กรุงเทพมหานคร ได้พยายามพัฒนาระบบขนส่งสาธารณะให้ครอบคลุมและเข้าถึงทุกพื้นที่มาอย่างต่อเนื่อง อย่างไรก็ตาม ปัญหาสำคัญที่ประชาชนยังต้องเผชิญ คือ ค่าโดยสารที่สูง และการเดินทางที่ขาดการเชื่อมโยงอย่างไร้รอยต่อ ซึ่งเป็นอุปสรรคต่อการใช้ระบบขนส่งสาธารณะอย่างมีประสิทธิภาพ ภาครัฐจึงเดินหน้าหาแนวทางแก้ไขเพื่อให้ประชาชนสามารถเดินทางได้สะดวกขึ้น ภายใต้ค่าโดยสารที่เป็นธรรม

จากยุค “บัตรโดยสารแมงมุม” ถึง “นโยบายค่าโดยสารรถไฟฟ้า 20 บาทตลอดสาย” สู่การผลักดัน “พ.ร.บ. ตั๋วร่วม” ในขณะนี้ซึ่งคาดว่าจะมีผลบังคับใช้ภายในปี 2568 แนวคิด “ระบบตั๋วร่วมและค่าโดยสารร่วม” จึงกลายเป็นหัวใจสำคัญของการปฏิรูประบบขนส่งสาธารณะในไทย

ระบบตั๋วร่วมและค่าโดยสารร่วมคืออะไร? และ ประเทศไทยต้องทำอย่างไรเพื่อให้ระบบนี้เกิดขึ้นจริง? ยังเป็นคำถามของใครหลายคน บทความนี้จะถอดบทเรียน และสำรวจแนวทางการดำเนินงาน เพื่อร่วมหาคำตอบว่า “ไทยควรเดินหน้าต่อไปอย่างไร เพื่อให้ระบบตั๋วร่วม-ค่าโดยสารร่วม ประสบความสำเร็จ”

เดินทางไร้รอยต่อ: ก้าวสำคัญสู่ “ค่าโดยสารร่วม”

ลองจินตนาการถึงระบบขนส่งสาธารณะที่ทุกการเดินทางเชื่อมต่อกันอย่างราบรื่น จากรถโดยสารสู่รถไฟฟ้า หรือจากรถไฟฟ้าสายหนึ่งไปยังอีกสายหนึ่งได้โดยง่าย ไม่มีจุดสะดุดหรือความยุ่งยากในการเปลี่ยนเส้นทาง ภาพนี้สามารถเป็นจริงได้ หากมีการออกแบบ “การเชื่อมต่อทางกายภาพ” ที่ดี ซึ่งไม่ใช่เพียงการกำหนดตำแหน่งว่าจุดจอดหรือสถานีจะต้องอยู่ตรงไหน และวิ่งในเส้นทางใด แต่ต้องมีการวางผังเมืองที่เอื้อต่อการเดินทาง ออกแบบทางเชื่อมสถานี และจุดจอดให้เกื้อหนุนต่อการขนส่งต่อเนื่อง เพียงไม่กี่ก้าว ผู้โดยสารก็สามารถเปลี่ยนรูปแบบการเดินทางได้โดยสะดวก ลดเวลา และลดความยุ่งยาก

เมื่อกายภาพมีการเชื่อมต่อกันเป็นอย่างดี ขั้นต่อไป คือ “การเชื่อมต่อของข้อมูลและระบบตั๋วร่วม” ที่ช่วยอำนวยความสะดวกประชาชนให้สามารถชำระเงินได้อย่างรวดเร็ว โดยไม่ต้องใช้เงินสด หรือต่อแถวซื้อตั๋วโดยสารหลายครั้ง ระบบนี้จะทำให้ตั๋วโดยสารเพียงหนึ่งใบ สามารถใช้เดินทางได้กับทุกการเดินทาง ไม่ว่าจะเป็นรถโดยสาร รถไฟ เรือ หรืออื่น ๆ ยิ่งไปกว่านั้นการพัฒนาระบบชำระเงินที่บูรณาการระหว่างผู้ให้บริการแต่ละเจ้า ยังช่วยให้การแบ่งรายได้หรือการพิจารณาเงินอุดหนุนนั้นสามารถทำได้โดยง่ายและไม่สร้างความยุ่งยากมาถึงผู้โดยสาร

