ภายหลังจากการแพร่ระบาดของโควิด-19 ในหลายประเทศการท่องเที่ยวเริ่มกลับมาฟื้นตัวมากขึ้น ไม่เพียงแต่ธุรกิจโรงแรมที่เริ่มต้นกลับมาคึกคัก แต่ธุรกิจปล่อยเช่าอสังหาริมทรัพย์รายวัน หรือปล่อยเช่าระยะสั้น (short-term rental) ผ่านแพลตฟอร์มออนไลน์ ในฐานะทางเลือกหนึ่งของการพักค้างคืนก็เป็นที่นิยมไม่น้อยเช่นกัน

ในสหภาพยุโรปสถิติการใช้บริการที่พักรายวันพิ่มมากขึ้นหลังจากโควิด-19 สอดรับกับการคาดการณ์ของธนาคารกรุงศรี ที่ระบุว่า การใช้บริการที่พักในลักษณะดังกล่าวมีแนวโน้มเติบโตเพิ่มขึ้น ซึ่งเป็นผลมาจากการแข่งขันด้านราคาและความต้องการของนักท่องเที่ยว

ขณะเดียวกันความต้องการปล่อยเช่าที่พักรายวัน ก็มีแนวโน้มจะเพิ่มขึ้น เนื่องจากเจ้าของอสังหาริมทรัพย์ มุ่งแสวงหารายได้เสริมจากการนำอสังหาริมทรัพย์มาปล่อยเช่าแทนการถือครองอสังหาริมทรัพย์เพื่อการเก็งกำไรทั่วไป

อย่างไรก็ดี ที่ผ่านมาการปล่อยเช่าอสังหาริมทรัพย์รายวัน ยังขาดกฎหมายที่ชัดเจนและครอบคลุมโดยเฉพาะในคอนโดมิเนียม

หากย้อนสถานการณ์การปล่อยเช่ารายวันในคอนโดเคยทำได้มาก่อน โดยอาศัยข้อยกเว้นเรื่องสถานที่พักที่ไม่เป็นโรงแรม แต่ต่อมาในปี 2565 ได้มีหนังสือเวียนของกรมที่ดิน ให้ใช้คอนโดเพื่อการอยู่อาศัยเท่านั้น และห้ามใช้คอนโดมิเนียมมาปล่อยเช่ารายวัน

ด้วยสภาพดังกล่าวทำให้การปล่อยเช่ารายวัน ไม่สามารถทำได้อีกต่อไป แต่ทว่าความต้องการเช่าของนักท่องเที่ยว และความต้องการปล่อยเช่าของเจ้าของคอนโดมิเนียมยังคงอยู่ ทำให้เกิดการลักลอบปล่อยเช่าโดยขาดการรักษาสมดุลระหว่างการใช้ประโยชน์ในทรัพย์สินและสิทธิเจ้าของร่วมในคอนโดมิเนียม กระทั่งเกิดปัญหาจนเป็นข่าวใหญ่ในช่วงที่ผ่านมา ได้มีกลุ่มธุรกิจซื้อคอนโดมิเนียม ในกรุงเทพแล้วมาปล่อยให้เช่าแบบรายวัน แล้วรบกวนผู้พักอาศัยที่เป็นเจ้าของร่วม

รักษาสมดุล “สิทธิของลูกบ้าน” กับ “การใช้ประโยชน์”

ปัจจุบันไม่สามารถปฏิเสธได้ว่า การนำคอนโดมิเนียมมาปล่อยเช่ารายวันมีอยู่จำนวนมาก โจทย์สำคัญที่รัฐบาลควรจะต้องทำคือ ต้องรักษาสมดุลระหว่างการใช้ประโยชน์พื้นที่อย่างเหมาะสม เพื่อให้ยังมีทางเลือกกับการท่องเที่ยว และการคุ้มครองประโยชน์ของลูกบ้าน ผู้อยู่อาศัยในพื้นที่

