ต้นทุนสังคมและค่าเสียโอกาสจากการเผาไร่อ้อย

แม้สัดส่วนการเผาในไร่อ้อยจะน้อยกว่าในนาข้าว แต่หากปราศจากนโยบายการอุดหนุนลดการเผาที่ใช้งบประมาณของรัฐค่อนข้างมากแล้ว การเผาอาจกลับมาเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว โดยเฉพาะจากเกษตรกรอ้อยรายย่อย ที่เผชิญหน้ากับปัญหาการเข้าถึงบริการเครื่องจักร นอกจากนี้ ปัญหาการเผายังสร้างต้นทุนทางสังคม ทั้งจากมลภาวะฝุ่นควันและค่าเสียโอกาสในการนำเศษวัสดุเหลือใช้จากกระบวนการผลิตอ้อยไปใช้ผลิตพลังงาน

จากข้อมูลศักยภาพเชื้อเพลิงชีวมวล อ้อย 1 ตันสามารถให้ชีวมวลใบอ้อยและยอดอ้อยได้ประมาณ 0.17 ตัน และให้ชานอ้อยอีก 0.28 ตันต่อหนึ่งตันผลผลิตอ้อย (กรมพัฒนาพลังงานทดแทนและอนุรักษ์พลังงาน, 2556) โดยอ้างอิงปริมาณอ้อยเข้าหีบ ณ วันที่ 8 เมษายน 2568 ซึ่งอยู่ที่ 92 ล้านตัน (แบ่งเป็นอ้อยสด 78.4 ล้านตัน และอ้อยไฟไหม้ 13.7 ล้านตัน) คาดว่าจะเกิดชีวมวลจากใบอ้อยและยอดอ้อยประมาณ 15.64 ล้านตัน และชานอ้อยประมาณ 25.76 ล้านตัน

ทั้งนี้ ชานอ้อยเกือบทั้งหมดถูกนำไปใช้ในกระบวนการผลิตพลังงานอยู่แล้ว แต่ชีวมวลส่วนใบอ้อยและยอดอ้อยยังคงเป็นประเด็นสำคัญ เนื่องจากหากไม่ได้รับการจัดการที่เหมาะสมหรือเกษตรกรเลือกวิธีการเผาจะก่อให้เกิดฝุ่นควัน ส่งผลกระทบต่อสุขภาพของทั้งตัวเกษตรกรเองและเพื่อนบ้านชุมชนใกล้เคียง

จากการศึกษาของเพชรลักษณ์ บุญญาคุณากร และคณะ (2024) พบว่า เพื่อพิจารณาแยกระหว่างกลุ่มอ้อยไฟไหม้ (กลุ่มที่มีการเผาก่อนการเก็บเกี่ยว) และกลุ่มอ้อยสด (กลุ่มที่เก็บเกี่ยวโดยไม่มีการเผาก่อนการเก็บเกี่ยว) ในกลุ่มอ้อยสด ใบอ้อยประมาณ 30–40% ถูกทิ้งไว้ในไร่เพื่อไถกลบเป็นปุ๋ย 10% ถูกนำไปใช้ผลิตพลังงาน และอีก 20–30% ถูกนำไปใช้ในกิจกรรมอื่น

อย่างไรก็ดี แม้แต่อ้อยตัดสดก็ยังมีใบอ้อยประมาณ 30% ที่ถูกเผาทิ้งภายหลัง ซึ่งส่วนนี้สามารถนำไปผลิตพลังงานไฟฟ้าได้ไม่ต่ำกว่า 2 ล้านเมกะวัตต์-ชั่วโมง และหากสามารถยุติการเผาทั้งหมดได้ โดยเปลี่ยนเป็นการตัดอ้อยสดได้ทั้งหมด ภายหลังหักสัดส่วนที่จำเป็นต้องไถกลบเพื่อประโยชน์ด้านธาตุอาหารแล้ว ยังสามารถนำใบอ้อยส่วนที่เหลือไปใช้ผลิตไฟฟ้าได้มากถึง 8 ล้านเมกะวัตต์-ชั่วโมง

ความคืบหน้าของการลดการเผาในไร่อ้อย

จากข้อมูลสถิติรับซื้ออ้อยทั่วประเทศ ปริมาณอ้อยไฟไหม้มีแนวโน้มลดลงอย่างต่อเนื่อง จากร้อยละ 61 ในปี 2561/62 เหลือต่ำกว่าร้อยละ 30 ในปี 2566/67 และเหลือเพียงร้อยละ 14.86 ในปี 2567/68 แสดงถึงความคืบหน้าของการผลักดันการลดการเผาในการผลิตอ้อย (ดูรูปที่ 1)