เมื่อระบบตั๋วร่วมมีความพร้อม การกำหนด “ค่าโดยสารร่วม” ก็ถือเป็นเรื่องที่เป็นไปได้ง่ายมากขึ้น โดยสามารถกำหนดโครงสร้างค่าโดยสารที่เป็นธรรมกับประชาชนได้ เช่น การกำหนดเพดานค่าโดยสารร่วม การให้ส่วนลดค่าแรกเข้ากรณีเดินทางเชื่อมต่อ หรือ แม้แต่การดำเนินนโยบาย 20 บาทตลอดสาย ซึ่งเป็นแนวทางที่ประเทศไทยกำลังจะนำมาใช้

จะเห็นได้ว่าการทำให้ “ค่าโดยสารร่วม” เกิดขึ้นจริงนั้น ไม่ใช่แค่การกำหนดอัตราค่าโดยสารให้เท่ากัน แต่ต้องเริ่มตั้งแต่การวางโครงสร้างพื้นฐาน การพัฒนาตั๋วร่วม และการบูรณาการข้อมูลระหว่างผู้ให้บริการ เพื่อให้ทุกอย่างทำงานอย่างเป็นระบบและลดความซับซ้อนให้น้อยที่สุด

สำรวจ “ตั๋วร่วม” ในต่างแดน

อย่างไรก็ตาม ในขณะที่ประเทศไทยกำลังผลักดัน “ตั๋วร่วม” อยู่นั้น ในบางประเทศได้พัฒนาระบบดังกล่าวจนกลายเป็นประเทศ “ต้นแบบ” ของระบบขนส่งสาธารณะอย่างไร้รอยต่อ ขณะเดียวกันมีอีกหลายประเทศที่เดินหน้าการใช้ตั๋วแล้วไปแล้ว แต่ยังมีความท้าทายอยู่หลายมิติ   

สิงคโปร์ การเดินทางเชื่อมโยงไร้รอยต่อ นโยบายระยะยาวที่มีความชัดเจนและเป็นธรรม

สิงคโปร์ เป็นต้นแบบของระบบขนส่งสาธารณะที่เชื่อมโยงกันอย่างไร้รอยต่อ ตั้งแต่การออกแบบเส้นทางรถโดยสารให้สอดคล้องกับความต้องการของประชาชน ไปจนถึงระบบรถไฟฟ้าที่มีการเชื่อมต่อระหว่างสถานีโดยใช้พื้นที่สำหรับผู้โดยสารที่ชำระค่าโดยสารแล้ว (Paid area) เป็นจุดเชื่อม ช่วยลดความยุ่งยากในการเปลี่ยนสาย นอกจากนี้ จุดจอดรถโดยสารยังถูกจัดวางให้อยู่ใกล้สถานีรถไฟฟ้าเพื่อให้ผู้โดยสารสามารถเดินทางต่อได้สะดวก

สำหรับระบบตั๋วโดยสารนั้น สามารถชำระค่าโดยสารได้หลายช่องทาง ทั้งเงินสดและการชำระผ่านระบบอิเล็กทรอนิกส์ ไม่ว่าจะเป็น EZ Link Singapore Tourist Pass หรือ บัตรเครดิต ที่มีความสะดวกมากกว่าและยังได้รับสิทธิพิเศษ เช่น ค่าโดยสารที่ถูกลง และการได้รับการงดเว้นค่าแรกเข้าหากเปลี่ยนรูปแบบการเดินทาง ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของโครงสร้างค่าโดยสารร่วมในสิงคโปร์

