มาตรการลงโทษทางแพ่งขั้นตอนการรวบรวมพยานหลักฐาน: เสนอให้สํานักงาน ก.ล.ต. จัดทําหนังสือบันทึกความเข้าใจร่วมกัน (MOU) เพื่อกําหนดระยะเวลาที่เหมาะสมในการส่งพยานหลักฐานของหน่วยงานภายนอกกระบวนการหลังคดีขึ้นสู่ศาลแพ่ง: เสนอให้สํานักงาน ก.ล.ต. ออกระเบียบที่ให้เจ้าหน้าที่สามารถรับเงินที่จําเลยทําคําแถลงยอมรับผิดและวางต่อศาลให้ตกเป็นของแผ่นดินเพื่อให้ศาลทําคําพิพากษาได้ทันทีCHANGE:เพื่อแก้ปัญหาการกําหนดค่าปรับจากมาตรการลงโทษทางแพ่งคดี market misconduct ให้ยับยั้งการกระทําผิด ควรดําเนินการดังนี้กรณีที่ประเมินผลประโยชน์จากการกระทําความผิดได้: เสนอให้สํานักงาน ก.ล.ต. พิจารณาปรับเพิ่มอัตราโทษปรับตาม พ.ร.บ. หลักทรัพย์ฯ มาตรา 317/4 ประกอบ 317/5 (1) ตอนต้น ให้สอดคล้องกับต่างประเทศกรณีที่ประเมินผลประโยชน์จากการกระทําความผิดไม่ได้: เสนอให้มีแก้ไข พ.ร.บ. หลักทรัพย์ฯ มาตรา 317/4 ประกอบ 317/5 (1) ตอนท้าย โดยเพิ่มค่าปรับต่ําสุดและสูงสุด

2. ตัวอย่างมาตรการการเพิ่มความสะดวกและความเชื่อมั่นตลาดตราสารหนี้

ประเด็นปัญหา	รายละเอียดและข้อเสนอแนะ
2.1)  การเพิ่มความสะดวกในตลาดตราสารหนี้
การโอนพันธบัตรออมทรัพย์แบบไร้ใบตราสาร (scripless saving bond) ไม่สามารถทำข้ามธนาคารตัวแทนจำหน่ายแบบการโอนหุ้นกู้ได้  [ข้อจำกัดการโอน Scripless Saving Bond ระหว่างธนาคาร]	การโอนกรรมสิทธิ์ scripless saving bond สามารถโอนให้กับลูกค้ารายใหม่หรือลูกค้ารายเดิมภายในกลุ่มผู้ถือกรรมสิทธิ์ที่ซื้อผ่านธนาคารตัวแทนจำหน่ายเดียวกันเท่านั้นก่อให้เกิดต้นทุนการทำธุรกรรมซื้อขายหรือโอนกรรมสิทธิ์ scripless saving bond แก่ผู้ถือพันธบัตรออมทรัพย์ และสร้างภาระแก่หน่วยงานที่เกี่ยวข้องCHANGE:แก้ไขหนังสือชี้ชวนสำหรับ scripless saving bond ที่กำลังจะออกและเสนอขายใหม่ โดยตัดถ้อยคำที่จำกัดการโอนกรรมสิทธิ์พันธบัตรออมทรัพย์แบบไร้ใบตราสารระหว่างธนาคาร และเพิ่มเติมถ้อยคำให้สามารถโอนระหว่างธนาคารได้แก้ไขข้อกำหนดเกี่ยวกับการโอนกรรมสิทธิ์พันธบัตรแบบไร้ใบตราสาร (Scripless) ในหนังสือชี้ชวนย้อนหลัง ให้สามารถโอนแบบ Scripless ข้ามธนาคารได้