รูปที่ 1 ปริมาณและสัดส่วนร้อยละของการผลิตอ้อยสดและอ้อยไฟไหม้ ปี 2561/62 ถึง 2567/68

ส่วนหนึ่งเป็นผลมาจากมาตรการช่วยเหลือสำหรับชาวไร่อ้อยที่ตัดอ้อยสด 120 บาทต่อตัน ยิ่งไปกว่านั้น ยังมีโครงการพิเศษ อาทิ โครงการ GETS Farming ของกลุ่มไทยรุ่งเรือง ที่ส่งเสริมการเกษตรสมัยใหม่โดยใช้เทคโนโลยีควบคู่กับการอนุรักษ์สิ่งแวดล้อม ผ่านแนวทางหลักคือ Green, Efficiency, Technology และ Sustainability ซึ่งช่วยลดต้นทุนการผลิตได้ 10-20% และเพิ่มสัดส่วนอ้อยสดที่ส่งเข้าหีบมากกว่า 95% ซึ่งมีสมาชิกกว่า 600 ราย ครอบคลุมพื้นที่ปลูกกว่า 4.2 หมื่นไร่ (ผู้จัดการออนไลน์, 10 ม.ค. 2568)

หนึ่งในประเด็นสำคัญที่ผู้เขียนและทีมวิจัยนโยบายเกษตรสมัยใหม่ ทีดีอาร์ไอ (2024) ค้นพบจากการลงพื้นที่สำรวจเก็บข้อมูล คือ แม้ผลตอบแทนสุทธิจากการหยุดเผาใบอ้อยจะไม่ได้สูงที่สุดเมื่อเทียบกับพืชอื่น แต่กลับพบว่า “สัดส่วนพื้นที่ที่หยุดเผาใบอ้อยนั้นกลับสูงกว่านาข้าวที่หยุดเผาฟาง/ตอซัง” อย่างน่าสนใจ

จากข้อมูลภาคสนามพบว่า เกษตรกรชาวไร่อ้อยที่หยุดเผาใบอ้อย จะได้รับรายรับสุทธิเพิ่มขึ้นประมาณ 180 บาทต่อไร่ ขณะที่ชาวนาที่ไถกลบฟาง/ตอซังแทนการเผา จะได้รับรายได้สุทธิเพิ่มถึง 253 บาทต่อไร่ ส่วนผู้ที่ขายฟาง จะได้เพียง 22 บาทต่อไร่ (ดูรูปที่ 2)

รูปที่ 2 ต้นทุนและประโยชน์ที่เพิ่มขึ้นต่อไร่จากการไม่เผา (เทียบกับการเผา)

คำถามสำคัญคือ: ทำไมชาวไร่อ้อยจำนวนมากจึงยินดีหยุดเผา ทั้งที่ผลตอบแทนสุทธิไม่ได้สูงเท่าชาวนา?

คำตอบอยู่ที่ “รูปแบบการจ่ายผลตอบแทน” ชาวไร่อ้อยได้รับเงินสดทันทีเมื่อส่งอ้อยสดเข้าโรงงาน ขณะเดียวกันยังมีแรงจูงใจเพิ่มเติมจากภาครัฐ เช่น เงินช่วยเหลือ 120 บาทต่อไร่ สำหรับผู้ที่ไม่เผาอ้อยก่อนตัด

ในทางตรงข้าม แม้ชาวนาจะได้ผลตอบแทนสุทธิต่อไร่มากกว่า หากไถกลบแทนการเผา แต่สิ่งที่ได้รับกลับมาไม่ใช่ “เงินสดทันที” หากเป็นเพียง การประหยัดต้นทุนค่าปุ๋ย (ประมาณ 100–170 บาทต่อไร่) และต้องรอรายได้จากการขายข้าวเปลือกนานกว่า 110–120 วันหลังการเก็บเกี่ยว

สิ่งนี้สะท้อนปรากฏการณ์ที่เรียกว่า “Present Bias” หรืออคติในปัจจุบัน กล่าวคือ เกษตรกรส่วนใหญ่ ให้คุณค่ากับเงินสดที่ได้รับทันที มากกว่าผลตอบแทนที่ต้องรอแม้จะมากกว่าในระยะยาว