การออกแบบกฎหมาย เป็นหนึ่งในเครื่องมือที่จะไปสู่การบรรลุเป้าหมายในการรักษาสมดุลนั้น โดยอาจแบ่งการกำกับดูแลออกเป็น 2 ระดับคือ การกำกับดูแลโดยรัฐ และการกำกับดูแลร่วมกันของชุมชน (เจ้าของร่วม)

กรณีการกำกับดูแลโดยรัฐ กฎหมายอาจจะกำหนดมาตรฐานให้กับการปล่อยเช่าที่รายวัน โดยให้เจ้าของที่พักนำห้องพักหรืออสังหาริมทรัพย์มาจดทะเบียนกับหน่วยงานของรัฐผ่านทางระบบออนไลน์ เพื่อให้รัฐรับรู้ข้อมูลและสามารถจะเก็บภาษีจากการปล่อยเช่าดังกล่าวได้ โดยให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเข้าทำหน้าที่รับจดทะเบียน และกำหนดหลักเกณฑ์เฉพาะในแต่พื้นที่

ส่วนการกำกับดูแลในระดับที่สองคือ การกำกับดูแลร่วมกันของชุมชน ซึ่งเป็นหลักการที่กฎหมายยังไม่ได้รับรองไว้ โดยการกำกับดูแลในลักษณะนี้กฎหมายจะให้สิทธิการตัดสินใจกับเจ้าของร่วม ในการกำกับดูแลผ่านสิทธิความเป็นเจ้าของร่วม อาทิ การยอมรับให้ข้อบังคับนิติบุคคลอาคารชุด/บ้านจัดสรร มาเป็นเงื่อนไขในการนำห้องพักหรืออสังหาริมทรัพย์ไปจดทะเบียน ซึ่งอาจจะแบ่งออกเป็น 2 สถานการณ์

กรณีแรก คอนโดมิเนียมเก่า ที่ถูกสร้างเพื่ออยู่อาศัยเท่านั้น ถ้ามีเจ้าของร่วมนำห้องพักมาสร้างรายได้ โดยการปล่อยเช่ารายวัน กฎหมายเปิดช่องให้เจ้าของห้องสามารถนำห้องพักที่จดทะเบียนแล้วกับหน่วยงานของรัฐปล่อยเช่าได้ โดยเงื่อนไขว่าข้อบังคับนิติบุคคลต้องยินยอม ไม่ห้ามนำห้องพัก/อสังหาริมทรัพย์มาปล่อยเช่า แล้วเมื่อมีการจะปล่อยเช่าต้องมีการแจ้งให้เจ้าของร่วมรับทราบผ่านกรรมการหรือนิติบุคคล เพื่อเปิดช่องให้ชุมชนสามารถปรึกษากัน เพื่อกำหนดแนวทางในการดำเนินการ การใช้พื้นที่ส่วนกลาง และการคิดค่าส่วนกลางเพิ่มเติมเพื่อชดเชยการใช้ประโยชน์ อาทิ เจ้าของห้องที่ปล่อยเช่ารายวันอาจเสียค่าส่วนกลางในอัตราที่สูงกว่าเจ้าของห้องที่ใช้เพื่ออยู่อาศัย หรืออาจมีการกำหนดจำนวนห้องพักที่สามารถปล่อยเช่ารายวันรวมกันสูงสุดในตึก รวมถึงอาจมีข้อกำหนดว่าจะต้องติดต่อเจ้าของห้องที่ปล่อยได้ตลอดเวลาที่มีผู้เข้าพัก เพื่อให้สามรถแก้ไขปัญหาที่อาจเกิดขึ้นได้ทันท่วงที

ในส่วนของ กรณีของคอนโดมิเนียมที่สร้างโดยมีวัตถุประสงค์เพื่ออยู่อาศัยและเพื่อปล่อยเช่า หรือคอนโดเทลที่ผู้พัฒนาโครงการได้กำหนดวัตถุประสงค์ไว้แล้ววางแนวทางไว้ล่วงหน้า ให้ผู้ซื้อสามารถรับทราบได้ ในส่วนนี้