การไม่มีระบบรองรับการใช้ตราสารหนี้แบบไร้ใบตราสาร (Scripless bond) เป็นหลักประกัน ทำให้ผู้ถือหุ้นกู้แบบไร้ใบจำเป็นต้องขอถอนใบตราสาร (Scrip) เพื่อใช้เป็นหลักประกันกับหน่วยงาน [​​หน่วยงานยังกำหนดให้ใช้ตราสารหนี้เป็นหลักประกัน]	นักลงทุนในฐานะผู้ให้หลักประกันยังต้องส่งมอบใบตราสาร (scrip) ให้แก่หน่วยงานผู้รับหลักประกันCHANGE:แก้ไขทางกฎหมายแก้ไขทางปฏิบัติ: ส่งเสริมให้มีระบบที่สามารถใช้พันธบัตรแบบ scripless เป็นหลักประกันได้โดยตรง โดยไม่ต้องขอถอนออกมาเป็นใบพันธบัตร ซึ่งอาจทำระบบที่เชื่อมโยงกันโดยตรงระหว่างผู้รับฝากหลักทรัพย์
การชำระหนี้หุ้นกู้ต้องชำระเป็นเงินเท่านั้น และไม่สามารถหักกลบลบหนี้ได้ [ผู้ซื้อหุ้นกู้ไม่สามารถใช้วิธีหักลบกลบหนี้แทนการชำระค่าหุ้นกู้เป็นเงินสดได้]	ตามพ.ร.บ.หลักทรัพย์ฯ พ.ศ. 2535 มาตรา 39 บัญญัติว่า “หุ้นกู้ของบริษัทต้องมีมูลค่าไม่น้อยกว่าฉบับละหนึ่งร้อยบาทโดยชําระเป็นเงินและผู้ซื้อจะขอหักกลบลบหนี้กับบริษัทมิได้”ก่อให้เกิดอุปสรรคในกรณีที่ผู้ถือหุ้นกู้ชุดเดิมที่ยังไม่ครบกำหนดไถ่ถอน แต่ประสงค์จะซื้อหุ้นกู้ชุดใหม่ที่ออกโดยบริษัทเดิมในลักษณะของ การออกหุ้นกู้ชุดใหม่เพื่อทดแทนหุ้นกู้ที่ครบกำหนด (rollover) หรือ การออกหุ้นกู้ชุดใหม่เพื่อชำระหนี้สินเดิม (refinance)ผู้ถือหุ้นกู้ชุดเดิมต้องหาเงินสำรองเพื่อใช้ในการจองซื้อหุ้นกู้ชุดใหม่ในกรณีที่ผู้ออกตราสารหนี้ต้องการปรับโครงสร้างหนี้กับเจ้าหนี้กลุ่มเดิม ผู้ออกตราสารหนี้ก็จะต้องจัดเตรียมเงินมาเพื่อไถ่ถอนหุ้นกู้รุ่นเดิมก่อนCREATE:เพิ่มมาตรา 39/1 อนุญาตให้หักกลบลบหหนี้ได้
2.2)  การเพิ่มความเชื่อมั่นนักลงทุนในตลาดตราสารหนี้
การคุ้มครองนักลงทุนคราวด์ฟันดิง [การขาดมาตรการคุ้มครองนักลงทุนรายย่อยในหุ้นกู้คราวด์ฟันดิง]	จากการระดมทุนในรูปแบบหุ้นกู้คราวด์ฟันดิงมีแนวโน้มเพิ่มขึ้น ทำให้เกิดข้อกังวลว่า หากผู้เสนอขายหุ้นกู้คราวด์ฟันดิงเกิดการผิดนัดชำระหนี้ ผู้ลงทุนรายย่อยอาจประสบปัญหาในการเรียกร้องให้ผู้เสนอขายหุ้นกู้คราวด์ฟันดิงชำระหนี้CHANGE:เพิ่มบทบาทหน้าที่ของผู้ให้บริการระบบคราวด์ฟันดิง (funding portal) ในการติดต่อประสานงาน รวบรวมและให้ข้อมูลแก่ผู้ลงทุนรายย่อยเพื่อประกอบการดำเนินคดีเพื่อเรียกร้องค่าเสียหายหรือบังคับชำระหนี้ เช่น กระบวนการฟ้องร้องแบบกลุ่ม (class action)เปิดโอกาสให้ผู้ให้บริการระบบคราวด์ฟันดิง (funding portal) สามารถจัดตั้งและบริหารจัดการกองทุนฉุกเฉิน (contingency/provision fund) สำหรับหุ้นกู้คราวด์ฟันดิงแบบไม่มีหลักประกันหรือไม่มีผู้แทนผู้ถือหุ้นกู้
