ความสูญเสียและความเสียหาย: เมื่อการปรับตัวไม่เพียงพอ 

ประเทศไทยในวันนี้กำลังเผชิญกับผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ไม่ว่าจะเป็นภัยพิบัติที่เกิดขึ้นอย่างเฉียบพลัน เช่น น้ำท่วม พายุ หรือภัยแล้งรุนแรง ไปจนถึงภัยที่ทวีความรุนแรงขึ้นอย่างช้า ๆ ค่อยเป็นค่อยไป เช่น การกัดเซาะชายฝั่งและการรุกล้ำของน้ำเค็ม การเปลี่ยนแปลงเหล่านี้เริ่มเกินขีดความสามารถของมาตรการการปรับตัวในปัจจุบัน จึงเกิดความจำเป็นเร่งด่วนในการพิจารณา “Loss and Damage หรือ ความสูญเสียและความเสียหาย” จากภาวะโลกรวน ที่ไม่สามารถป้องกัน ฟื้นฟู หรือชดเชยได้ด้วยกลไกเดิมที่มีอยู่ 

“ความสูญเสียและความเสียหาย” (Loss and Damage: L&D) หมายถึง ผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศทีเกินขอบเขตของการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกและการปรับตัว โดยอาจเกิดจากเหตุการณ์ทางธรรมชาติเฉียบพลัน (เช่น พายุ น้ำท่วม ภัยแล้ง) หรือเหตุการณ์ทางธรรมชาติที่เกิดอย่างค่อยเป็นค่อยไป (เช่น การเพิ่มขึ้นของระดับทะเล การกัดเซาะชายฝั่ง การรุกล้ำของน้ำเค็ม) ซึ่งส่งผลให้เกิดความสูญเสียทั้งในด้านเศรษฐกิจ (เช่น ความเสียหายต่อโครงสร้างพื้นฐาน การสูญเสียผลผลิตทางการเกษตร การหยุดชะงักของธุรกิจ ค่าใช้จ่ายด้านสุขภาพ)  และที่ไม่ใช่ด้านเศรษฐกิจ (เช่น วิถีชีวิตและอัตลักษณ์ของชุมชน การสูญเสียชีวิต สุขภาพทั้งทางกายและจิตใจ ภูมิปัญญาดั้งเดิม มรดกทางวัฒนธรรม ความหลากหลายทางชีวภาพ และระบบนิเวศ) 

ประเด็นการป้องกันและรับมือ Loss and Damage กลายเป็นหัวข้อถกเถียงสำคัญในเวทีโลกรวมถึงในการประชุม COP30 ซึ่งถือเป็นก้าวสำคัญของการยอมรับว่า ผลกระทบจากโลกรวนไม่ใช่เพียงเรื่องของอนาคตอีกต่อไป แต่เป็นสิ่งที่เกิดขึ้นแล้ว และต้องมีระบบสนับสนุนเพื่อช่วยเหลือประเทศที่ได้รับผลกระทบอย่างรุนแรง 

Loss and Damage บนเวทีโลก: ใครพูดถึง และพูดอย่างไร? 

ในเวทีการเจรจาระหว่างประเทศ กลุ่มประเทศกำลังพัฒนาที่เป็นหมู่เกาะขนาดเล็ก (Small Island Developing States: SIDS) เช่น วานูอาตูและตูวาลูเป็นผู้ผลักดันประเด็นนี้มาอย่างต่อเนื่อง โดยมองว่าการสนับสนุนความช่วยเหลือในการรับมือและฟื้นฟูผลกระทบจาก Loss and Damage เป็นความยุติธรรมด้านภูมิอากาศที่พวกเขาควรได้รับ ในขณที่ประเทศพัฒนาแล้วแม้จะเริ่มมีการยอมรับในหลักการ แต่ยังคงมีความลังเลในเรื่อง “ความรับผิดทางการเงิน” ที่อาจตามมา 

ส่วนประเทศกำลังพัฒนาหลายแห่ง เช่น บังคลาเทศ เนปาล หรือประเทศในแอฟริกา เริ่มบูรณาการการรับมือ Loss and Damage ไว้ในแผนการปรับตัวแห่งชาติ (NAP) และเป้าหมายการลดก๊าซเรือนกระจกของประเทศ (NDC) ของประเทศ เพื่อเพิ่มโอกาสเข้าถึงความช่วยเหลือจากกลไกระดับโลก 

