ฝนหยุด น้ำแห้ง แต่หาดใหญ่ยังคงท่วมด้วยน้ำตา

เมืองหาดใหญ่ จ.สงขลาต้องเผชิญกับปริมาณน้ำฝนที่ตกหนักต่อเนื่องหลายวัน จนเกินศักยภาพของระบบระบายน้ำ ทำให้น้ำจำนวนมหาศาลทะลักเข้าท่วมบ้านเรือนประชาชนด้วยความรวดเร็ว ระบบคมนาคมถูกตัดขาด สาธารณูปโภคพื้นฐานล้มเหลว

กว่า 2 หมื่นครัวเรือนต้องติดค้างอยู่ในบ้าน “ณัฐสิฏ รักษ์เกียรติวงศ์” นักวิจัยอาวุโส สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย เป็นหนึ่งในนั้น

เมื่อปี 2567 เขานำเสนอเนื้อหา “รับมือภัยพิบัติ… จัดการวิกฤติภัยธรรมชาติ” ในเวทีสัมมนาสาธารณะประจำปีของทีดีอาร์ไอ โดยย้ำเตือนถึงการเตรียมความพร้อมต่อการตั้งรับภัยพิบัติจากโลกรวน และเรียกร้องให้มีการเดินหน้าศูนย์เตือนภัยพิบัติเหตุชาติ รวมถึงการเพิ่มประสิทธิภาพให้กลไกป้องกันน้ำท่วมในพื้นที่อย่าง “หาดใหญ่โมเดล” แต่ทว่าหนึ่งปีถัดมา ยังคงไร้การเตรียมการรับมือใด ๆ

หลังน้ำลด “ณัฐสิฏ” ในฐานะนักวิจัยที่คุ้นเคยกับหาดใหญ่โมเดล และยังมีประสบการณ์จริงกับการเป็นผู้ประสบภัย ได้ชำแหละปัญหา จุดอ่อน ที่ทำให้เกิดวิกฤตอย่างหนัก ผ่านบทสัมภาษณ์นี้

จุดอ่อนที่ทำให้หาดใหญ่ต้องเจอวิกฤต

โลกรวน สภาพอากาศที่แปรปรวนจนเกิดเกิดฝนตกหนักในพื้นที่มากผิดปกติ กอปรกับและภูมิศาสตร์ของหาดใหญ่เป็นพื้นที่ที่น้ำจากทุกที่จะไหลผ่าน จึงกลายเป็นชนวนเร่งให้เกิดปัญหาน้ำท่วมใหญ่เมื่อเกิดฝนตกหนัก

ในช่วงสิบกว่าปีที่ผ่านมาคลอง ร.1 สามารถช่วยระบายน้ำออกไปจากพื้นที่ได้ แต่ปีนี้น้ำมากเป็นประวัติการณ์ อีกทั้งมีโครงสร้างบางอย่างเพิ่มขึ้นตามความเจริญของพื้นที่ทั้งเขื่อนกั้นน้ำ การสร้างถนน และหมู่บ้านจัดสรร แต่เราไม่เคยทำการใช้ประโยชน์ในที่ดิน ไม่ได้อัพเดทข้อมูลว่ามีการเปลี่ยนแปลงการใช้พื้นที่ไปเท่าไหร่

คำถามคือแล้วทำไมครั้งนี้ฝนตกหนักถึงกลายเป็นหายนะ จนเกิดความเสียหายมหาศาล ทั้งชีวิต และทรัพย์สินของประชาชน นั่นเพราะไม่มีการแจ้งเตือนให้ประชาชนรับทราบล่วงหน้าอย่างน้อย 12 ชม. ซึ่งหากมีการจัดการที่ดีภายใต้เงื่อนไขที่ถูกต้อง มีการตอบสนองทันที สถานการณ์น้ำท่วมจะเปลี่ยนไป ความทุกข์ทรมานของชาวหาดใหญ่จะลดลงมากเพราะประชาชนจะดูแลตัวเองได้ดีกว่านี้ ได้กักตุนอาหาร ขนย้ายสิ่งของ นำผู้ป่วยส่งโรงพยาบาล พาผู้เปราะบางย้ายออกไปศูนย์พักพิงได้ทันการณ์ แต่ที่สูญเสียมากขนาดนี้เพราะเราไม่ได้มีการทำอะไรเหล่านี้เลย