ความเสี่ยงของผู้ลงทุนจากความแตกต่างของการกำกับดูแลการเสนอขายตราสารหนี้ ระหว่างผลิตภัณฑ์ที่ออกและเสนอขายในประเทศและต่างประเทศ อาทิ ตราสารด้อยสิทธิเพื่อนับเป็นเงินกองทุนประเภทที่ 1 (Additional Tier 1: AT1) [ความแตกต่างของการกำกับดูแลระหว่างผลิตภัณฑ์ที่ออกและเสนอขายในและต่างประเทศ]	ผู้ลงทุนไทยที่เลือกลงทุนในตราสารหนี้ที่ออกและเสนอขายในต่างประเทศอาจไม่ทราบถึงข้อมูลและความเสี่ยงของผลิตภัณฑ์อย่างครบถ้วน หรือ อาจมีความเข้าใจว่าตราสารหนี้ดังกล่าวมีลักษณะและความเสี่ยงเหมือนหรือใกล้เคียงกับตราสารหนี้ที่ออกและเสนอขายในประเทศไทย ทั้งที่ในความเป็นจริงแล้วหลักเกณฑ์การออก การเสนอขาย ลักษณะและเงื่อนไขของตราสารหนี้ดังกล่าวแตกต่างจากหลักเกณฑ์ของไทย CREATE:เพิ่มมาตรฐานการให้ข้อมูลของผู้ประกอบธุรกิจตัวกลาง โดยเฉพาะอย่างยิ่งการเปิดเผยข้อมูลผลิตภัณฑ์จากต่างประเทศ โดยการเปรียบเทียบลักษณะและเงื่อนไขของผลิตภัณฑ์ต่างประเทศในส่วนที่แตกต่างจากหลักเกณฑ์ของไทย
ผู้แทนผู้ถือหุ้นกู้ไม่สามารถดำเนินการแทนผู้ถือหุ้นกู้ได้ในกระบวนการล้มละลายและฟื้นฟูกิจการ [ผู้ถือหุ้นกู้ต้องดำเนินการด้วยตนเองในกระบวนการล้มละลาย/ฟื้นฟูกิจการ]	หากผู้ออกหุ้นกู้ที่มีการผิดนัดชำระหนี้เข้าสู่กระบวนการล้มละลายหรือฟื้นฟูกิจการ ผู้แทนผู้ถือหุ้นกู้จะไม่สามารถดำเนินการใด ๆ แทนผู้ถือหุ้นกู้ในกระบวนการดังกล่าวได้ผู้ถือหุ้นกู้ในฐานะเจ้าหนี้ต้องดำเนินการด้วยตนเองหรือต้องทำหนังสือมอบอำนาจเพื่อให้ผู้อื่นดำเนินการแทน เช่น การยื่นคำคัดค้านคำร้องขอฟื้นฟูกิจการ การยื่นขอรับชำระหนี้ การเข้าร่วมประชุม เป็นต้นCHANGE:ผู้แทนผู้ถือหุ้นกู้ควรมีบทบาทในการเข้ามาช่วยอำนวยความสะดวกให้แก่ผู้ถือหุ้นกู้ในขั้นตอน “ยื่นคำขอรับชำระหนี้”ทั้งในกระบวนการล้มละลายและกระบวนการฟื้นฟูกิจการโดยไม่ต้องทำหนังสือมอบอำนาจ

3. ตัวอย่างมาตรการการพัฒนากลไกการช่วยเหลือผู้เสียหายจากการกระทำผิดคดีหลักทรัพย์

ประเด็นปัญหา	รายละเอียดและข้อเสนอแนะ
3.1) การปรับปรุงกลไกการฟ้องกลุ่ม (Class Action)
ความล่าช้าพิจารณาคำร้องดำเนินคดีกลุ่ม	จำเลยมักประวิงเวลาคัดค้านโจทก์ที่ยื่นคำร้องดำเนินคดีกลุ่มCUT: กระบวนการให้จำเลยส่งคำคัดค้านคำร้องขอดำเนินคดีกลุ่มของโจทก์