สำหรับประเทศไทย ผลจากการทบทวนแผนชาติที่เกี่ยวข้องชี้ว่า ไทยมีการพูดถึงประเด็นเกี่ยวกับ Loss and Damage อยู่ในระดับเริ่มต้น แต่ยังไม่มีการกำหนดนิยามที่เป็นทางการ และยังไม่มีการบูรณาการ Loss and Damage เข้าในแผน NAP หรือเป้า NDC อย่างชัดเจน แม้จะมีข้อมูลในรายงานความโปร่งใสรายสองปีฉบับแรก หรือ Thailand’s First Biennial Transparency Report (BTR1) ที่สะท้อนความเสียหายจากภัยพิบัติ แต่ก็ยังขาดการจัดหมวดหมู่และการประเมิน Loss and Damage ที่ตรงตามแนวทางของ UNFCCC 

Loss and Damage ในบริบทไทย: ประเทศไทยยังขาดอะไร? 

นอกจากการที่ประเทศไทยยังไม่มีกรอบนโยบายด้าน Loss and Damage ที่ชัดเจนแล้ว ประเด็นสำคัญอีกประการหนึ่งคือการที่ข้อมูลความเสียหายจากภัยพิบัติซึ่งมีอยู่แล้วในหลายหน่วยงาน ยังไม่ถูกพัฒนาเป็นฐานข้อมูลเชิงระบบสำหรับการวิเคราะห์และจัดการอย่างเต็มที่ โดยเฉพาะในมิติของการติดตามผลหลังการฟื้นฟู การจำแนกประเภทความสูญเสีย และการเชื่อมโยงข้อมูลดังกล่าวเข้ากับกระบวนการระดมทรัพยากรและการรายงานระดับชาติ 

แม้ว่าประเทศไทยจะมีเครื่องมือการประเมินความเสียหายหลังภัยพิบัติ เช่น Post-Disaster Needs Assessment (PDNA) หรือ Disaster Loss and Damage Assessment (DaLA) ที่ถูกใช้โดยกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย แต่การนำข้อมูลจากเครื่องมือเหล่านี้ไปใช้ต่อในระยะกลางและระยะยาวยังมีข้อจำกัด โดยเฉพาะในส่วนของการติดตามผลการฟื้นฟู การประเมินความเสียหายที่ไม่ใช่ด้านเศรษฐกิจ (non-economic losses) และการสังเคราะห์ข้อมูลในลักษณะที่สามารถนำไปใช้สำหรับการขอรับการสนับสนุนจากกลไกระหว่างประเทศที่เกี่ยวข้องกับ Loss and Damage ได้ 

กรณีน้ำท่วมในพื้นที่หาดใหญ่: บทเรียนด้าน Loss and Damage 

เหตุการณ์น้ำท่วมรุนแรงในพื้นที่อำเภอหาดใหญ่ จังหวัดสงขลา ในช่วงปลายเดือนพฤศจิกายน 2568 สะท้อนให้เห็นลักษณะของ Loss and Damage ที่เกิดขึ้นได้อย่างชัดเจน โดยน้ำท่วมฉับพลันจากฝนตกหนักต่อเนื่องส่งผลกระทบต่อพื้นที่ชุมชน โครงสร้างพื้นฐาน ระบบคมนาคม และสถานพยาบาล หากแต่ไม่ได้จำกัดอยู่เพียงมิติเศรษฐกิจหรือทรัพย์สินเพียงเท่านั้น ยังรวมถึงความสูญเสียที่ไม่ใช่ด้านเศรษฐกิจโดยเฉพาะในมิติสังคมอย่างการเข้าถึงบริการสาธารณะ ความมั่นคงในการดำรงชีวิต สุขภาพกาย สุขภาพจิต และความเป็นอยู่ของประชาชน โดยน้ำท่วมที่เกิดขึ้นส่งผลต่อวิถีชีวิตและความมั่นคงทางรายได้ของชุมชนในระยะยาว ตลอดจนในมิติสิ่งแวดล้อม เช่น การเปลี่ยนแปลงของระบบนิเวศจากปริมาณน้ำจืดจำนวนมากที่ไหลลงสู่ทะเลในช่วงน้ำท่วม ซึ่งอาจกระทบต่อทรัพยากรประมงและระบบนิเวศชายฝั่ง  

ความสูญเสียและความเสียหายในลักษณะดังกล่าวสะท้อนมิติของ Loss and Damage ที่มีความซับซ้อนและทับซ้อนกันระหว่างมิติทางเศรษฐกิจ สังคม โครงสร้างพื้นฐาน และสิ่งแวดล้อม ซึ่งไม่สามารถอธิบายหรือจัดการได้อย่างเพียงพอและครบถ้วนผ่านกรอบการประเมินความเสียหายด้านเศรษฐกิจเพียงอย่างเดียว ตอกย้ำให้เห็นถึงความจำเป็นในการพัฒนาระบบการประเมินและการจัดการที่ต้องคำนึงถึงบริบทเชิงพื้นที่และความเปราะบางเฉพาะของพื้นที่มากยิ่งขึ้น 

กลไกทางการเงินสำหรับการรับมือความสูญเสียและความเสียหาย (Loss and Damage)  

ในเวที COP30 ที่เมืองเบเลง ประเทศบราซิล เมื่อพฤศจิกายน 2025 ที่ผ่านมา ประเด็นที่เกี่ยวข้องกับ Loss and Damage ได้รับความสนใจเป็นพิเศษ เนื่องจากเป็นครั้งแรกที่มีการตกลงในรายละเอียดของ การบริหารจัดการกองทุน Fund for Responding to Loss and Damage Fund (FRLD) โดยได้เปิดตัว “Call for Funding Requests” อย่างเป็นทางการภายใต้ Barbados Implementation Modalities (BIM) ซึ่งเป็นเฟสเริ่มต้นของการทำงานของกองทุน โดยมีการจัดสรรเงินไว้เบื้องต้นกว่า 250 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ เพื่อสนับสนุนประเทศกำลังพัฒนาให้สามารถยื่นคำขอเงินสนับสนุนตามความต้องการและบริบทระดับชาติ  

การเปิดตัวครั้งนี้ถือเป็น ก้าวสำคัญของที่ทำให้กองทุน FRLD เข้าสู่ระยะปฏิบัติการมากขึ้นจากสถานะก่อนหน้านี้ และยังเปลี่ยนคำมั่นสัญญาให้เป็นโอกาสสำหรับการสรรหาทรัพยากรในการรับมือ Loss and Damage ในอนาคต 

หนึ่งในคำถามใหญ่บนเวที COP30 คือ “ใครควรเป็นผู้จ่ายค่าความเสียหายเหล่านี้?” ประเทศกำลังพัฒนาที่เป็นหมู่เกาะขนาดเล็ก (SIDS) และกลุ่มประเทศพัฒนาน้อย (LDCs) ยังคงเป็นกลุ่มผู้เรียกร้องกลไกการรับมือ Loss and Damage อย่างแข็งขัน โดยเสนอให้มีแหล่งเงินทุนถาวรและเข้าถึงได้ง่าย ในขณะที่ประเทศพัฒนาแล้วยังมีท่าทีระวังต่อการแสดง “ความรับผิดชอบ” โดยตรงต่อความเสียหายที่เกิดขึ้น รวมถึงยังมีประเด็นอื่น ๆ ที่ยังไม่สามารถตกลงกันได้ในการประชุม COP30 เช่น แหล่งเงินถาวร กลไกจัดสรรเงิน และความชัดเจนของเกณฑ์การพิจารณาโครงการ 

อย่างไรก็ตาม หากกล่าวถึงความคืบหน้าในการออกแบบกลไกต่าง ๆ ในช่วงหลายปีที่ผ่านมาปรากฎความคืบหน้าในหลายประเด็น เช่น   

• Warsaw International Mechanism (WIM): เป็นกรอบเชิงนโยบายเพื่อศึกษาและสนับสนุนการดำเนินงานเกี่ยวกับ L&D 

• Santiago Network: กลไกสนับสนุนด้านเทคนิคแก่ประเทศที่มีความต้องการ 

• Global Shield against Climate Risks: กลไกความร่วมมือระหว่างประเทศเพื่อเสริมสร้างการคุ้มครองทางการเงินจากความเสี่ยงด้านสภาพภูมิอากาศโดยเฉพาะกลุ่มประเทศเปราะบาง 

• Fund for Responding to Loss and Damage (FRLD): กองทุนใหม่ที่ตั้งขึ้นหลัง COP28 เพื่อสนับสนุนทางการเงิน 

• Southeast Asia Disaster Risk Insurance Facility (SEADRIF): กลไกของอาเซียนที่มีศักยภาพในการบริหารจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติ และอาจขยายบทบาทมาสู่ L&D 

Next Step สำหรับประเทศไทย: เข้าถึงได้ แต่ต้องพร้อม 

แม้ประเทศไทยจะไม่ใช่ประเทศหมู่เกาะหรือประเทศที่มีรายได้น้อยซึ่งอาจถูกจัดอยู่ในกลุ่มที่ได้รับการให้ความสำคัญในการเข้าถึงกองทุน FRLD แต่ประเทศไทยก็สามารถยื่นขอความช่วยเหลือได้ หากสามารถแสดงให้เห็นถึงผลกระทบที่ชัดเจนและมีโครงการที่เข้าข่ายตามแนวทางของ UNFCCC และคณะกรรมการกองทุน FRLD 

ความท้าทายของไทยอยู่ที่การขาดข้อมูลที่ชัดเจน เช่น ระบบประเมินผลกระทบที่ยังไม่ครอบคลุมประเด็นที่เกี่ยวข้องกับ Loss and Damage ในทุกมิติ และยังไม่มีหน่วยงาน “เจ้าภาพ” ที่รับผิดชอบประเด็นนี้โดยตรง 

แต่กระนั้น ประเทศไทยมีโอกาสในการเร่งพัฒนาเครื่องมือประเมินผลกระทบ และสร้าง readiness package โดยเฉพาะในภาคเกษตร ชุมชนชายฝั่ง หรือพื้นที่ประสบภัยซ้ำซาก และยังสามารถเชื่อมโยงกับการเข้าถึงกองทุนต่างประเทศ 

การพัฒนาระบบประกันภัยและกลไกการบริหารความเสี่ยงจากภัยพิบัติเป็นอีกหนึ่งองค์ประกอบสำคัญที่สามารถสนับสนุนการจัดการ Loss and Damage ได้ในทั้งเชิงป้องกันและฟื้นฟู โดยเฉพาะในระยะเฉียบพลันหลังเกิดเหตุการณ์ บทเรียนจากโครงการริเริ่มด้านการประกันภัยความเสี่ยงจากภัยพิบัติในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้   (SEADRIF) ชี้ให้เห็นว่าการพัฒนาระบบข้อมูลที่มีความครบถ้วนและเชื่อถือได้ จะเป็นฐานสำคัญสำหรับการออกแบบระบบประกันภัยและกลไกการเงินในระดับประเทศ 

การพัฒนาระบบฐานข้อมูล Loss and Damage ของประเทศไทยจึงไม่ควรถูกมองว่าเป็นเพียงเครื่องมือสำหรับการรายงานหรือการขอรับการสนับสนุนจากกองทุนระหว่างประเทศเท่านั้น แต่ยังเป็นฐานข้อมูลสำคัญสำหรับการเชื่อมโยงข้อมูลเข้ากับการพัฒนาระบบประกันภัยผ่านการใช้ข้อมูลความถี่ ความรุนแรง และรูปแบบของความเสียหายจากภัยพิบัติในอดีต เพื่อสนับสนุนการออกแบบเครื่องมือทางการเงินที่มีการแบ่งชั้นความเสี่ยง (risk layering) อย่างเหมาะสมกับบริบทของประเทศ 

การพัฒนาระบบดังกล่าวจึงจำเป็นต้องอาศัยการบูรณาการระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง โดยมีเป้าหมายเพื่อให้ข้อมูลด้าน Loss and Damage สามารถถูกนำไปใช้ประโยชน์ได้ในหลายมิติ ทั้งการวางแผนเชิงนโยบาย การบริหารความเสี่ยง และการเสริมสร้างความยืดหยุ่นของประเทศต่อความเสี่ยงจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศในระยะยาว 

ข้อเสนอต่อภาครัฐในการขับเคลื่อนประเด็น Loss & Damage  

เพื่อให้ประเทศไทยสามารถจัดการกับประเด็นที่เกี่ยวกับ Loss and Damage ได้อย่างมีประสิทธิภาพ จากการทบทวนแผนชาติ และกรณีศึกษาต่างประเทศ ทีมวิจัยมีข้อเสนอแนะ ดังต่อไปนี้ 

1.กำหนดนิยามของ Loss and Damage ที่ชัดเจน และบูรณาการประเด็นนี้ในแผนระดับชาติ มุ่งเน้นการเสริมสร้างความพร้อมเชิงระบบและเครื่องมือประเมินที่สามารถจำแนกความสูญเสียและความเสียหายได้อย่างเหมาะสม พร้อมกับพัฒนากรอบการจัดการข้อมูลที่สามารถเชื่อมโยงข้อมูลจากการประเมินหลังภัยพิบัติ การติดตามผลการฟื้นฟู และระบบการรายงานระดับชาติให้เป็นรูปแบบเดียวกัน เพื่อให้ข้อมูลดังกล่าวสามารถนำไปใช้สนับสนุนการเข้าถึงแหล่งเงินทุนระหว่างประเทศได้อย่างมีประสิทธิภาพ  

2.พัฒนาโครงสร้างภายในของกรมการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและสิ่งแวดล้อม และกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ซึ่งเป็นหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับประเด็นที่เกี่ยวข้องกับ Loss and Damage โดยเฉพาะ และใช้บทบาทของไทยในฐานะสมาชิกอาเซียนเพื่อเสริมสร้างความร่วมมือภูมิภาค โดยเฉพาะการเชื่อมโยง SEADRIF กับกองทุน FRLD เป็นสะพานเชื่อมสู่กลไกระดับโลก 

3.ควรพิจารณาบทบาทของกลไกทางการเงินด้านการบริหารจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติ เช่น ระบบประกันภัยหรือกลไกการเงินเชิงป้องกัน เป็นเครื่องมือสำหรับรองรับความสูญเสียในระยะสั้นและระยะฉุกเฉิน การจัดวางบทบาทของเครื่องมือเหล่านี้อย่างเป็นระบบจะช่วยลดภาระทางการคลังในภาวะฉุกเฉิน และเพิ่มความยืดหยุ่นทางการเงินของประเทศในระยะยาว 

4.ประเทศควรให้ความสำคัญกับการประเมินและจัดการความสูญเสียที่ไม่ใช่ด้านเศรษฐกิจอย่างเป็นรูปธรรมมากขึ้น โดยเฉพาะผลกระทบต่อสุขภาพจิต ชีวิตความเป็นอยู่ ความสัมพันธ์ทางสังคม และอัตลักษณ์ของชุมชน ซึ่งมักไม่ได้รับการสะท้อนอย่างเพียงพอ การบูรณาการมิติดังกล่าวเข้ากับการประเมินหลังภัยพิบัติและการวางแผนฟื้นฟูจะช่วยให้การตอบสนองด้าน Loss and Damage มีความครอบคลุมและสอดคล้องกับสภาพความเป็นจริงของผู้ได้รับผลกระทบมากยิ่งขึ้น 

Loss and Damage คือความเสียหายที่เกิดขึ้นจริงในหลายพื้นที่ของประเทศไทย หากเราไม่เตรียมความพร้อมตั้งแต่วันนี้ เพื่อเพิ่มโอกาสในการเข้าถึงแหล่งทุนหรือความช่วยเหลือจะไม่ทันการณ์ 

และจากคำถามที่ว่า “ใครควรจ่ายค่าความเสียหายจากโลกรวน ?” คำตอบหนึ่ง คือ ประเทศไทยต้องลงทุนในการเตรียมความพร้อมของตนเอง ควบคู่ไปกับการเตรียมความพร้อมด้านข้อมูลเพื่อที่จะสามารถเสริมสร้างประสิทธิภาพการดำเนินงานของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ตลอดจนการเรียกร้องและใช้ประโยชน์จากกลไกทั้งในและระหว่างประเทศที่มีอยู่ได้อย่างเต็มที่ในยุคโลกรวนนี้

บทความนี้เป็นส่วนหนึ่งของงานศึกษาภายใต้ทุนสนับสนุนจาก GIZ ภายใต้โครงการ Climate, Coastal, and Marine Biodiversity (CCMB) 

บทความโดย ดร.ชาริกา ชาญนันทพิพัฒน์ นักวิชาการ และชยภัทร ภัทรพันธุ์ชัย นักวิจัยด้านการดำเนินธุรกิจและการพัฒนาที่ยั่งยืน ทีดีอาร์ไอ

เผยแพร่ครั้งแรกนสพ.กรุงเทพธุรกิจวันที่ 25 ธันวาคม 2568