สิงคโปร์ยังดำเนินการ “อัตราค่าโดยสารร่วมระหว่างการเดินทางทุกรูปแบบ” โดยปรับโครงสร้างทั้งของรถไฟฟ้าและรถโดยสารให้เป็นอัตราค่าโดยสารตามระยะทาง คือ ค่าโดยสารจะเพิ่มขึ้นทุก 1 กิโลเมตร แต่ในอัตราที่ลดลงเมื่อเดินทางไกลขึ้น นอกจากนี้ ยังมีส่วนลดพิเศษในช่วงเวลาไม่เร่งด่วน และกำหนดเพดานค่าโดยสาร เพื่อช่วยควบคุมค่าใช้จ่ายของผู้โดยสารในกรณีเดินทางระยะไกล

การกำกับดูแลค่าโดยสารอยู่ภายใต้ Public Transport Council (PTC) ซึ่งมีหน้าที่บริหารกองทุนขนส่งสาธารณะและระบบบัตรโดยสารอัจฉริยะ ควบคุมการปรับค่าโดยสาร โดยมีการกำหนดหลักเกณฑ์อย่างเป็นระบบ และมีรอบการทบทวนความเหมาะสมของอัตราค่าโดยสารที่ชัดเจน

ในขณะเดียวกัน แม้อัตราค่าโดยสารจะค่อย ๆ ปรับตัวเพิ่มขึ้นตามการเปลี่ยนแปลงของต้นทุนการให้บริการและภาวะเศรษฐกิจ แต่เพื่อลดผลกระทบกับประชาชนสิงคโปร์ยังการติดตาม Proposed Affordability Indicator (PAI) ซึ่งใช้วิเคราะห์สัดส่วนค่าเดินทางต่อรายได้ของครัวเรือน เพื่อติดตามความสามารถในการจ่ายของประชาชนและทำให้ระบบขนส่งสาธารณะยังคงเข้าถึงได้สำหรับทุกคน

แนวทางของสิงคโปร์สะท้อนให้เห็นถึงการวางแผนระยะยาวที่ครอบคลุมทั้งโครงสร้างพื้นฐาน ระบบการชำระเงิน และกลไกกำกับดูแลค่าโดยสารอย่างมีประสิทธิภาพ ช่วยให้ประชาชนเดินทางได้อย่างสะดวกและเป็นธรรม และสร้างความชัดเจนถึงแนวทางการขับเคลื่อนนโยบายขนส่งสาธารณะในระยะยาว

เขตบริหารพิเศษฮ่องกง การเดินทางที่หลากหลายครอบคลุม และความพยายามให้เกิดการบูรณาการค่าโดยสารร่วม

ฮ่องกง เป็นหนึ่งพื้นที่ที่มีโครงข่ายระบบขนส่งสาธารณะครอบคลุมพื้นที่ส่วนใหญ่ ไม่ว่าจะเป็นรถโดยสารประจำทาง รถราง หรือ รถไฟฟ้า ซึ่งสามารถเข้าถึงได้โดยง่าย ภายใต้อัตราค่าโดยสารที่เหมาะสม ซึ่งบางสายทางนั้นยังให้บริการตลอด 24 ชั่วโมง โดยการเดินทางรูปแบบที่หลากหลายนี้ เชื่อมต่อกันได้เป็นอย่างดีด้วยระบบตั๋วโดยสารร่วมบัตร Octopus ซึ่งสามารถชำระค่าโดยสารได้ทุกรูปแบบ

ความท้าทายของฮ่องกง คือ อัตราค่าโดยสารร่วมยังไม่สามารถดำเนินการได้อย่างเต็มรูปแบบ โดยเฉพาะในส่วนของการเดินทางโดยรถโดยสารประจำทาง ที่แม้กระทั่งค่าโดยสารของรถโดยสารประจำทางแต่ละเส้นทางและแต่ละรูปแบบเองก็ยังมีความแตกต่างกัน เช่นนั้นแล้วเมื่อมีการเปลี่ยนรูปแบบการเดินทางจากรถไฟฟ้าไปสู่รถโดยสารนั้น ผู้โดยสารจะได้รับสิทธิประโยชน์ในรูปแบบของ “ส่วนลดค่าโดยสาร” ซึ่งใช้ได้เฉพาะรถโดยสารประจำทางบางเส้นทางและผู้ใช้บัตร Octopus เท่านั้น

สหราชอาณาจักร ความท้าทายของ “ค่าโดยสารร่วม” จากการกำกับดูแลที่แตกต่างกันระหว่างพื้นที่

สหราชอาณาจักร เป็นอีกกรณีตัวอย่างที่มีรูปแบบของนโยบายตั๋วร่วมและค่าโดยสารร่วมที่น่าสนใจ โดยแบ่งการบริหารจัดการเป็นสองส่วนคือ ในลอนดอน และ นอกลอนดอน

ลอนดอน ถือเป็นหนึ่งในเมืองที่มีระบบขนส่งสาธารณะดีที่สุดในสหราชอาณาจักรภายใต้การกำกับดูแลของ Transport for London (TfL) โดยมีโครงข่ายการเดินทางที่เชื่อมต่อได้กันได้สะดวก ไม่ว่าจะเป็นรถโดยสารประจำทาง รถราง รถไฟใต้ดิน และรถไฟฟ้า ซึ่งได้นำระบบตั๋วโดยสารร่วม หรือ Oyster Card มาใช้ในลอนดอนเพื่ออำนวยความสะดวกในการเดินทางตั้งแต่ปี 2003 จนกระทั่งในปี 2014 ได้มีการยกเลิกการชำระค่าโดยสารรถประจำทางด้วยเงินสด ทำให้ในปัจจุบันมีการใช้ระบบตั๋วอิเล็กทรอนิกส์อย่างเต็มรูปแบบ

นอกเหนือจากระบบตั๋วโดยสารร่วม ลอนดอนยังมีการกำหนด “ค่าโดยสารร่วม” โดยกำหนดเพดานค่าโดยสารรายวันหรือรายสัปดาห์ เช่น กรณีของรถโดยสารประจำทางและรถราง กำหนดเพดานรายวันอยู่ที่ 5.25 ปอนด์ และเพดานรายสัปดาห์อยู่ที่ 24.70 ปอนด์ ซึ่งช่วยลดภาระค่าใช้จ่ายสำหรับผู้ที่ต้องเดินทางหลายเที่ยวต่อวัน

สำหรับนอกพื้นที่ลอนดอน ระบบขนส่งได้ยกเลิกการกำกับดูแล (Deregulate) มาตั้งแต่ปี 1985 บริษัทเอกชนสามารถดำเนินการบริการรถโดยสารในเชิงพาณิชย์ได้อย่างอิสระ ทั้งการกำหนดเส้นทาง ตารางเวลา และอัตราค่าโดยสารเองส่งผลให้อัตราค่าโดยสารเพิ่มสูงขึ้นและกระทบต่อประชาชน โดยเฉพาะกลุ่มผู้มีรายได้น้อย

เพื่อแก้ปัญหาดังกล่าว ปี 2023 รัฐบาลภายใต้การนำของริชี ซูแน็ก (Rishi Sunak) ได้กำหนดนโยบาย ค่าโดยสารร่วมในรูปแบบ “อัตราค่าโดยสารคงที่” โดยกำหนดค่าโดยสารรถประจำทางนอกลอนดอนที่ 2 ปอนด์ต่อเที่ยว เพื่อช่วยลดค่าครองชีพครัวเรือน ทำให้ราคาตั๋วโดยสารเที่ยวเดียวลดลงกว่า 27% และจำนวนผู้โดยสารเพิ่มขึ้น 13%  อย่างไรก็ตามมาตรการนี้ก่อให้เกิดผลกระทบที่ไม่ได้คาดการณ์ไว้ คือ

1.“การชำระเงินด้วยเงินสดเพิ่มขึ้น” ส่งผลให้การชำระเงินด้วยระบบอิเล็กทรอนิกส์ลดลง ผลที่ตามมา ไม่ได้เปลี่ยนแค่พฤติกรรมของคนโดยสาร แต่ยังทำให้รัฐบาลขาดข้อมูลสำคัญอย่าง “ข้อมูลการเดินทางของผู้โดยสาร” ที่จำเป็นต่อการประเมินจำนวนเงินอุดหนุนและวิเคราะห์ประสิทธิผลของมาตรการ

2.“จำนวนผู้โดยสารเพิ่มขึ้น แต่เที่ยววิ่งไม่เพียงพอ” ผู้โดยสารเผชิญกับความแออัดและต้องใช้เวลารอนาน แต่ผู้ให้บริการไม่กล้าลงทุนเพิ่มจำนวนรถหรือเที่ยววิ่ง เพราะ ความไม่แน่นอนของนโยบายระยะสั้นและขาดความมั่นใจต่อทิศทางนโยบายในระยะยาว

ล่าสุด ในปี 2025 รัฐบาลได้ปรับเพดานค่าโดยสารขึ้นเป็น 3 ปอนด์ต่อเที่ยว และมีแนวโน้มยกเลิกมาตรการนี้ในอนาคต เนื่องจากมองว่าความจำเป็นลดลง

จะเห็นได้ว่า กรณีค่าโดยสาร 2 ปอนด์นี้ แม้จะทำให้เกิด “ค่าโดยสารร่วม” ได้สำเร็จ แต่นำมาสู่ผลลัพธ์ที่ท้าทาย “ระบบตั๋วร่วม” ทั้งลดประสิทธิภาพในการดำเนินงานโดยรวม ทั้งความซับซ้อนในการจัดสรรงบประมาณอุดหนุน และยังลดความพึงพอใจของผู้โดยสารที่ส่งผลกระทบต่อการใช้บริการในระยะยาว

ถอดบทเรียน ข้อควรรู้ การขับเคลื่อน “ค่าโดยสารร่วม” ให้สำเร็จ

จากตัวอย่างแนวทางที่ประสบความสำเร็จ ไม่ว่าจะเป็น การวางแผนระบบขนส่งสาธารณะระยะยาวของสิงคโปร์และลอนดอน หรือ ความพยายามในการสร้างอัตราค่าโดยสารร่วมของฮ่องกง ไปจนถึง กรณีที่ท้าทายอย่างนโยบายค่าโดยสาร 2 ปอนด์ต่อเที่ยวในพื้นที่นอกลอนดอน ทั้งหมดนี้สะท้อนให้เห็นว่าการกำหนด “ค่าโดยสารร่วม” เพียงอย่างเดียวไม่ใช่คำตอบของระบบขนส่งที่ยั่งยืน

“กายภาพร่วม” เช่น การออกแบบสถานีและจุดเชื่อมต่อให้รองรับการเดินทางข้ามรูปแบบได้อย่างไร้รอยต่อ “ระบบตั๋วโดยสารร่วม” ที่ช่วยให้การชำระเงินสะดวกขึ้น และที่สำคัญที่สุด “นโยบายระยะยาวที่ชัดเจน”เหล่านี้เป็นปัจจัยที่ต้องเดินไปพร้อมกัน

แทนที่จะมุ่งเน้นเพียง “มาตรการระยะสั้น” การวางแผนระบบขนส่งในภาพรวม ที่ให้ความสำคัญกับโครงสร้างพื้นฐาน เทคโนโลยี และความยั่งยืนของค่าโดยสาร คือสิ่งที่จะช่วยให้เกิด ระบบขนส่งสาธารณะที่เชื่อมโยงได้อย่างแท้จริง ในประเทศไทย

บทความโดย: ดร.สุเมธ องกิตติกุล ผู้อำนวยการวิจัย ด้านนโยบายการขนส่ง และโลจิสติกส์ ธมลวรรณ ทาสุวรรณ และรติยากร ดำรงศักดิ์ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย

ติดตามบทความอื่นในซีรีย์ “ตั๋วร่วม”

ตั๋วร่วม (2) : “20 บาทตลอดสาย” ใครได้ ใครเสีย? เมื่อราคาถูกอาจไม่ใช่คำตอบเดียวของระบบขนส่งสาธารณะ