“การจัดการล้มเหลว” ตัวแปรที่ทำให้เหตุฉุกเฉินกลายเป็นหายนะ

การที่ไม่ได้เตรียมตัวล่วงหน้าเพื่อรับมือกับสถานการณ์ เมื่อเกิดเหตุฉุกเฉินขึ้น จึงถูกยกระดับกลายเป็นวิกฤตอย่างรวดเร็ว ซึ่งในสถานการณ์วิกฤต แผนหรือแนวปฏิบัติแบบเดิมที่เคยมีมาไม่สามารถใช้ได้แล้ว

แต่เมื่อเกิดเป็นวิกฤตแล้วจะต้องทำอย่างไร ?  พื้นฐานของการจัดการวิกฤต ต้องมีระบบ “3 C” ซึ่งก็คือ Command (การบังคับบัญชา) and Control (การควบคุม) และ Capability (ขีดความสามารถ) ที่ต้องทำงานได้ มีการตอบสนองอย่างทันท่วงที ซึ่งทั้ง 3C นี้จะต้องมีการเตรียมความพร้อมไว้ตั้งแต่ยามที่สถานการณ์ปกติ แต่เมื่อไม่มีสิ่งเหล่านี้สถานการณ์จึงกลายเป็นหายนะในที่สุด

12 ชั่วโมงก่อนท่วม เวลาทองที่หายไป

กรมอุตุนิยมวิทยาออกประกาศแจ้งเตือนตั้งแต่วันที่ 17 พ.ย.ว่าจะมีฝนตกหนัก ขณะเดียวกันในเพจเฟซบุ๊กเพจหนึ่งได้มีการแจ้งเตือนภัยพิบัติล่วงหน้าอย่างแม่นยำ แต่กลับมีหน่วยงานรัฐออกมาบอกว่าเป็น Fake news ซึ่งในทางกลับกันหากเรื่องฝนตกหนักถูกกระจายออกไปก็จะเป็นเรื่องดีที่ประชาชนจะได้สร้างการรับรู้ให้ประชาชน เพื่อที่การแจ้งเตือนที่จะตามหลังมาจะมีน้ำหนักมากขึ้น อีกทั้งรัฐบาลสามารถจัดการได้หลายอย่างก่อนที่ฝนก้อนมหึมานั้นจะมา

จุดเปลี่ยนที่สำคัญอีกจุด คือคำเตือนให้ประชาชนรับทราบสถานการณ์ไม่เกิดขึ้นอย่างทันท่วงที จาก 2 ปัญหา คือ หนึ่ง ช่วงก่อนหน้าน้ำท่วม นายกเทศมนตรีใช้ต้นทุนทางการเมืองไปมากกับการยืนยันว่าน้ำจะไม่ท่วมหาดใหญ่ จึงยากที่จะยอมรับว่าสิ่งที่กำลังจะเกิดขึ้นจริงต่อไปจะเป็นสิ่งตรงข้ามกับที่ตัวเองได้ประกาศไว้ก่อนหน้านี้โดยสิ้นเชิง

ส่วนข้อถกเถียงเรื่องอำนาจการยกธงแดงนั้น ระบบธงแดง ไม่ใช่ระบบทางการ ไม่ถูกบัญญัติไว้ในกฎหมาย แต่เป็นกลไก และแนวปฏิบัติที่เทศบาลหาดใหญ่ได้ดำเนินการกันมานาน จึงเป็นหน้าที่ความรับผิดชอบโดยตรงของเทศบาลหาดใหญ่ในการแจ้งเตือนประชาชน

