“ณัฐสิฏ รักษ์เกียรติวงศ์” นักวิจัยอาวุโส สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย

เพื่อทำความเข้าใจถึงความเสียหายร้ายแรงในหาดใหญ่ เราต้องปลดเปลื้องข้อแก้ตัวทั้งหลายและสำรวจข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นเสียก่อน สาเหตุทางอุทกวิทยาของการเกิดอุทกภัยนั้นมีหลักฐานชัดเจน ทั้งปริมาณน้ำฝนขนาดที่ไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อนได้ถล่มพื้นที่ภาคใต้ตอนล่าง โดยเฉพาะสงขลา ซึ่งเป็นผลมาจากการเกิดแถบฝนเชิงเส้น (linear rain band) หรือที่เรียกว่าปรากฏการณ์ “ฝนหยุดนิ่ง” และมีแนวโน้มที่จะทวีความรุนแรงขึ้นจากกระแสแม่น้ำในบรรยากาศ (atmospheric rivers) ที่เชื่อมโยงกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ

อย่างไรก็ตาม ปริมาณน้ำฝนเป็นเพียงด้านหนึ่งของสมการ ส่วนอีกด้านคือ ความสามารถในการระบายน้ำ ตลอดระยะเวลากว่าทศวรรษ เราได้ฝากความหวังไว้กับ “โครงสร้างพื้นฐานสีเทา” (grey infrastructure) เราเชื่อว่าคลอง ร.1 ซึ่งมีความสามารถในการระบายน้ำถึง 1,200 ลูกบาศก์เมตรต่อวินาที (ม³/วินาที) เมื่อรวมกับคลองอู่ตะเภาที่ 400 ม³/วินาที จะเป็นเกราะป้องกันของเรา แต่ในขณะที่เรามุ่งเน้นไปที่เส้นเลือดใหญ่ที่มนุษย์สร้างขึ้นเหล่านี้ เรากลับละเลยการ “ผ่อตัว” อย่างช้า ๆ และเงียบเชียบของเส้นเลือดตามธรรมชาติ เราไม่มีข้อมูลที่แม่นยำว่าความสามารถในการระบายน้ำตามธรรมชาติถูกทำลายไปมากน้อยเพียงใดในช่วงสิบปีที่ผ่านมาจากการขยายตัวของเมืองอย่างไม่หยุดยั้ง ถนนสายใหม่ และโครงการก่อสร้างต่าง ๆ

สมการนั้นเรียบง่ายและไร้ความปรานี: น้ำมากเกินไป ความสามารถในการระบายน้ำน้อยเกินไป

แต่ความไม่สมดุลทางอุทกวิทยานี้อธิบายได้เพียงแค่ วิกฤต (Crisis) เท่านั้น ไม่สามารถอธิบาย หายนะ (Catastrophe) ได้

น้ำท่วมในระดับนี้เป็นวิกฤตอย่างแน่นอน แต่ไม่ใช่เรื่องที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ที่วิกฤตจะต้องนำมาซึ่งความสูญเสียอย่างมหันต์ทั้งชีวิตและทรัพย์สิน ซึ่งประเมินไว้ในเบื้องต้นอย่างน้อย 20,000 ล้านบาท (แม้ว่าผมเชื่ออย่างยิ่งว่าตัวเลขที่แท้จริงจะต้องสูงกว่านี้มาก) การบานปลายจากวิกฤตไปสู่หายนะนี้คือ ความล้มเหลวในการบริหารจัดการ ซึ่งเป็นผลโดยตรงจากการสูญเปล่าของทรัพยากรที่มีค่าที่สุดในภัยพิบัติ นั่นคือ เวลา

---

สูญญากาศคำเตือน: ความล้มเหลวจากเจตจำนงทางการเมืองและความเชื่อมั่นสาธารณะ

คำเตือนภัยที่ชัดเจนและนำไปปฏิบัติได้ ซึ่งออกให้ล่วงหน้าเพียง 12 ชั่วโมง จะสามารถเปลี่ยนทิศทางของสถานการณ์สำหรับหาดใหญ่ไปได้อย่างสิ้นเชิง รวมถึงเปลี่ยนชะตาชีวิตคนอีกมหาศาล ช่วงเวลา 12 ชั่วโมงนั้นสามารถลดความเสียหายทางเศรษฐกิจ การสูญเสียชีวิต และความทุกข์ทรมานลงได้อย่างมาก

เราพลาดช่วงเวลาสำคัญนี้ ไม่ใช่เพราะเราไม่รู้ แต่เพราะระบบเตือนภัยมีข้อบกพร่องอย่างร้ายแรงจนใช้งานไม่ได้จริง

สัญญาณของเหตุการณ์น้ำท่วมรุนแรงถูกรายงานโดยกรมอุตุนิยมวิทยาแล้วตั้งแต่ วันที่ 17 พฤศจิกายน ทว่า รายงานเหล่านั้นกลับถูกปล่อยปละละเลยอยู่ในกล่องของระบบราชการ เมื่อคำเตือนจากพลเมืองทั่วไปปรากฏบน Facebook—ซึ่งพิสูจน์ในภายหลังว่ามีความแม่นยำอย่างเหลือเชื่อ—มันกลับถูกรัฐบาลเซ็นเซอร์อย่างรุนแรงในฐานะ “ข่าวปลอม” การปราบปรามนี้ไม่ได้เพียงแต่ปิดบังความจริงเท่านั้น แต่ยังทำลายความเชื่อมั่นของสาธารณชนต่อช่องทางที่เป็นทางการด้วย

เมื่อภัยคุกคามใกล้เข้ามาถึงขั้นวิกฤต—การนับถอยหลัง 12 ชั่วโมงสุดท้าย—ความล้มเหลวก็เปลี่ยนเป็นประเด็นทางการเมือง ต้นทุนทางการเมืองถูกทุ่มเทไปกับการสร้างภาพและการประชาสัมพันธ์ว่า “หาดใหญ่จะไม่ถูกน้ำท่วม” สำหรับผู้นำทางการเมือง โดยเฉพาะนายกเทศมนตรี การยอมรับว่าน้ำท่วมครั้งประวัติศาสตร์ที่เลวร้ายที่สุดกำลังจะมาถึงในอีกไม่กี่ชั่วโมงข้างหน้า ย่อมเป็นความอับอายขายหน้าที่เขารับไม่ได้

นายกเทศมนตรีให้เหตุผลว่า ขาดอำนาจในการชักธงแดง  (หมายถึงการเตือนประชาชนให้อพยพโดยด่วนที่สุด) เพราะไม่ได้รับอนุมัติจากผู้ว่าราชการจังหวัดและคณะกรรมการร่วม คาดเคลื่อนจากข้อเท็จจริงเกี่ยวกับอำนาจบริหารอย่างชัดแจ้ง คณะกรรมการที่ท่านกล่าวถึงเป็นเพียงกลุ่มที่ปรึกษาอย่างไม่เป็นทางการและไม่มีสถานะทางกฎหมาย อำนาจในการประกาศเตือนภัยภาวะวิกฤตก็เป็นกลไกอย่างไม่เป็นทางการ ไม่ได้มีกฎหมายรองรับหรือกำกับควบคุม แต่เป็นแนวปฏิบัติที่ทำกันมานาน จึงเป็นสิ่งที่ติดตัวมากับตำแหน่งนายกเทศมนตรีมาโดยตลอด

---

ความบกพร่องของ “โครงสร้างพื้นฐานอ่อน” (Soft Infrastructure): เหตุใด SMS จึงไร้ประโยชน์

แม้ว่าภาวะอัมพาตของการแจ้งเตือนจะคลายตัวลงชั่วขณะ เมื่อมีการส่งการแจ้งเตือนผ่านระบบ cell broadcast แต่การสื่อสารแจ้งเตือนที่ออกมาก็ได้แสดงให้เห็นแล้วว่าไร้ประโยชน์ ลองพิจารณาข้อความแจ้งเตือน (SMS alert) ที่ถูกส่งออกไปในเวลา 04:00 น. ของวันที่ 23  พ.ย.มีข้อความเตือนว่า “เนื่องจากฝนตกหนัก ระดับน้ำจะสูงขึ้นสูงสุดถึง 1.5 เมตร ภายในเวลา 18:00 น. และให้ประชาชนที่อาศัยอยู่ในพื้นที่ต่ำอพยพไปยังพื้นที่สูง”

ภายนอกแล้วนี่อาจดูเหมือนเป็นการเตือนภัย แต่สำหรับผู้ที่ได้รับข้อความจริง ๆ แล้ว มีแต่การสร้างความสับสนเท่านั้น คำเตือนไม่ใช่แค่การส่งข้อมูล แต่ต้องมีความเข้าใจร่วมกันระหว่างผู้ส่งและผู้รับเกี่ยวกับวิธีตีความและแนวทางการตอบสนองต่อข้อความนั้นด้วย คำเตือนนี้ล้มเหลวอย่างสิ้นเชิงในสามประเด็น:

• ความคลุมเครือ: 1.5 เมตร จากตรงไหน? จากระดับน้ำทะเลปานกลาง? จากพื้นผิวถนน? จากขอบคลอง? หรือจากหลังคาบ้านของผม?
• ขาดบริบท: ใครคือผู้อาศัยใน “พื้นที่ต่ำ”? จุด “พื้นที่สูง” ที่กำหนดไว้อยู่ที่ใด?
• ช่วงเวลา: กว่าประชาชนจะตื่นมาอ่านข้อความที่คลุมเครือนี้ ก็สายเกินไปแล้ว ภายในเวลา 08:00 น. ถนนหลายสายถูกตัดขาด ภายใน 11:00 น. คลองต่าง ๆ ล้นตลิ่ง และภายใน 17:00 น. ระดับน้ำก็เพิ่มขึ้นถึง 2 เมตร

เนื่องจากไม่มีการลงทุนใน การสื่อสารกับชุมชน ในช่วง “ภาวะปกติ” (Normal Period) ประชาชนจึงไม่มีความเข้าใจร่วมกับผู้ส่งข้อความเตือนภัยในการในการตีความข้อความ สิ่งนี้พิสูจน์สัจพจน์ที่สำคัญคือ: คุณไม่สามารถให้ความรู้แก่ประชาชนว่าจะเอาตัวรอดจากภัยพิบัติได้อย่างไร ในขณะที่ภัยพิบัติกำลังเกิดขึ้น งานนั้นต้องทำล่วงหน้ากันเป็นแรมปี

และแม้ว่าข้อความเตือนภัยจะเข้าใจได้ ก็ยังคงมีคำถามมากมาย เช่น จะไปยังพื้นที่สูงที่กำหนดได้อย่างไร เส้นทางใดที่ยังเข้าถึงได้ และใครเข้าถึงได้บ้าง เป็นต้น ระบบเตือนภัยที่มีประสิทธิภาพต้องมีการด้วยการเตรียมการล่วงหน้าอย่างรอบด้าน

---

สุญญากาศด้านขีดความสามารถ (Capability Vacuum): เหตุใดคุณจึงไม่สามารถแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้าเพื่อความอยู่รอดได้

เมื่อระดับน้ำสูงขึ้นและประชาชน 400,000 คนในเขตเมืองหาดใหญ่ติดกับน้ำท่วมอยู่ กลไกเดียวที่สามารถบรรเทาภัยพิบัติได้คือ ขีดความสามารถขององค์กรบรรเทาสถานการณ์ที่เข้มแข็ง ซึ่งสามารถอธิบายได้ด้วยกรอบแนวคิด “C3” : การบังคับบัญชา (Command), การควบคุม (Control), และขีดความสามารถ (Capability)

แต่เราไม่มีสิ่งเหล่านี้เลย

แม้ว่าประชาชนจะโยนความผิดส่วนใหญ่แก่ผู้นำ—โดยเฉพาะนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ผู้อำนวยการศูนย์บัญชาการเหตุการณ์ และนายกเทศมนตรีหาดใหญ่— แต่กระนั้นความล้มเหลวของการบรรเทาสถานการณ์นั้น 90% มาจากการขาดการเตรียมความพร้อม และอีก 10% มาจากความไม่มีประสิทธิภาพของฝ่ายการเมืองในพื้นที่ เอาเข้าจริง เมื่อถึงเหตุการณ์วิกฤติเกิดขึ้นแล้ว ถ้าเราไม่มีองค์กรบรรเทาสถานการณ์ที่มีขีดความสามารถสูง ในทางปฏิบัติ จะเหลือช่องว่างในทางการปฏิบัติการให้ทำได้น้อยมาก

คุณไม่สามารถเสกสรรค์ขีดความสามารถขององค์กรขึ้นมาได้ในภาวะวิกฤต แต่ต้องใช้เวลาหลายเดือนหรือเป็นปีในการวางแผน การลงทุน และการฝึกซ้อม หากปราศจากสิ่งนี้ การตอบสนองในหาดใหญ่จะตกอยู่ในความวุ่นวาย ตามกรอบแนวคิด C3 เราขาดแคลนทุกองค์ประกอบที่ประกอบขึ้นเป็นขีดความสามารถ:

1.ไม่มีนโยบายหรือเป้าหมายปฏิบัติการ: ระบบ C3 กำหนดเป้าหมายการปฏิบัติการ หากไม่มีสิ่งนี้ ผู้ปฏิบัติงานจะไม่ทราบวัตถุประสงค์หลัก และตกอยู่ในภาวะอัมพาตจากการจัดลำดับความสำคัญที่ขัดแย้งกัน เช่น ควรเน้นการอพยพผู้เปราะบางก่อน หรือการจัดส่งเสบียงให้โรงพยาบาลดี? เป็นต้น หากไม่มีกรอบนโยบาย ก็ไม่มีวิธีเลือกที่สมเหตุสมผล นอกจากนั้น เมื่อไม่มีการกำหนดนโยบาย ขอบเขตของการปฏิบัติการก็ไม่เคยถูกกำหนด ทำให้ไม่ทราบความต้องการทรัพยากรที่ต้องใช้ในปฏิบัติการจริง

2.ไม่มีการกำหนดบทบาทและความรับผิดชอบ: ไม่มีใครรู้หน้าที่เฉพาะของตน หน่วยงานต่างๆ ไม่รู้ว่าจะประสานงานกันอย่างไร ไม่มีสายการบังคับบัญชาที่ชัดเจน นำไปสู่ความขัดแย้งมากกว่าความร่วมมือ

3.ขาดแผนปฏิบัติการ: ไม่มี “แผนรับมือ” ไม่มีระเบียบกระบวนการ (protocols) หรือกฎการปฏิบัติงาน หากไม่มี “แผนรับมือ” ผู้ปฏิบัติงาน—แม้จะมีความตั้งใจดี—ก็ขาดทิศทาง พวกเขาไม่ได้ทุ่มเทความพยายามไปยังวัตถุประสงค์ที่แท้จริง ซึ่งไม่เคยถูกกำหนดไว้ตั้งแต่แรก และหากไม่มีระเบียบกระบวนการและกฎการปฏิบัติงานที่ชัดเจน ความกดดันมหาศาลจะตกอยู่กับการตัดสินใจของผู้ปฏิบัติงานภายใต้ความเครียดสูง เช่น เมื่อทีมกู้ภัยเผชิญกับกระแสน้ำเชี่ยวและทัศนวิสัยจำกัด พวกเขาไม่มีระเบียบกระบวนการใด ๆ มาช่วยชี้แนะ ว่าควรเสี่ยงเดินหน้าต่อ หรือถอยกลับ? ในสภาวะที่ขาดระเบียบกระบวนการ อารมณ์จะเข้าครอบงำเหตุผล นำไปสู่การตัดสินใจที่เสี่ยงอันตรายและมีความเครียดสูง

4.ความตระหนักรู้สถานการณ์เป็นศูนย์: ระบบ C3 ต้องมีวงจรการติดตาม (monitoring loop) เพื่อแจ้งให้ผู้นำการปฏิบัติงานทราบว่าเกิดอะไรขึ้นในพื้นที่หาดใหญ่ ผู้นำทำงานเหมือนบินอยู่ในความมืด ไม่ทราบว่าความพยายามของตนประสบความสำเร็จหรือต้องมีการปรับปรุง

5.ความล้มเหลวในการจัดหา: ระบบ C3 ที่มีประสิทธิภาพจะมีการวางโครงสร้างพื้นฐานและระเบียบกระบวนการที่ช่วยให้สามารถระดมกำลังคน อุปกรณ์ เสบียง และการขนส่งได้อย่างรวดเร็ว แต่เนื่องจากไม่มีการจัดตั้งสิ่งเหล่านี้ ความพยายามบรรเทาทุกข์จึงประสบปัญหาขาดแคลนทั้งกำลังคนและวัสดุอย่างรุนแรงเป็นเวลาหลายวันหลังจากที่น้ำท่วมเข้าท่วมทั้งเมือง เมื่อความช่วยเหลือมาถึง ก็สายเกินไปแล้ว ซึ่งเป็นธรรมเนียมปฏิบัติไทยแท้เลยทีเดียว

6.การขาดการฝึกอบรม: การฝึกอบรมในบริบทนี้รวมถึงการถ่ายทอดทักษะให้แก่ผู้ปฏิบัติงานและผู้บริหารเพื่อดำเนินภารกิจบรรเทาทุกข์ และ “การซ้อมจำลองสถานการณ์” (War gaming) การปฏิบัติการบรรเทาทุกข์ในภาวะวิกฤตนั้นซับซ้อนและอันตรายมาก จึงจำเป็นต้องมีชุดทักษะเฉพาะ “การซ้อมจำลองสถานการณ์” เป็นสิ่งจำเป็น ไม่เพียงแต่เพื่อทดสอบแผนปฏิบัติการเท่านั้น แต่ยังเพื่อสร้างความคุ้นเคยระหว่างผู้ปฏิบัติงานกับภารกิจของตนเองและของผู้อื่นด้วย มันสร้างความจำของกล้ามเนื้อและสร้างความคาดหวังร่วมกันของการกระทำและการตอบสนองระหว่างหน่วยงาน รูปแบบการดำเนินการที่สามารถคาดการณ์ได้นี้มีความจำเป็นต่อการประสานงานที่มีประสิทธิภาพ ซึ่งทั้งหมดนี้ เราไม่มีเลย

เมื่อเปรียบเทียบกับกรณีการอพยพที่บกพร่องแต่ยังคงใช้งานได้ของนิวออร์ลีนส์ในช่วงพายุเฮอริเคนแคทรีนา ที่เมืองได้ใช้ระบบขนส่งที่วางแผนไว้ล่วงหน้าเพื่อขนย้ายประชาชน 20,000 คนไปยังซูเปอร์โดมโดยใช้รถบัส 2,000 คัน ในขณะที่หาดใหญ่ ซึ่งมีประชากร 400,000 คน เราไม่รู้ด้วยซ้ำว่าผู้เปราะบางอยู่ที่ใด นับประสาอะไรกับการขนย้ายพวกเขา

---

จุดบอดเชิงกลยุทธ์: การละเลย “ภาวะปกติ”

โศกนาฏกรรมหาดใหญ่เป็นผลที่เห็นอย่างชัดแจ้งจากการบริหารจัดการภัยพิบัติที่ล้มเหลวของประเทศไทย หากเรามองภัยพิบัติเป็นสี่ช่วงที่แตกต่างกัน:

1.ภาวะปกติ (The Normal Period) (ยามปรกติ)

2.ช่วงเวลาก่อนเกิดเหตุการณ์ (The Pre-Event Period) (ช่วงเวลาเตือนภัย)

3.ช่วงเวลาเกิดเหตุการณ์ (The Incident Period) (ช่วงน้ำท่วม)

4.ช่วงเวลาหลังเกิดเหตุการณ์ (The Post-Event Period) (การทำความสะอาดและการฟื้นฟู)

นโยบายของไทยหมกมุ่นอยู่กับช่วงที่ 3 และ 4 เราเป็นผู้เชี่ยวชาญในการแจกถุงยังชีพและทำความสะอาดโคลน ใช้เงินหลายหมื่นล้านกับโครงสร้างพื้นฐานสีเทา—เขื่อนและคลอง—โดยคิดว่าคอนกรีตคือทางออกเดียว

แต่เราแทบไม่ได้ลงทุนเตรียมความพร้อมอะไรเลยใน ช่วงที่ 1: ภาวะปกติ

นี่คือจุดที่เราพ่ายแพ้ เราสร้างคลองมาระบายน้ำ แต่เราปฏิเสธที่จะสร้าง “โครงสร้างพื้นฐานอ่อน” ที่จะทำให้การตอบสนองภัยพิบัติจะสามารถเกิดขึ้นได้จริง เราไม่ได้ลงทุนในการเตรียมความพร้อม เราไม่ได้ลงทุนในการสื่อสารกับชุมชนเพื่อสร้างความเข้าใจร่วมเกี่ยวกับการเตือนภัย เราไม่ได้ลงทุนในขีดความสามารถองค์กรบรรเทาสถานการณ์โดยใช้สถาปัตยกรรม C3

คุณสามารถมีโครงสร้างการบังคับบัญชาเดี่ยว (Single command) ที่ดูดีบนกระดาษ แต่หากปราศจากแผนปฏิบัติการที่ได้รับการฝึกซ้อมอย่างดี และขีดความสามารถขององค์กรที่สร้างขึ้นในยามปรกติ “การบังคับบัญชา” จะเป็นเพียงคำพูดเปล่า ๆ จนกว่าเราจะเปลี่ยนทรัพยากรและความสนใจของเราไปที่การเตรียมความพร้อมใน ภาวะปกติ มิเช่นนั้น ทุกวิกฤตในอนาคตก็จะกลายเป็นหายนะที่น่าเศร้าสลดอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

อ่านบทสัมภาษณ์ ชำแหละ กายวิภาคแห่งหายนะ หาดใหญ่ต้องจมน้ำตา ณัฐสิฏ รักษ์เกียรติวงศ์