ในกรณีนี้กฎหมายอาจจะกำหนดหน้าที่ให้กับผู้พัฒนาโครงการ ควรจะต้องแจ้งให้กับผู้ซื้อทราบล่วงหน้าถึงขอบเขตพื้นที่การปล่อยเช่าให้ชัดเจน การจัดแบ่งพื้นที่ส่วนกลางสำหรับผู้อยู่อาศัยและผู้เช่า เพื่อลดผลกระทบต่อเจ้าของร่วมที่ต้องการใช้พื้นที่เพื่ออยู่อาศัยและลดการสร้างปัญหาแก่เจ้าของร่วมที่ปล่อยเช่ารายวัน ทางโครงการจะต้องมีมาตรการรักษาความปลอดภัยที่เข้มงวดสำหรับพื้นที่ปล่อยเช่ารายวัน รวมถึงการกำหนดอัตราค่าส่วนกลางสำหรับอยู่อาศัยและปล่อยเช่ารายวันที่เหมาะสม

ในขณะเดียวกันเจ้าของห้องพัก/อสังหาริมทรัพย์ มีหน้าที่ต้องจดทะเบียนกับหน่วยงานกำกับดูแล และแจ้งรายละเอียดการปล่อยเช่าให้กรรมการและนิติบุคคลทราบ

ต่างประเทศจัดการกับปัญหาการปล่อยเช่าที่พักระยะสั้นอย่างไร ?

แนวทางการกำกับดูแลของต่างประเทศนั้นมีความหลากหลายมาก  อย่างไรก็ดี การกำกับดูแลการปล่อยเช่ารายวันนั้นควรจะต้องเปิดเผยบนพื้นฐานของการรักษาสมดุลระหว่างประโยชน์ในการปล่อยเช่าและการคุ้มครองสิทธิของเจ้าของร่วม

ตัวอย่างเช่น ในกรณีของมลรัฐนิวเซาท์เวลส์ ออสเตรเลีย ในการกำกับดูแลจะมีการใช้บังคับกฎหมาย และแนวปฏิบัติ (code of conduct) ที่กำหนดให้เจ้าของที่พักต้องลงทะเบียนกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก่อน จึงสามารถปล่อยเช่ารายวันได้  ทั้งนี้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะทำหน้าที่ติดตาม ตรวจสอบ และควบคุมมาตรฐานของที่พัก รวมถึงจัดเก็บข้อมูลเจ้าของที่พัก และผู้เข้าพักเพื่อให้สามารถจำกัดหรือควบคุมจำนวนที่พักระยะสั้นไม่ให้มีมากเกินจนกระทบต่อชุมชน

นอกจากนี้ ยังมีกรณีของอินโดนีเซียที่อาจมีความใกล้เคียงกับบริบทของไทย ที่มีข้อกำหนดด้านกฎระเบียบแตกต่างกันไปตามประเภทและขนาดของที่พัก โดยที่ธุรกิจการท่องเที่ยวที่มีขนาดใหญ่และดำเนินงานในลักษณะมืออาชีพมากกว่าจะถูกพิจารณาว่ามีความเสี่ยงสูงกว่า ที่พักซึ่งถูกจัดว่าเป็น “ความเสี่ยงต่ำ” อาทิ ที่พักระยะสั้นและวิลล่าที่ไม่มีการจัดอันดับดาว จะมีข้อกำหนดด้านใบอนุญาตที่ผ่อนปรนมากกว่า นอกจากนี้ ที่พักระยะสั้นยังต้องปฏิบัติตามมาตรฐานด้านสุขอนามัยและความปลอดภัย รวมถึงข้อกำหนดท้องถิ่นอื่น ๆ ด้วย

กฎหมายไทยควรเป็นแบบไหน ?