กฎหมายกำหนดอำนาจศาลแบ่งกลุ่มย่อยไว้แคบ	ป วิ แพ่ง กำหนดให้ศาลแบ่งกลุ่มโดยพิจารณาแต่เรื่องความเสียหายCHANGE:ม 222/24 ให้ศาลนำสืบความจำเป็นแบ่งกลุ่มย่อยโดยดูปัจจัยอื่นๆ ได้
ขาดผู้แทนกลุ่มย่อยคดีกลุ่ม	ขาดผู้แทนทำให้การสืบพยานขาดประสิทธิภาพCREATE:ม 222/24 เพิ่มอำนาจศาลตั้งผู้แทนกลุ่มย่อยได้เมื่อสมาชิกกลุ่มร้องขอ
3.2) การปรับปรุงค่าตอบแทนเพื่อสร้างแรงจูงใจเพื่อทำคดี Class Action
ค่าทนายความไม่จูงใจ	ศาลกำหนดค่าทนายตามบัญชีแนบท้าย ป.วิ แพ่ง ได้ไม่เกินอัตราขั้นสูง แต่ไม่ต่ำกว่าคดีละสามพันบาทCHANGE:จำเลยผู้แพ้คดีต้องจ่ายค่าทนายตามมูลค่าที่โจทก์จ่ายจริงแต่ศาลปรับลดได้ และเพิ่มค่าทนายไม่เกิน 3 หมื่นบาทต่อครั้งแต่ไม่ต่ำกว่า 3 พันบาทต่อครั้ง
เงินรางวัลไม่จูงใจให้ทำคดี	เงินรางวัล (Contingent fee) ขึ้นกับผลแพ้ขนะจึงมีจำนวนไม่แน่นอน ไม่จูงใจทนายรับคดีCHANGE:โจทก์และจำเลยตกลงกันก่อนฟ้อง และได้รับเงินรางวัลหลังหักค่าเสียหายที่โจทก์ได้ และเงินรางวับสุทธิที่ได้ไม่ควรต่ำกว่าร้อยละ 30 ของเงินรางวัลรวม
องค์กรเอกชนไม่สามารถเข้ามาช่วยคดีฟ้องกลุ่ม	ป วิ แพ่ง กำหนดให้เฉพาะแต่ผู้เสียหายดำเนินคดีแบบกลุ่ม ซึ่งอาจขาดความรู้ความชำนาญCHANGE: เปิดโอกาสให้โจทก์สมาชิกมอบอำนาจให้องค์กรเอกชนซึ่งมีอำนาจดำเนินคดีตามกฎหมายเฉพาะเข้ามาดำเนินการแทนได้

1.  เพลินตา ตันรังสรรค์, ‘การประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย: ตามพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและ
   การประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. 2562’ (2563) 5 จุลนิติ 59, น. 59. ↩︎
2. พิชยามนต์ จารึกสุนทรสกุล, ‘การประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายภายหลังเมื่อกฎหมายมีผลใช้บังคับแล้ว’ (สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา) <https://www.krisdika.go.th/data/article77/filenew/04Doc-2-64.pdf> สืบค้นเมื่อ 10 ธันวาคม 2564, น. 10. ↩︎
3. กรอบแนวคิดนี้นำมาพัฒนาเป็น“เช็กลิสต์” (Checklist) โดย TDRI ร่วมกับนาย Scott Jacobs ที่ปรึกษาใน “โครงการศึกษาวิเคราะห์ทบทวนกฎหมาย กฎ ระเบียบ ข้อบังคับ และกระบวนงานที่เกี่ยวกับการอนุญาต เพื่อลดขั้นตอนการดำเนินการและการอนุญาตที่ไม่จำเป็นหรือที่เป็นอุปสรรคต่อการประกอบอาชีพและการดำเนินธุรกิจประชาชน” (2562) และเริ่มใช้เป็นครั้งแรกในโครงการดังกล่าว ↩︎