นอกจากนี้ แม้ว่าตลาดคาร์บอนเครดิตภาคสมัครใจจะเริ่มมีบทบาทในการส่งเสริมการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในภาคอุตสาหกรรม อย่างไรก็ดี ยังมีการเข้าร่วมอย่างจำกัด โดยพบว่ามีเพียง 7 โรงงานจากทั้งหมด 57 โรงงานที่เข้าร่วมโครงการในปัจจุบัน

เหตุผลที่ชาวไร่อ้อยรายเล็กยังคงเผาใบอ้อย

อุปสรรคประการหนึ่งที่ขัดขวางการลดการเผาในไร่อ้อย คือ การที่เกษตรกรส่วนใหญ่เป็นเจ้าของพื้นที่เพาะปลูกขนาดเล็ก โดยเฉพาะในภาคเหนือ ภาคกลาง และภาคตะวันออกเฉียงเหนือ ที่เกินกว่าร้อยละ 60 ของเกษตรกรมีพื้นที่เพาะปลูกน้อยกว่า 20 ไร่ (ดูรูปที่ 3) ทั้งนี้ การจัดการไร่อ้อยโดยการว่าจ้างผู้ให้บริการเครื่องจักรสำหรับการตัดอ้อยสดแทนการเผา ส่งผลให้ต้นทุนการเก็บเกี่ยวของเกษตรกรเพิ่มขึ้น และจะคุ้มค่าต่อการลงทุนเฉพาะในกรณีที่เกษตรกรมีพื้นที่เพาะปลูกตั้งแต่ 20–25 ไร่ขึ้นไป (สุทธิศักดิ์ ศรีน้าอ้อม และเพชรลักษณ์ บุญญาคุณากร, 2567)

แม้เกษตรกรรายย่อยหลายรายพร้อมจะปรับตัว แต่กลับไม่มีบริการเครื่องจักรในพื้นที่ เนื่องจากอยู่ห่างไกลจากหัวหน้าโควตา (หรือผู้ให้บริการเครื่องจักร) ผู้ให้บริการไม่เข้าไปถึงพื้นที่ เพราะรายได้ไม่คุ้มค่ากับการเคลื่อนย้ายเครื่องจักร

รูปที่ 3 สัดส่วนเกษตรกรชาวไร่อ้อยจำแนกตามขนาดพื้นที่เพาะปลูก

อีกทั้ง พื้นที่ไร่อ้อยของเกษตรกรรายย่อยมักมีลักษณะไม่เรียบเสมอกัน ส่งผลให้ผู้ให้บริการเครื่องจักรต้องเก็บเกี่ยวผลผลิตโดยเว้นระยะจากพื้นดินพอสมควร เพื่อหลีกเลี่ยงความเสียหายที่อาจเกิดกับเครื่องมือจากการกระแทกกับหน้าดิน ซึ่งทำให้เหลือตออ้อยในไร่ค่อนข้างสูง จึงต้องเผาเพื่อกำจัดตออ้อย

ปัญหาขาดแคลนแรงงานก็เป็นอีกหนึ่งสาเหตุสำคัญที่ไม่พูดถึงไม่ได้ โดยเฉพาะพื้นที่ที่ห่างไกลจากกัมพูชา ที่เป็นแหล่งผลิตแรงงานในภาคเกษตรสำคัญของไทยแห่งหนึ่ง เนื่องจากแรงงานภาคเกษตรที่เป็นชาวไทยมีอยู่จำกัด แรงงานจากประเทศเพื่อนบ้านจึงมีบทบาทสำคัญอย่างมาก การขาดแคลนแรงงานจึงมีผลต่อการตัดสินใจเผาของชาวไร่อ้อย

แนวนโยบายแบบบูรณาการเพื่อลดการเผาไร่อ้อยอย่างยั่งยืน

เพื่อลดปัญหาหมอกควันและมลพิษจากการเผาอ้อย นโยบายควรมุ่งเน้นการแก้ไขปัญหาเชิงโครงสร้างผ่านชุดมาตรการ (Package of Policy Measures) ที่ครอบคลุมทั้งด้านการผลิต การรวมกลุ่มเกษตรกร และการสร้างมูลค่าเพิ่มจากวัสดุเหลือใช้ทางการเกษตร โดยมีองค์ประกอบหลักดังนี้

1. สนับสนุนการลงทุนปรับปรุงพื้นที่ไร่อ้อยให้ความช่วยเหลือด้านเงินทุนหรือสินเชื่อดอกเบี้ยต่ำแก่เกษตรกรในการปรับสภาพพื้นที่เพาะปลูกให้เหมาะสมกับการใช้เครื่องจักรกลเก็บเกี่ยว ลดความจำเป็นในการเผาเศษวัสดุ
2. ส่งเสริมการรวมกลุ่มของเกษตรกรรายย่อยในพื้นที่ใกล้เคียง เพื่อสร้างปริมาณการผลิตที่เพียงพอ และเพิ่มอำนาจต่อรอง รวมถึงสร้างแรงจูงใจให้หัวหน้าโควตาหรือผู้ให้บริการเครื่องจักรนำเครื่องจักรเข้ามาให้บริการได้อย่างคุ้มทุนและต่อเนื่อง
3. สนับสนุนการเพิ่มกำลังการผลิตพลังงานจากชานอ้อยและใบอ้อย รัฐควรส่งเสริมการลงทุนในโรงไฟฟ้าชีวมวลผ่านมาตรการจูงใจ เช่น การกำหนดอัตรารับซื้อไฟฟ้า (Feed-in Tariff) ที่เหมาะสม เพื่อให้มีตลาดรองรับวัสดุเหลือใช้จากไร่อ้อย
4. ลดต้นทุนด้านโลจิสติกส์ในการรวบรวมใบอ้อย พัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและระบบการจัดเก็บ/ขนส่งใบอ้อย เพื่อลดค่าใช้จ่ายในการรวบรวมวัสดุ และทำให้ชาวไร่อ้อยสามารถจำหน่ายใบอ้อยได้ในราคาที่สูงขึ้นและเป็นธรรม

มาตรการเหล่านี้จะช่วยให้การลดการเผาไร่อ้อยเป็นไปอย่างยั่งยืน โดยไม่ผลักภาระให้เกษตรกรแบกรับเพียงฝ่ายเดียว และยังสร้างโอกาสทางเศรษฐกิจใหม่จากการใช้ประโยชน์เศษวัสดุในภาคพลังงานและอุตสาหกรรมต่อเนื่อง

บทความโดย สุทธิภัทร ราชคม นักวิจัยนโยบายเกษตรสมัยใหม่ ทีดีอาร์ไอ

หมายเหตุ: ข้อมูล การวิเคราะห์และข้อเสนอแนะในบทความนี้มาจากงานวิจัยของ TDRI (2025).“Behavioral Study and Policy Design to Promote Sustainable Biomass Management: A Case Study of Rice and Sugar Cane Farmers” สนับสนุนโดย GIZ ภายใต้แผนงาน Thai-German Cooperation on Energy, Mobility and Climate (TGC EMC) และจากการทบทวนวรรณกรรม รวมทั้งสถิติจากหน่วยงานและองค์กรต่างๆ

เรื่องที่เกี่ยวข้อง

ตอนที่ 1 การเผาวัสดุการเกษตร: ความเสียหาย สาเหตุและทางเลือกในการจัดการชีวมวลอย่างยั่งยืน

ตอนที่ 2 มาตรการส่งเสริมการไถกลบ ‘ตอซัง’ ในเขตชลประทาน

---

บรรณานุกรม

ผู้จัดการออนไลน์. (2024, มกราคม 12). TRR Group ดัน “GETS Farming” โมเดลตัดอ้อยสด ลดเผาอ้อย หนุนเกษตรกรไทยผลิตอย่างยั่งยืน. ผู้จัดการออนไลน์. https://mgronline.com/greeninnovation/detail/9680000002854

เพชรลักษณ์ บุญญาคุณากร และคณะ. (2567). อุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลไทยจะเปลี่ยนผ่านเป็นอุตสาหกรรมกรีนได้อย่างไร. https://www.ocsb.go.th/wp-content/uploads/2024/02/660901_Green-Transition-ของอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาล.pdf

สำนักงานคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย. (2568). รายงานการผลิตฉบับปิดหีบ. https://www.ocsb.go.th/ report_can_sugar_production_2565-66/รายงานประจำวัน/

สุทธิศักดิ์ ศรีน้าอ้อม และเพชรลักษณ์ บุญญาคุณากร. (2567). การเพิ่มประสิทธิภาพการปลูกอ้อยไทยเพื่อยกระดับรายได้ชาวไร่อ้อย.