ปัญหาที่สอง ระบบเตือนภัยจะเป็นประโยชน์ก็ต่อเมื่อผู้ส่ง-ผู้รับสาร มีความเข้าใจตรงกันถึงความหมาย ถ้าไม่มีความเข้าใจร่วมกัน สารที่ส่งมาจะเป็นเพียงตัวหนังสือที่ไม่มีความหมายอะไร อย่างเช่นที่เกิดขึ้นในวันที่ 23 พ.ย.เวลาตี 4 ชาวหาดใหญ่ได้รับการแจ้งว่าน้ำท่วมใหญ่กำลังจะมา โดยข้อความถูกส่งมาลักษณะที่ว่า ‘น้ำจะท่วมสูง 1.5 เมตร ภายใน 6 โมงเย็น ให้คนที่อยู่ในพื้นที่ต่ำอพยพไปอยู่พื้นที่สูง’ ซึ่งในหลายพื้นที่ นี่ไม่ใช่การเตือนล่วงหน้า 12 ชม. แต่อาจจะเป็นเพียง 4 ชม.เท่านั้น เพราะ 8 โมงเช้าของวันนั้น หลังได้รับข้อความแจ้งเตือน 4 ชม.หลายพื้นที่ในอ.หาดใหญ่ถูกตัดขาดเรียบร้อย ไม่สามารถอพยพไปไหนได้ ข้อความมาถึงประชาชนสายเกินไป

อีกทั้ง คำเตือนที่ได้ผลจะต้องชัดเจน มีความเฉพาะเจาะจง มีการอธิบายความหมายกับคนในพื้นที่ให้เข้าใจล่วงหน้าในยามปกติว่าแต่ละคำ หมายถึงอะไร จะตีความข้อความอย่างไร แต่สิ่งที่เกิดขึ้นวันน้ำทะลัก ประชาชนไม่ทราบว่าระดับน้ำ 1.5 เมตรวัดจากไหน ริมตลิ่ง ถนน หรือหน้าบ้าน และตรงไหนคือพื้นที่ต่ำ พื้นที่สูงที่จะอพยพได้ สิ่งเหล่านี้เรียกว่า “Soft Infrastructure” เป็นสิ่งที่ต้องสร้างขึ้นมาล่วงหน้า เพราะต้องมีการลงพื้นที่ทำความชี้แจงทำความเข้าใจ และรับ feedback กลับมาเป็นรายพื้นที่ไป เมื่อไม่มีความเข้าใจร่วมนี้ คนก็ไม่รู้ว่าจะให้คนตอบสนองอย่างไร

ขณะเดียวกัน การแจ้งเตือนจะได้ผลดีต่อเมื่อเงื่อนไขต่าง ๆ ถูกเตรียมพร้อมอย่างถูกต้อง เช่น หากสั่งอพยพก็ต้องการกำหนดที่ตั้งของศูนย์อพยพไว้ล่วงหน้า มีการเตรียมความพร้อมของอาหาร เชื้อเพลิง และบุคลากรสำหรับงานบริหาร การดูแลสุขภาพของผู้อพยพ และความปลอดภัย ต้องมีระบบขนส่งรองรับการพาคนจากพื้นที่เสี่ยงเข้าสู่ศูนย์อพยพ ตัวอย่างเช่น เหตุการณ์พายุเฮอริเคนแคทรีนา ปี 2005 เมืองนิวออร์ลีนส์ สหรัฐฯ ได้จัดเตรียมรถบัส 2,000 คันเพื่ออพยพประชาชน 2 หมื่นคนไปยังซูเปอร์โดม และถึงขั้นเคาะประตูบ้านเพื่อให้ทุกคนออกจากพื้นที่เพื่อลดการสูญเสียชีวิต

“ปัญหาใหญ่ของไทยไม่มีการเตรียมความพร้อมล่วงหน้า เพราะเมื่อเวลาเกิดเหตุแล้วเราทำอะไรได้น้อยมาก หาดใหญ่คน 4 แสนคน อย่างน้อยจะต้องมีรายชื่อกลุ่มเปราะบางในพื้นที่แล้วว่าบุคคลเหล่านี้จะต้องออกจากพื้นที่เสี่ยงให้ได้ นำคนป่วย คนแก่ คนพิการ เด็กออกไปก่อน และให้ข้อมูลกับประชาชนทั่วไปด้วยว่าเส้นทางการอพยพว่าควรใช้เส้นทางไหน แต่นี่แทบทุกคนติดในบ้านหมด”

ขาด Game Plan ในยามปกติ เมื่อถึงวิกฤตย่อมไร้ทิศทาง

จุดอ่อนของไทย คือ ไม่มีการเตรียมการในยามปกติ มาตรการอย่าง พ.ร.บ.ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ให้ความสำคัญกับช่วงเกิดเหตุการณ์และหลังเกิดเหตุการณ์ นอกจากการทำ Gray Infrastructure เช่น สร้างเขื่อน ขุดคลองแล้ว นอกนั้นไม่มีการเตรียมความพร้อมอะไรทั้งสิ้น

การที่เราไม่มีระบบ Command, Control, and Capability ทำให้ผู้ปฏิบัติหน้าที่ไม่รู้บทบาทหน้าที่ความรับผิดชอบของตัวเองว่าเวลาเกิดเหตุแต่ละคนจะต้องทำอย่างไร ประสานงานกันอย่างไร รวมถึงยุทธวิธี (Game Plan) และระเบียบกระบวนการ (protocols) ต่าง ๆ ที่จะช่วยลดการตัดสินใจในภาวะเสี่ยง เช่นหากทีมช่วยเหลือเจอน้ำเชี่ยวกราก ควรทำอย่างไร ลุยต่อ หรือหยุดภารกิจไว้ก่อน ซึ่งหากมีโปรโตคอล ผู้ปฏิบัติงานจะรู้เลยว่าต้องทำอย่างไร จัดสรรทรัพยากรอย่างไร อาหาร-กำลังคนจะนำเข้ามาอย่างไร

ขณะเดียวกันจะต้องมีการฝึกทักษะ และฝึกซ้อมทำ War Game จำลองสถานการณ์ เพื่อให้รู้ว่าแผนการมีจุดอ่อนอย่างไร เพื่อให้เราปรับแผนได้ถูกต้อง ให้คนปฏิบัติการคาดการณ์ได้ว่าหากเขาตัดสินใจอย่างหนึ่งอย่างใดไป ผู้ร่วมปฏิบัติงานคนอื่น หรือหน่วยอื่น จะตอบสนองอย่างไร ทำให้ประสานงานในภาวะอันตรายได้ผลดีขึ้นมาก รวมทั้งการมอนิเตอร์สถานการณ์อย่างไม่เป็นระบบทำให้การรับรู้สถานการณ์เป็นศูนย์ ไปจนถึงเกิดความล้มเหลวในการจัดการอุปกรณ์ให้ความช่วยเหลือ และบรรเทาทุกข์อย่างเรือ เจ็ทสกี อาหาร กำลังคน

ในขณะนี้มีการพูดถึงข้อเสนอ Single Command กันมาก แต่หากไม่มี Game Plan ที่มีการซักซ้อมกันมาเป็นอย่างดี และไม่มีขีดความสามารถเชิงองค์กร การมี Single Command ก็ไม่ได้ช่วยอะไร เพราะให้คำสั่งไปแล้ว คนที่รับคำสั่งมาก็ไม่มีขีดความสามารถที่จะไปปฏิบัติต่อได้อยู่ดี

บทเรียน “หาดใหญ่โมเดล” ความสำเร็จที่ไม่ถูกส่งต่อ

หาดใหญ่มีโมเดลที่ดีในการจัดการน้ำท่วมในพื้นที่มาก่อน ในอดีตช่องทางการสื่อสารระหว่างศูนย์วิจัยภัยพิบัติทางธรรมชาติภาคใต้ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ กับฝ่ายการเมือง และผู้ว่าราชการจังหวัด ค่อนข้างเสถียร เป็นความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายวิชาการ กับฝ่ายการเมือง อีกทั้งมีเรื่องของความเชื่อมั่นระหว่างกันมากพอสมควร แต่เมื่อเกิดการเปลี่ยนผู้บริหารท้องถิ่นจึงเกิดเป็นช่องว่างขึ้น ปีที่ผ่านมาหาดใหญ่ก็เจอกับน้ำมากเป็นพิเศษ ซึ่งเราพบว่าช่องทางการสื่อสารนี้ไม่ได้ผลเหมือนเมื่อก่อน เพราะตัวบุคคลถูกเปลี่ยนไป การจัดอันดับความสำคัญของฝ่ายการเมืองแต่ละคนมีความต่างกัน ทำให้ระบบล้มเหลวได้ง่าย

ที่ผ่านมาทางศูนย์วิจัยภัยพิบัติฯ ยังได้รับการสนับสนุนงบประมาณไม่เพียงพอ ขนาดทำการจำลองการไหลของน้ำ ยังใช้คอมพิวเตอร์รุ่นธรรมดาทำงานกันอยู่ แต่นักวิจัยก็พยายามทำหน้าที่เต็มกำลัง  

“ปัญหาของหาดใหญ่โมเดลคือ ช่วงเปลี่ยนคน เปลี่ยนฝ่ายการเมือง หากไม่มีการทำเรื่องนี้ให้เป็นโครงสร้างเชิงสถาบัน หรือทำให้เป็นระบบที่ได้รับการยอมรับอย่างเป็นทางการระหว่างฝ่ายวิชาการและภาคการเมือง เมื่อความสัมพันธ์ตัวบุคคลหายไป คำแนะนำจากฝ่ายวิชาการไปไม่ถึงฝ่ายการเมือง” 

เมื่อน้ำลด ความเสียหายปรากฎ

สิ่งแรกที่ต้องทำ คือการทำรายงานข้อเท็จจริงเชิงลึกที่ไม่กล่าวโทษใคร หรือ In-depth honest After Action Report เพื่อค้นหาความจริง ซึ่งอาจตั้งเป็นคณะกรรมาธิการวิสามัญ ภายใต้รัฐสภา ให้นักวิชาการลงพื้นที่สัมภาษณ์ทุกคนที่เกี่ยวข้อง วิเคราะห์ถึงการตัดสินใจทีละขั้น  อะไรเกิดขึ้นจริง อะไรเป็นปัญหา เพื่อจะได้นำไปเป็นข้อมูลใช้ในการปรับปรุง นำไปใช้วางแผนเตรียมความพร้อมต่อไป

ขณะที่ในด้านของการเยียวยาและให้ความช่วยเหลือนั้น เหตุการณ์แคทรีนาผ่านมา 20 ปีแล้ว วันนี้ยังไม่ฟื้น กิจการที่ปิดตัวลงทุกวันนี้ยังไม่ได้กลับมาเปิดเพราะว่าขาดเงินทุนในการมาทํากิจการใหม่ เพราะฉะนั้นหากไม่อัดฉีดเงินทุนเข้ามาในระบบ หาดใหญ่คงยากที่จะสามารถฟื้นตัวขึ้นมาได้ นอกจากนี้ยังต้องเร่งดูแลกลุ่มคนตัวเล็กตัวน้อยในพื้นที่ ที่หลายคนถึงขั้นสิ้นเนื้อประดาตัวอย่างจริงจังง

สู้โลกรวนด้วย กองกำลังรับมือภัยพิบัติ – ผู้ว่าฯ SuperCEO  

เคยมีการเสนอไปว่าให้เร่งผลักดัน พ.ร.บ.ยกระดับการบริหารงานภาครัฐให้มีความทันสมัย เพื่อให้มีผู้ว่าซูเปอร์ซีอีโอ ในการสัมมนาสาธารณะของทีดีอาร์ไอในปีที่ผ่านมา โดยเริ่มในกลุ่มจังหวัดและลุ่มน้ำที่มีความเสี่ยงสูง ซึ่งผู้ว่าซูเปอร์ซีอีโอ มีสถานะเป็น “ปลัดบัญชาการ” ซึ่งมีสถานะเทียบเท่ารัฐมนตรี ที่จะเข้ามาเข้ามาทําเรื่องการจัดการน้ำท่วมโดยเฉพาะ สามารถสั่งการหน่วยงานฟังชั่นต่างๆ ได้

ขณะเดียวกันควรมีกลไกใหม่ ๆ อย่างกองกำลังรับมือภัยพิบัติเหมือนในต่างประเทศ ที่มีความคล่องตัวสูง ไม่อยู่ภายใต้กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย เนื่องจากมีความเสี่ยงที่จะเกิดภัยพิบัติในประเทศถี่ขึ้น และมีความรุนแรงขึ้น ซึ่งหน่วยงานที่มีความพร้อมในด้านบุคลากรมากที่สุด คือกองทัพ  ที่มีกำลังพลในวัยฉกรรจ์ แข็งแรง ผ่านการฝึกสมรรถะทางร่างกายมาแล้ว หากมีการอบรมทหารที่อยู่ระหว่างประจำการ เป็นหน่วยพิเศษขึ้นมาก็จะทำให้หน่วยนี้มีขีดความสามารถสูงในการอพยพคน การให้ความช่วยเหลืออย่างถูกวิธี การเข้าไปในพื้นที่อันตราย หรือแม้แต่การปฏิบัติการด้านลอจิสติกส์ ในลักษณะเดียวกับ National Guard ในสหรัฐฯ เมื่อทหารประจำการผ่านการฝึกฝนแล้ว หากปลดประจำการออกไป คนเหล่านี้จะมีทักษะหลาย ๆ อย่างด้วย เช่นอาจจะมีทักษะการพยาบาล ก็สามารถนำทักษะไปสมัครงานผู้ช่วยพยาบาล ดูแลคนเจ็บคนป่วยต่อได้ ขณะที่ภาครัฐเองก็ไม่ต้องเสียงบประมาณอะไรมากในการจัดตั้งกองกำลังรับมือภัยพิบัติ ซึ่งถือเป็นเรื่อง win-win

สำหรับรูปแบบการบริหารนั้น กองทัพ เป็นเจ้าของหน่วยปฏิบัติการ โดยทำงานร่วมกับภาคส่วนต่าง ๆ ทั้ง ปภ. กระทรวงสาธารณสุข ท้องถิ่น และภาคประชาสังคม แต่ปฏิบัติการภายใต้กรอบอำนาจของผู้ว่าซูปเปอร์ซีอีโอ ที่จะเป็นผู้รับผิดชอบเชิงนโยบาย ทั้งนี้เมื่อเวลาเกิดภัยพิบัติในพื้นที่ใดขึ้นในประเทศ ก็จะส่งกองกำลังชุดนี้ ที่มีความเชี่ยวชาญในการให้ความช่วยเหลือภัยพิบัติในรูปแบบต่าง ๆ ลงพื้นที่ตอบโต้เหตุการณ์ได้อย่างทันท่วงที  

อ่านบทความ กายวิภาคหายนะที่ป้องกันได้ : เหตุใด หายนะน้ำท่วมหาดใหญ่จึง “ก่อตัวขึ้น” ตั้งแต่วันที่ฝนไม่ได้ตกลงมา โดย“ณัฐสิฏ รักษ์เกียรติวงศ์” นักวิจัยอาวุโส สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย