เนื่องจากประเทศไทยยังต้องนำเข้าน้ำมันดิบในปริมาณมากเพื่อใช้ในการผลิตและบริโภคภายในประเทศ ซึ่งราคาน้ำมันในตลาดโลกมีความผันผวนสูงตามปัจจัยต่าง ๆ เช่น ความขัดแย้งทางภูมิรัฐศาสตร์ ภัยธรรมชาติ และนโยบายพลังงานของประเทศผู้ผลิต ส่งผลให้ราคาน้ำมันในประเทศปรับตัวสูงขึ้นในบางช่วงเวลา จนอาจส่งผลกระทบต่อค่าครองชีพของประชาชนและต้นทุนการผลิตของภาคอุตสาหกรรม ด้วยเหตุนี้ การมีกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงจึงมีความจำเป็นอย่างยิ่งในฐานะกลไกช่วยเหลือเพื่อลดผลกระทบจากราคาน้ำมันที่ผันผวน

อย่างไรก็ตาม กลไกดังกล่าวกำลังเผชิญปัญหาเชิงโครงสร้างหลายประการ โดยเฉพาะการขาดนิยามที่ชัดเจนของคำว่า “วิกฤต” ตามพระราชบัญญัติกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง พ.ศ. 2562 นอกจากนั้นโครงสร้างราคาน้ำมันในประเทศไทยมีการจัดเก็บภาษีและเงินส่งเข้ากองทุนในลักษณะที่ซ้ำซ้อน ซึ่งรวมแล้วคิดเป็นประมาณ 34% ของราคาขายปลีก รวมถึงการใช้อ้างอิงราคาน้ำมันสำเร็จรูปจากตลาดสิงคโปร์ซึ่งอาจไม่สะท้อนต้นทุนที่แท้จริงภายในประเทศ บทความนี้มุ่งวิเคราะห์ปัญหาดังกล่าวเพื่อเสนอแนะแนวทางการปรับปรุงนโยบายพลังงานของไทยให้มีความโปร่งใส เป็นธรรม และยั่งยืน

ปัญหานิยาม “วิกฤต” ที่ไม่ชัดเจนตามกฎหมาย พระราชบัญญัติกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง พ.ศ. 2562 ให้อำนาจแก่กองทุนในการรักษาเสถียรภาพราคาพลังงาน โดยเฉพาะในภาวะ “วิกฤต” แต่กลับมิได้ให้นิยามของคำว่า “วิกฤต” ไว้อย่างชัดเจนในกฎหมาย ส่งผลให้การใช้เงินจากกองทุนเป็นไปตามดุลยพินิจของฝ่ายบริหารมากกว่าการยึดหลักเกณฑ์เชิงวิชาการหรือข้อมูลเชิงประจักษ์ เช่น การตรึงราคาน้ำมันดีเซลไม่ให้เกิน 30 บาทต่อลิตรในช่วงปี 2566-2567 แม้ไม่ปรากฏภาวะฉุกเฉินด้านพลังงานที่รุนแรง ความไม่ชัดเจนนี้ไม่เพียงเปิดช่องให้ใช้งบประมาณในลักษณะประชานิยม แต่ยังทำให้การบริหารกองทุนขาดหลักเกณฑ์ในการประเมินผลที่โปร่งใส และทำให้เกิดความเสี่ยงต่อความยั่งยืนทางการคลังในระยะยาว

โครงสร้างภาษีและเงินส่งเข้ากองทุนที่ซ้ำซ้อน ราคาน้ำมันขายปลีกในประเทศไทยประกอบด้วยองค์ประกอบหลายประการ โดยเฉพาะภาษีสรรพสามิต ภาษีท้องถิ่น ภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT)ราคาขายส่ง เงินส่งเข้ากองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง เงินส่งเข้ากองทุนเพื่อส่งเสริมการอนุรักษ์พลังงาน ค่าการตลาดของผู้ค้าปลีก และภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT)ค่าการตลาด ทั้งนี้เมื่อรวมภาระภาษีและเงินส่งเข้ากองทุนทั้งหมด จะพบว่าคิดเป็นสัดส่วนราว 34% ของราคาขายปลีกน้ำมัน โครงสร้างเช่นนี้มีลักษณะที่ขาดความยืดหยุ่น กล่าวคือ ในยามที่ราคาน้ำมันโลกสูงขึ้น รัฐยังคงเก็บภาษีตามสัดส่วนเดิม แทนที่จะลดภาระดังกล่าวเพื่อช่วยบรรเทาผลกระทบต่อผู้บริโภค ผลที่ตามมาคือรัฐต้อง นำเงินจากกองทุนมาอุดหนุนราคาอีกต่อหนึ่ง ทำให้เกิดภาระสองชั้น ทั้งต่อผู้บริโภค และต่อกองทุนเอง  และเกิดความซ้ำซ้อน ยกตัวอย่างเช่น ผู้บริโภคต้องจ่ายทั้งภาษีท้องถิ่น และภาษีสรรพสามิตร และทต้องจ่ายภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT) 2 ต่อ รวมถึงใครควรมีหน้าที่ในการรับผิดชอบจ่ายเงินสนับสนุนเข้ากองทุน

การอ้างอิงราคาน้ำมันสำเร็จรูปจากตลาดสิงคโปร์ การกำหนดราคาน้ำมันในประเทศไทยใช้ราคาหน้าโรงกลั่นที่อ้างอิงจากตลาดสิงคโปร์ (Singapore Spot Market) ซึ่งถือเป็นตลาดกลางของภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ โดยอ้างอิงราคาผลิตภัณฑ์สำเร็จรูป เช่น น้ำมันดีเซลและเบนซิน แทนที่จะใช้ราคาน้ำมันดิบหรือราคาต้นทุนกลั่นภายในประเทศ ซึ่งภาครัฐให้เหตุผลที่ไทยเลือกใช้อ้างอิงราคาน้ำมันสำเร็จรูปตลาดสิงคโปร์คือความโปร่งใสและเป็นมาตรฐานสากล แต่ในทางปฏิบัติ ระบบนี้กลับทำให้ราคาน้ำมันหน้าโรงกลั่นในไทยไม่สะท้อนต้นทุนที่แท้จริง เนื่องจากโรงกลั่นในประเทศสามารถผลิตน้ำมันสำเร็จรูปได้เองโดยการกลั่นจากน้ำมันดิบ ซึ่งมีแนวโน้มโรงกลั่นจะได้กำไรส่วนต่างสูงโดยไม่สะท้อนต้นทุนจริง นอกจากนี้ การใช้ราคาน้ำมันสำเร็จรูปตลาดสิงคโปร์ยังทำให้ประเทศไทยขาดกลไกควบคุมหรือเจรจาต่อรองราคาภายในระบบของตนเอง และอาจทำให้ราคาขายปลีกในประเทศผันผวนเกินความจำเป็น

จากปัญหาทั้งสามประการข้างต้น ขอเสนอให้มีการปฏิรูปโครงสร้างราคาน้ำมันและกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงในประเด็นสำคัญดังนี้

• ในช่วงที่ไทยยังมีกองทุนน้ำมัน ควรกำหนดนิยาม “วิกฤตพลังงาน” ในกฎหมายอย่างชัดเจน โดยใช้เกณฑ์เชิงปริมาณ เช่น เมื่อราคาน้ำมันเพิ่มขึ้นเกิน 40% ภายในระยะเวลา 3 เดือน หรือมีผลกระทบต่อเงินเฟ้อเกินเกณฑ์ที่กำหนด
• ปรับโครงสร้างภาษีและเงินส่งเข้ากองทุนให้มีความโปร่งใส ลดการซ้ำซ้อน และกำหนดกลไกปรับลดภาษีชั่วคราวในยามที่ราคาน้ำมันโลกพุ่งสูง ซึ่งหน่วยงานภาครัฐโดยเฉพาะกระทรวงการคลังต้องยินยอมว่าการเก็บภาษีจากน้ำมันนั้นไม่ใช่เพื่อรายได้ภาครัฐ แต่ต้องมองในมุมมองที่จะช่วยภาระค่าครองชีพประชาชน
• ทบทวนการใช้ราคานำมันสำเร็จรูปตลาดสิงคโปร์เป็นฐานอ้างอิง โดยจัดทำดัชนีราคาภายในประเทศที่สะท้อนต้นทุนที่แท้จริงของโรงกลั่น และเปิดเผยต่อสาธารณะอย่างสม่ำเสมอ
• ยกเลิกกองทุนน้ำมัน และปรับให้อยู่รูปแบบ Strategic Petroleum Reserve (SPR) หรือ “คลังสำรองน้ำมันเชิงยุทธศาสตร์”  เพื่อมีน้ำมันสำรองในประเทศสำหรับการระบายน้ำมันสำรองจากคลังเข้าสู่ตลาดเพื่อลดแรงกดดันของราคาเมื่อราคาน้ำมันโลกปรับตัวสูง และลดผลกระทบต่อภาระค่าครองชีพของประชาชน

Strategic Petroleum Reserve (SPR) หรือ “คลังสำรองน้ำมันเชิงยุทธศาสตร์” คืออะไร

Strategic Petroleum Reserve (SPR) คือ ระบบการจัดเก็บน้ำมันสำรองในระดับชาติ ที่รัฐบาลจัดเก็บไว้เพื่อใช้ในสถานการณ์ฉุกเฉินหรือภาวะวิกฤตด้านพลังงาน โดย SPR จะถูกควบคุมและบริหารโดยหน่วยงานรัฐหรือหน่วยงานด้านพลังงานที่ได้รับมอบหมาย และจะถูกเก็บไว้ในคลังน้ำมัน หรือสถานที่ปลอดภัยอื่น ๆ ซึ่งมีระบบควบคุมอย่างเข้มงวด

วัตถุประสงค์ของการจัดตั้งทุนสำรองน้ำมัน (SPR) มีความสำคัญในหลายมิติ โดยมีเป้าหมายหลักเพื่อรองรับวิกฤตด้านพลังงานที่อาจเกิดขึ้นจากเหตุการณ์ไม่คาดคิด เช่น สงคราม การปิดเส้นทางขนส่ง หรือภัยพิบัติทางธรรมชาติ เพื่อให้ประเทศมีน้ำมันเพียงพอใช้งานในภาวะฉุกเฉิน นอกจากนี้ SPR ยังมีบทบาทในการรักษาเสถียรภาพของตลาดน้ำมันภายในประเทศ โดยเมื่อเกิดภาวะราคาน้ำมันผันผวนหรือพุ่งสูงผิดปกติ รัฐสามารถระบายน้ำมันจากคลังสำรองเพื่อลดแรงกดดันต่อราคาตลาด อีกทั้งยังช่วยเสริมสร้างอำนาจต่อรองในเวทีระหว่างประเทศ ทำให้ประเทศมีศักยภาพในการเจรจาทางเศรษฐกิจและการเมืองด้านพลังงานอย่างมีน้ำหนัก และท้ายที่สุด SPR ยังถือเป็นกลไกสำคัญของยุทธศาสตร์พลังงานระยะยาว ที่ช่วยให้การบริหารความเสี่ยงด้านพลังงานของประเทศเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและยั่งยืน

ประโยชน์โดยตรงต่อประชาชนจากการเปลี่ยนเป็นระบบ SPR ในเงื่อนไขที่รัฐบาลดูแลให้เกิดความโปร่งใสที่แท้จริง คือ ประชาชนจะได้รับราคาน้ำมันที่สะท้อนต้นทุนหน้าโรงกลั่นที่แท้จริง มีความโปร่งใส ชัดเจน และคาดการณ์ได้ง่ายขึ้น เนื่องจากรัฐบาลจะไม่แทรกแซงราคาน้ำมันในลักษณะเดิมที่ทำให้เกิดความผันผวนสูงอีกต่อไป โดยจะส่งผลดีในระยะยาวต่อประชาชนที่สามารถวางแผนการใช้พลังงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ และปรับเปลี่ยนพฤติกรรมการบริโภคให้เหมาะสมกับสถานการณ์ตลาดจริง นอกจากนี้ ประชาชนจะไม่ต้องแบกรับภาระหนี้สะสมจากการแทรกแซงราคาเหมือนที่ผ่านมา ทำให้ต้นทุนภาษีและงบประมาณแผ่นดินถูกนำไปใช้ในกิจกรรมที่เป็นประโยชน์มากกว่าเดิม ส่งผลให้เกิดประโยชน์ต่อประชาชนอย่างแท้จริงในระยะยาว

แนวคิดเชิงนโยบายของกระทรวงพลังงานต่อ SPR

ในปัจจุบัน ระบบการสำรองน้ำมันในประเทศไทยมีอยู่ในรูปแบบการสำรองเชิงพาณิชย์และในรูปแบบ “น้ำมันสำรองภาคบังคับ” โดยในรูปแบบภาคบังคับให้ภาคเอกชนสำรองน้ำมันในปริมาณที่กฎหมายกำหนด ซึ่งมีความเพียงพอรองรับการใช้งานได้เพียงราว 25 วัน[1]  อย่างไรก็ดี ระบบนี้จำกัดอำนาจรัฐในการบริหารจัดการน้ำมันสำรอง โดยสามารถเข้าไปดำเนินการได้เฉพาะในกรณีที่มีการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินหรืออยู่ภายใต้กฎอัยการศึกเท่านั้น ซึ่งเป็นสถานการณ์ที่มีความรุนแรงแต่มีโอกาสการเกิดที่น้อยกว่า “วิกฤตพลังงาน”

ดังนั้น กระทรวงพลังงานจึงอยู่ระหว่างการทบทวนกฎหมายที่เกี่ยวข้อง และศึกษารูปแบบ SPR ที่ใช้งานจริงในต่างประเทศ เพื่อออกแบบระบบ SPR ที่สอดคล้องกับบริบททางเศรษฐกิจและการบริหารจัดการของไทย โดยมีเป้าหมายให้สามารถรองรับการใช้น้ำมันในประเทศได้ไม่น้อยกว่า 90 วัน อ้างอิงตามมาตรฐานของ International Energy Agency (IEA) ที่ประเทศสมาชิกส่วนใหญ่ใช้เป็นแนวทาง

ทั้งนี้รายละเอียดของการต่อยอดมาตรการ กระทรวงพลังงานยังคงจำเป็นที่จะต้องทำการศึกษาทบทวนกฎหมายที่เกี่ยวข้อง และรูปแบบ SPR ที่ใช้งานจริงในต่างประเทศ เพื่อออกแบบให้ระบบมีความสอดคล้องกับบริบททางเศรษฐกิจและการบริหารจัดการของไทย

ลักษณะและบทบาทของ SPR ในการบริหารจัดการราคาพลังงาน

SPR ในรูปแบบที่กระทรวงพลังงานกำลังพิจารณานั้น มีลักษณะคล้ายคลึงกับกลไกของกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงในปัจจุบัน แต่แตกต่างกันในเชิงเครื่องมือ กล่าวคือ กองทุนน้ำมันใช้กลไกการจัดเก็บและจ่ายเงินอุดหนุนในแต่ละช่วงเวลาเพื่อรักษาระดับราคาขายปลีก ขณะที่ SPR จะอาศัยการระบายน้ำมันสำรองจากคลังเข้าสู่ตลาดเพื่อลดแรงกดดันของราคาเมื่อราคาน้ำมันโลกปรับตัวสูง

ประโยชน์ของ SPR คือ การที่ภาครัฐสามารถเข้าถึงน้ำมันที่ถือครองเองโดยตรง ทำให้ทราบต้นทุนที่แท้จริงของน้ำมันเชื้อเพลิง ซึ่งจะช่วยให้การบริหารราคาขายปลีกภายในประเทศสามารถอ้างอิงกับต้นทุนจริงได้อย่างมีประสิทธิภาพ และสร้างความเป็นธรรมให้กับผู้บริโภคในระดับที่จับต้องได้

และที่สำคัญคือ การปรับจากกองทุนน้ำมันที่อาศัยกลไกการจัดเก็บและจ่ายเงินอุดหนุนในแต่ละช่วงเวลาเพื่อรักษาระดับราคาขายปลีก มาเป็นระบบ SPR ซึ่งจะอาศัยการระบายน้ำมันสำรองจากคลังเข้าสู่ตลาดเพื่อลดแรงกดดันของราคาเมื่อราคาน้ำมันโลกปรับตัวสูง จะมีข้อดีสำคัญคือการทราบต้นทุนที่แท้จริงของน้ำมันเชื้อเพลิง (ที่ต่ำกว่าราคาตลาดในช่วงที่มีการระบายจากคลังสำรอง) ซึ่งจะช่วยให้การบริหารราคาขายปลีกภายในประเทศสามารถอ้างอิงกับต้นทุนจริงได้อย่างมีประสิทธิภาพ และสร้างความเป็นธรรมให้กับผู้บริโภคในระดับที่จับต้องได้

น้ำมันสำรองมาจากไหน ?

ข้อพิจารณาประเด็นถัดมาที่มีความน่าสนใจคือ ถ้าประเทศไทยเลือกที่จะมีการสำรองน้ำมันเชิงยุทธศาสตร์ไว้ใช้สำหรับ 90 วัน จะเก็บน้ำมันจากส่วนใด

1. ค่าภาคหลวง

ตามพระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 หมวดที่ 7 มาตรา 82 ระบุให้ผู้รับสัมปทานปิโตรเลียมเสียค่าภาคหลวงสำหรับปิโตรเลียมที่ขายหรือจำหน่าย และ  มาตรา 83 ให้ผู้รับสัมปทานเสียค่าภาคหลวงเป็นตัวเงิน แต่รัฐมนตรีอาจสั่งให้ผู้รับสัมปทานเสียค่าภาคหลวงเป็นปิโตรเลียมแทนทั้งหมดหรือบางส่วนตามประเภทและชนิดของปิโตรเลียมที่ต้องเสียค่าภาคหลวงนั้นได้  ประเทศไทยมีการจำหน่ายปิโตรเลียมรวมส่งออกวันละ 19 ล้านลิตรอัตราค่าภาคหลวง ไม่เกิน 12.5% ดังนั้นสามารถเก็บค่าภาคหลวงเป็นน้ำมันสำรองได้วันละ 2.4 ล้านลิตร

2.ค่าใช้จ่ายอื่นๆ ในโครงสร้างราคาน้ำมัน

อีกส่วนประกอบที่สามารถเป็นน้ำมันสำรอง คือ การปรับค่าใช้จ่ายอื่น ๆ ในโครงสร้างราคาน้ำมันให้เป็นส่วนหนึ่งของงบประมาณในการจัดซื้อน้ำมันเพื่อการสำรอง โดยโครงสร้างราคาน้ำมันปัจจุบัน มีส่วนประกอบด้านภาษีต่างๆและการอุดหนุนกองทุนน้ำมันอีกประมาณ 3% ของราคาน้ำมันสำเร็จรูป ซึ่งนอกจากเป็นส่วนที่ภาครัฐควรมีการปฏิรูป ยกเลิกความซ้ำช้อน เพื่อลดภาระต่อประชาชน อีกส่วนหนึ่งสามารถนำมาแปลงเพื่อเป็นน้ำมันสำรองในยามฉุกเฉิน  โดยเฉพาะกองทุนน้ำมัน ที่เดิมประชาชนรับภาระนั้นภาครัฐอาจพิจารณาให้ผู้ประกอบการรับภาระส่วนนี้แต่แทนที่จะเก็บในรูปแบบภาษีแต่เปลี่ยนเป็นนำเงินในปริมาณเท่ากันไปซื้อน้ำมันสำรอง  

3.เวลาที่ใช้ในการเก็บน้ำมันเข้าคลังสำรองเพื่อรองรับการใช้น้ำมันในประเทศได้ไม่น้อยกว่า 90 วัน

เมื่อพิจารณาปริมาณการใช้ในปัจจุบัน พบว่ามีการใช้น้ำมันดิบประมาณ 170 ล้านลิตรต่อวัน (นำมากลั่นเป็นน้ำมันสำเร็จรูปเพื่อใช้ในประเทศประมาณ 120 ล้านลิตรต่อวัน) โดยกำหนดให้มีสำรองน้ำมัน SPR ไว้ 90 วัน ดังนั้นจะต้องมีการเก็บไว้ที่ประมาณ 14,000 ล้านลิตร (น้ำมันดิบประมาณ 12,000 ล้านลิตร น้ำมันสำเร็จรูปประมาณ 2,000 ล้านลิตร)  การปรับเปลี่ยนค่าภาคหลวง และ ค่าใช้จ่ายอื่นๆ ในโครงสร้างราคาน้ำมันมาเป็นน้ำมันสำรอง ซึ่งจะต้องใช้เวลาในเก็บเข้าคลังให้ได้ตามจำนวนสำหรับสำรอง 90 วัน ทั้งนี้ยังไม่รวมต้นทุนค่าจัดเก็บซึ่งเป็นอีกส่วนที่ต้องมีการพิจารณาในลำดับต่อไป เนื่องจากการจัดเก็บน้ำมันดังกล่าวให้เกิดประโยชน์สูงสุดอาจสร้างผลตอบแทนให้กับภาครัฐมากกว่าการเป็นต้นทุนในการจัดเก็บเพียงอย่างเดียว

แผนภูมิที่ 1 โครงสร้างราคาน้ำมันเชื้อเพลิงตามกลุ่มต้นทุน

พื้นที่ว่างในคลังปัจจุบัน อีกหนึ่งโอกาสการสำรองเชิงยุทธศาสตร์

การจัดเก็บน้ำมันในปริมาณกว่า 14,000 ล้านลิตร เป็นอีกหนึ่งความท้าทายของนโยบายการสำรองน้ำมันเชิงยุทธศาสตร์ ปัจจุบันการใช้และปริมาณความจุของคลังน้ำมันทั่วประเทศ พบว่า ประเทศไทยในปี 2567 มีปริมาณความจุของคลังน้ำมันทั้งสิ้น 16,545 ล้านลิตร  เป็นคลังน้ำมันดิบที่ประมาณ 7,500 ล้านลิตร และน้ำมันสำเร็จรูปที่ประมาณ 9,000 ล้านลิตร ถึงแม้ว่าจะสะท้อนความเป็นไปได้ในการใช้คลังน้ำมันที่มีอยู่ให้เกิดประโยชน์มากขึ้น แต่ควรพิจารณา ถึงความเหมาะสมของตำแหน่งที่ตั้งของคลังน้ำมัน ความพร้อมของโครงสร้างพื้นฐาน ความสามารถในการบริหารจัดการด้านความปลอดภัย รวมถึงต้นทุนในการบริหารและดูแลรักษาน้ำมันสำรองที่อาจแตกต่างกันในแต่ละพื้นที่

นอกจากนี้ การใช้พื้นที่คลังเดิมเพื่อวัตถุประสงค์เชิงยุทธศาสตร์ยังควรอยู่ภายใต้การวางแผนระยะยาวที่เชื่อมโยงกับทิศทางการเปลี่ยนผ่านพลังงานของประเทศ เช่น การลดการพึ่งพาน้ำมันในอนาคต หรือการปรับเปลี่ยนคลังน้ำมันบางแห่งให้สามารถรองรับพลังงานประเภทอื่นได้ในระยะยาว จึงจะสามารถสร้างความมั่นคงด้านพลังงานควบคู่กับการใช้ทรัพยากรที่มีอยู่ได้อย่างมีประสิทธิภาพสูงสุด

สิ่งที่ควรคำนึงถึงในรายละเอียดของนโยบาย  

ข้อเสนอการสำรองน้ำมันเชิงยุทธศาสตร์สำหรับ 90 วัน ถือเป็นอีกนวัตกรรมทางนโยบายที่ส่งผลกระทบต่อหลายภาคส่วนและมีความสำคัญที่ชัดเจนต่อค่าครองชีพของพี่น้องประชาชน ดังนั้นรายละเอียดของนโยบายจึงเป็นเรื่องสำคัญที่ควรมีแนวทางการปฏิบัติที่ชัดเจน โดย 4 เรื่องสำคัญที่ภาครัฐควรมีคำตอบก่อนเริ่มดำเนินการ ประกอบการ ได้แก่ กระบวนการคิดต้นทุนบริหารจัดการ การกำกับดูแล โครงสร้างผู้รับผิดชอบในการสำรองน้ำมัน รายได้ภาครัฐจากภาษีที่หายไป ซึ่งในแต่ละส่วนมีประเด็นความท้าทายที่น่าสนใจ ดังต่อไปนี้

ประการแรก กระบวนการคิดต้นทุนในการบริหารจัดการ เนื่องจากการนำน้ำมันเข้ามาเก็บไว้ย่อมมีต้นทุนตั้งแต่เรื่องต้นทุนการกลั่นน้ำมันในแต่ละโรงที่ไม่เท่ากัน ค่าการขนส่ง ค่าการจัดเก็บ ค่าดอกเบี้ยหรือแม้กระทั่งเสียโอกาสจากการใช้เงินงบก้อนนี้เพื่อดำเนินการนโยบายอื่น ๆ (Cost of Capital) ซึ่งล้วนแล้วแต่เป็นประเด็นที่ภาครัฐต้องพิจารณาปรียบเทียบกับประโยชน์ที่คาดว่าจะได้รับในระยะยาว เช่น การลดผลกระทบจากวิกฤตราคาน้ำมัน ผ่านการวิเคราะห์ทางการเงินหรือเศรษฐศาสตร์เพื่อระบุความคุ้มค่าของโครงการต่อไปในระยะยาว

ประการที่สอง การกำกับดูแลคลังน้ำมันสำรองที่ต้องมีการวางกลไกการกำกับดูแลการจัดซื้อน้ำมันสำรอง เพื่อป้องกันการเก็งกำไรหรือใช้ข้อมูลภายใน รวมทั้งกำหนดบทบาทของกองทุนในการ “การสำรองเพื่อความมั่นคง” กับ “การค้าหรือเก็งกำไร” ซึ่งเป็นส่วนที่สามารถลดต้นทุนทางการเงินในระยะยาวได้ โดยกระบวนการและกลไกทั้งหมดต้องมีการเปิดเผยข้อมูลและได้รับการตรวจสอบจากหน่วยงานอิสระที่เกี่ยวข้อง ดังนั้นการถอดบทเรียนการกำกับดูแลคลังน้ำมันสำรองจากต่างประเทศเป็นอีกส่วนสำคัญที่ต้องมีการดำเนินการต่อไป

ประการที่สาม การกำหนดบทบาทและหน้าที่ของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เช่น กระทรวงพลังงาน ทำหน้าที่ในด้านนโยบายและการกำกับดูแล ปตท. หรือผู้ประกอบการคลังเอกชน ทำหน้าที่ในการจัดเก็บและดำเนินการ จะเป็นส่วนสำคัญที่ทำให้นโยบายเกิดเป็นรูปธรรม ทั้งนี้การสร้างความร่วมมือระหว่างรัฐและเอกชนในการจัดการคลังสำรอง เป็นอีกส่วนสำคัญที่จะสร้างแรงจูงใจให้กระบวนการจัดเก็บน้ำมันเกิดประโยชน์สูงสุดทั้งมิติของต้นทุน และความมั่นคงทางพลังงานของสังคม

ประการสุดท้าย ผลกระทบต่อต้นทุนผู้ประกอบการ และรายได้ภาครัฐจากการปรับภาษี เมื่อเปลี่ยนเป็นภาระการจัดเก็บน้ำมันสำรองไปให้ผู้ประกอบการ อาจทำให้ต้นทุนของผู้ประกอบการเพิ่มขึ้น และส่งผลให้ราคาน้ำมันปรับสูงขึ้นในระยะยาว ขณะเดียวกัน ค่าภาคหลวงที่จะปรับภาษีเป็นน้ำมันนั้น รัฐจะสูญเสียรายได้จากภาษี ซึ่งอาจกระทบต่อการคลังและการดำเนินนโยบายพลังงานของประเทศในอนาคต

ดังนั้นการดำเนินนโยบายสำรองน้ำมันเชิงยุทธศาสตร์ของประเทศไทย สิ่งสำคัญที่ควรพิจารณาต่อไปคือการกำกับดูแลการจัดซื้อน้ำมันอย่างโปร่งใส เพื่อป้องกันการแสวงหาผลประโยชน์หรือการเก็งกำไรจากข้อมูลภายใน รวมถึงต้องกำหนดบทบาทของหน่วยงานที่รับผิดชอบอย่างชัดเจน ทั้งในด้านนโยบาย งบประมาณ การดำเนินการ และการตรวจสอบ เช่น กระทรวงพลังงาน ภาคเอกชนผู้ดำเนินคลัง อีกทั้งควรมีการประเมินต้นทุนที่แท้จริงของการดำเนินนโยบาย โดยพิจารณารวมถึงต้นทุนการจัดซื้อ ค่าขนส่ง ค่าจัดเก็บ และต้นทุนทางการเงิน เพื่อให้สามารถเปรียบเทียบกับประโยชน์ในระยะยาว และสร้างความคุ้มค่าแก่ประเทศอย่างแท้จริง

ดังนั้นขอเสนอข้อเสนอแนะเชิงนโยบายที่ควรนำมาพิจารณาประกอบ ได้แก่

1.จัดทำกรอบกฎหมายเฉพาะสำหรับการจัดตั้งและบริหาร Strategic Petroleum Reserve (SPR)

รัฐควรจัดทำกฎหมายเฉพาะที่กำหนดบทบาทของหน่วยงานที่รับผิดชอบโดยตรงต่อการบริหารจัดการ SPR พร้อมระบุหลักเกณฑ์ในการใช้สำรองน้ำมันให้ชัดเจน เช่น เงื่อนไขในการเบิกใช้ในกรณีฉุกเฉิน การกำหนดปริมาณสำรองขั้นต่ำ รวมถึงแนวทางการจัดซื้อจัดเก็บน้ำมันสำรอง ทั้งนี้ ควรกำหนดกลไกการบริหารที่ยึดหลักความโปร่งใส ตรวจสอบได้ และมีรายงานประจำปีที่เปิดเผยต่อสาธารณะ เพื่อสร้างความน่าเชื่อถือและความไว้วางใจจากทุกภาคส่วน

2.พัฒนาแผนการสำรองแบบขั้นบันได

ภาครัฐควรจัดทำแผนการสำรองน้ำมันเชิงยุทธศาสตร์ที่มีเป้าหมายชัดเจนเป็นลำดับขั้น โดยเริ่มจากการตั้งเป้าสำรองขั้นต่ำที่ 30 วันของปริมาณการใช้น้ำมันสุทธิต่อวันในประเทศ และขยายเป้าหมายเป็น 60 วัน และ 90 วันในระยะกลางและระยะยาวตามลำดับ การดำเนินงานควรมีการประเมินความพร้อมของคลังจัดเก็บ โครงสร้างพื้นฐาน และงบประมาณ เพื่อให้บรรลุเป้าหมายได้อย่างเป็นรูปธรรมและยั่งยืน

3.ส่งเสริมความร่วมมือกับภาคเอกชนในการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน

รัฐควรผลักดันให้เกิดความร่วมมือระหว่างภาครัฐและภาคเอกชน โดยเฉพาะผู้ประกอบการธุรกิจพลังงานรายใหญ่ เช่น กลุ่มโรงกลั่นน้ำมัน ผู้ค้าน้ำมัน และผู้ดำเนินธุรกิจคลังน้ำมัน เพื่อร่วมกันลงทุนพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็น เช่น คลังน้ำมันสำรอง ระบบขนส่ง และเทคโนโลยีบริหารจัดการคลัง โดยอาจใช้รูปแบบการลงทุนร่วม (Public-Private Partnership: PPP) เพื่อแบ่งเบาภาระด้านงบประมาณของรัฐ พร้อมทั้งเปิดโอกาสให้ภาคเอกชนเข้ามามีบทบาทในการบริหารจัดการตามกรอบกฎหมายและแนวทางที่รัฐกำหนด

บทความโดย ดร. อารีพร อัศวินพงศ์พันธ์ นักวิชาการนโยบายพลังงาน และ ชาคร เลิศนิทัศน์ นักวิจัยอาวุโส ทีดีอาร์ไอ

---

[1]  น้ำมันดิบที่ 6% และน้ำมันสำเร็จรูปที่ 1% ของการใช้ในแต่ละวัน