สิ่งสำคัญที่สุดคือ ไทยต้องมีกฎหมาย เพื่อให้สามารถแก้ไขปัญหาได้อย่างยั่งยืนและเป็นไปตามแนวทางในข้างต้น กฎหมายจะต้องกำหนดขอบเขตการดำเนินการให้ชัดเจน โดยต้องกำหนดบทบาทหน้าที่ของหน่วยงานที่จะเข้ามากำกับดูแล ซึ่งในกรณีนี้อาจจะกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเข้ามามีบทบาทกำกับดูแล เพื่อให้สามารถกำกับดูแลแต่ละพื้นที่ได้อย่างใกล้ชิด

ขณะเดียวกันควรวางข้อกำหนดพื้นฐานด้านการคุ้มครองผู้บริโภค อาทิ มาตรฐานการรักษาความปลอดภัย มาตรฐานการให้บริการ โดยกำหนดให้ผู้เข้าพักต้องติดต่อเจ้าของห้องพัก/อสังหาริมทรัพย์ได้ตลอดเวลา

นอกจากนี้ ในบางพื้นที่อาจจะกำหนดเงื่อนไขพิเศษ อาทิ จำนวนห้องพัก หรือจำนวนคืนที่จะอนุญาตให้เข้าพักได้ รวมถึงเงื่อนไขอื่น ๆ ที่มีเป้าหมายเพื่อลดผลกระทบในพื้นที่ ซึ่งจะช่วยให้แต่ละท้องถิ่นสามารถดูแลนโยบายเกี่ยวกับที่พักระยะสั้นที่อาจช่วยลดการขาดแคลนห้องพักในเมืองท่องเที่ยวได้ ในช่วงเทศกาลได้

รวมทั้งอาจจะเปิดพื้นที่ให้ชุมชนเข้ามามีบทบาทในการดูแลการให้เช่า โดยเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นอาจจะช่วยบังคับใช้กฎหมาย ให้การเช่าที่พัก/อสังหาริมทรัพย์เป็นไปตามข้อบังคับของนิติบุคคลแต่ละแห่ง ที่อาจจะมีการกำหนดจำนวนห้องที่จะปล่อยเช่าในอาคาร

การกำกับดูแลที่พักรายวันนี้ ถือเป็นการเปิดโอกาสทางเศรษฐกิจ โดยเจ้าของทรัพย์สินสามารถสร้างรายได้จากทรัพย์สินของตนเอง สร้างการลงทุนจากนักลงทุนในอสังหาริมทรัพย์และเกิดการใช้ประโยชน์ในอสังหาริมทรัพย์ได้อย่างเต็มที่ รวมถึงภาครัฐสามารถจัดเก็บภาษีได้เป็นไปตามประเภทของที่พักและมีอัตราที่เป็นธรรมแก่ทุกฝ่าย

ที่สำคัญการกำกับดูแลยังช่วยลดผลกระทบ ที่อาจเกิดกับเจ้าของร่วมอื่น และการใช้ช่องโหว่ทางกฎหมายเพื่อหลีกเลี่ยงกระทำบางอย่างที่รัฐไม่สามารถเข้าไปกำกับดูแลได้

การกลับมาพิจารณากฎหมายโรงแรมที่เราใช้อยู่ในปัจจุบันว่าล้าสมัย จนทำให้ประชาชนต้องเผชิญกับความไม่ชัดเจนและไม่สามารถลดผลกระทบ รวมถึงรัฐไม่สามารถจัดเก็บรายได้จากธุรกิจดังกล่าวได้อย่างแท้จริง อาจจะถึงเวลาแล้วที่ไทยต้องจริงจังกับการแก้ไขกฎหมาย

บทความโดย วิชญาดา อำพนกิจวิวัฒน์ และเขมภัทร ทฤษฎิคุณ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย