เมื่อประเทศไทยเผชิญโจทย์ความท้าทายทางด้านเศรษฐกิจโลกที่เปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว และมีความซับซ้อนมากขึ้นอย่างที่ไม่เคยมีมาก่อน การพึ่งพานโยบายการค้าการลงทุนเดิมโดยหวังที่จะขับเคลื่อนเศรษฐกิจของประเทศไปสู่การเติบโตที่มีคุณภาพและยั่งยืนจึงไม่เพียงพอ ดังนั้น การปรับนโยบายการค้าและการลงทุนสอดคล้องกับทิศทางการพัฒนาอุตสาหกรรมใหม่จึงเป็นภารกิจสำคัญและเร่งด่วนของประเทศ

ข้อจำกัดของนโยบายการค้าและการลงทุนของไทยในปัจจุบัน

การดำเนินนโยบายการค้าและการลงทุนของไทยในช่วงที่ผ่านมา ยังมีข้อจำกัดเชิงโครงสร้างหลายประการที่บั่นทอนขีดความสามารถในการแข่งขันขันของผู้ประกอบการไทย และไม่เอื้อต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศ ทั้งในเรื่อง (1) โครงสร้างภาษีที่ลักลั่นไม่เป็นระบบ ไม่สามารถสร้างแต้มต่อให้ผู้ประกอบการในประเทศได้อย่างแท้จริง (2) การใช้มาตรการที่ไม่ใช่ภาษีที่ปกป้องตลาดภายในมากเกินไป ส่งผลให้ขาดแรงจูงใจในการยกระดับคุณภาพสินค้า (3) กฎหมายที่เป็นอุปสรรคต่อการลงทุนในภาคบริการ ทำให้ภาคบริการไม่สามารถพัฒนาไปสู่บริการมูลค่าสูงได้อย่างเต็มศักยภาพ และ (4) การกำกับดูแลที่มีช่องโหว่ ไม่สามารถป้องกันการค้าที่ไม่เป็นธรรมและการทะลักของสินค้าและบริการคุณภาพต่ำได้อย่างมีประสิทธิภาพ

ขณะเดียวกัน ประเทศไทยยังเผชิญกับแรงกดดันจากภายนอกเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง ไม่ว่าจะเป็นมาตรการขึ้นภาษีตอบโต้ของสหรัฐฯ มาตรฐานสิ่งแวดล้อมและความยั่งยืนที่เข้มงวดมากขึ้น หรือการแข่งขันทางการค้าที่รุนแรงขึ้น ปัจจัยเหล่านี้เน้นย้ำว่าเครื่องมือด้านภาษีและมาตรการที่ไม่ใช่ภาษีในรูปแบบเดิมไม่อาจตอบโจทย์เศรษฐกิจไทยในระยะยาวได้อีกต่อไป

โครงสร้างภาษีลักลั่นไม่เป็นระบบ

ในช่วง 20 ปีที่ผ่านมา อัตราภาษีนำเข้า (MFN rate) ของไทยปรับลดลงต่อเนื่อง สะท้อนทิศทางการเปิดเสรีทางการค้าของไทย อย่างไรก็ดี โครงสร้างภาษียังคงถูกออกแบบเพื่อที่จะคุ้มครองผู้ประกอบการในประเทศ โดยเรียกเก็บภาษีนำเข้าสินค้าสำเร็จรูปในอัตราที่สูงกว่าวัตถุดิบและชิ้นส่วน อย่างไรก็ตาม เมื่อไทยทำข้อตกลงทางการค้าเสรี หรือ Free Trade Agreement (FTA) กับหลายประเทศคู่ค้า ทำให้ช่องว่างภาษีระหว่างสินค้าสำเร็จรูปและวัตถุดิบแคบลง ส่งผลให้กลไกภาษีที่ไทยตั้งใจจะคุ้มครอง และใช้สร้างแต้มต่อให้ผู้ผลิตในประเทศกลับทำงานได้ไม่เต็มที่หรือแทบจะไม่มีผล  

ในบางกรณี โครงสร้างภาษีภายใต้ FTA ยังส่งผลให้บางอุตสาหกรรมเสียเปรียบ เช่น อุตสาหกรรมรถยนต์ไฟฟ้า (EV) ซึ่งภาษีนำเข้าภายใต้ FTA อาเซียน-จีนลดเหลือ 0 แล้ว ขณะที่ชิ้นส่วนสำคัญอย่างแบตเตอรี่ยังคงถูกเก็บภาษีในอัตราสูงกว่า จึงไม่สามารถสร้างแต้มต่อให้ผู้ผลิตในการผลิตแบตเตอรี่และรถยนต์ EV ในประเทศ¹ ยิ่งไปกว่านั้น โครงสร้างภาษียังมีความลักลั่นระหว่างคู่ค้า เช่น FTA อาเซียน-จีน และ อาเซียน-ญี่ปุ่น โดยภาษีนำเข้ารถยนต์ EV จากญี่ปุ่นสูงกว่าการนำเข้าจากจีนที่เป็น 0 ไปแล้ว ปัญหาเหล่านี้สะท้อนว่า โครงสร้างภาษีที่ลักลั่นไม่เป็นระบบไม่เพียงแต่จะไม่สร้างแต้มต่อให้กับผู้ผลิตในไทย แต่ในบางกรณียังบั่นทอนผู้ผลิตในประเทศและทำให้เสียเปรียบทางการแข่งขันอีกด้วย

มาตรการที่ไม่ใช่ภาษีปกป้องตลาดมากเกินไป

นอกจากภาษีที่เป็นปัญหาแล้ว การใช้มาตรการที่ไม่ใช่ภาษีโดยเฉพาะระบบโควตานำเข้า ยังก่อให้เกิดผลเสียกับผู้ผลิตในประเทศโดยเฉพาะการนำเข้าสินค้าเกษตรเพื่อมาแปรรูป ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดคืออุตสาหกรรมกาแฟ ซึ่งมีระบบโควตานำเข้าที่มีความซับซ้อน มีทั้งการนำเข้าทั้งในและนอกโควตา ทั้งนี้ ในการนำเข้าเมล็ดดิบนอกโควตาจะต้องเสียภาษีนำเข้าในอัตราสูงมาก ในขณะเดียวกันหากนำเข้ากาแฟสำเร็จรูปนอกโควตาจะมีภาษีที่ต่ำกว่า ระบบดังกล่าวจึงบั่นทองแรงจูงใจในการพัฒนากิจการโรงคั่วกาแฟในประเทศ นอกจากนี้ การนำเข้าภายใต้ FTA อาเซียน แม้ว่าจะลดภาษีและยกเว้นโควตาแล้ว แต่ยังมีการกำหนดเงื่อนไขในการนำเข้า โดยหากนำเข้าเมล็ดกาแฟดิบหรือคั่วจะต้องซื้อเมล็ดในประเทศไม่น้อยกว่าปริมาณนำเข้าในปีถัดไป

ในทำนองเดียวกัน สินค้าเกษตรหลายประเภท เช่น ข้าวสาลีก็เผชิญข้อจำกัดจากระบบโควตา และมีเงื่อนไขให้ซื้อสินค้าในประเทศเช่นกัน ส่งผลให้ต้นทุนวัตถุดิบของอุตสาหกรรมที่เกี่ยวเนื่องกัน เช่น อาหารแปรรูป ผลิตภัณฑ์ทำจากแป้งอย่างขนมปังหรือบะหมี่สูงขึ้น นอกจากนี้ ระบบการจัดสรรโควตายังมีลักษณะปิดกั้นผู้ประกอบการรายใหม่ และมีความเสี่ยงต่อการแสวงหาประโยชน์โดยที่รัฐไม่ได้รับรายได้เหมือนการจัดเก็บภาษีโดยตรง เพราะฉะนั้นระบบโควตาจึงเป็นอุปสรรคที่แย่กว่าภาษีเสียอีก

กฎหมายเป็นอุปสรรคต่อการลงทุนในภาคบริการ

ภาคบริการของไทยยังคงเผชิญข้อจำกัดด้านการเปิดเสรีอย่างต่อเนื่องในช่วงตลอด 10 ปีที่ผ่านมา โดยเฉพาะกฎหมายประกอบธุรกิจคนต่างด้าวยังจำกัดคนต่างชาติให้ถือหุ้นได้ไม่เกินครึ่งหนึ่ง รวมถึงการที่คนต่างชาติที่ทำงานในประเทศไทยต้องต่อใบอนุญาตทำงานบ่อยและต้องใช้เอกสารจำนวนมาก ทั้งนี้ ตามการประเมินของ OECD พบว่าประเทศไทยมีข้อจำกัดทางการค้าภาคบริการสูงเป็นอันดับ 4 จาก 51 ซึ่งส่งผลกระทบหลายด้านด้วยกัน ทั้งการทำให้ธุรกิจบริการหลายอย่างไม่เกิดการแข่งขัน เช่น โทรคมนาคม นอกจากนี้ข้อจำกัดดังกล่าวทำให้บริการหลายอย่างเอื้อต่อการเกิดการลงทุนผ่านนอมินี ซึ่งขาดความรับผิดชอบและยากต่อการกำกับดูแล

การกำกับดูแลมีช่องโหว่

ปัจจุบัน สินค้าและบริการจำนวนมากทะลักเข้ามายังประเทศไทย ทั้งการนำเข้าผ่านช่องทางปกติและผ่านแพลตฟอร์มออนไลน์ต่าง ๆ มีการย้ายฐานการผลิตสินค้าที่ถูกห้ามในประเทศอื่นเข้ามาผลิตในไทย และมีการทุ่มตลาดจากต่างชาติ โดยหลายกรณีเป็นสินค้าไม่ได้มาตรฐานและราคาถูก ส่งผลให้ผู้ประกอบการไทยต้องเผชิญกับการแข่งขันด้านราคาและบริการคุณภาพต่ำ โดยผลสำรวจของสภาอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย ปี 2567 พบว่า 44.9% ของบริษัทที่เป็นสมาชิกมียอดขายลดลงมากกว่า 20% จากการทะลักเข้าของสินค้าราคาถูกและมีคุณภาพต่ำจากต่างประเทศ

ทิศทางการปรับนโยบายการค้าและการลงทุนใหม่

จากข้อจำกัดเชิงโครงสร้างและแรงกดดันใหม่จากภายนอกประเทศ ย้ำเตือนว่านโยบายการค้าและการลงทุนที่เป็นอยู่ในปัจจุบันไม่สามารถนำพาประเทศไทยไปสู่เศรษฐกิจมูลค่าสูงที่มีคุณภาพและยั่งยืนได้ ไทยจึงมีความจำเป็นเร่งด่วนในการปรับนโยบายการค้าการลงทุนเพื่อรองรับโมเดลการพัฒนาใหม่ที่มุ่งสร้างมูลค่าเพิ่ม ยกระดับขีดความสามารถทางการแข่งขัน และเปิดโอกาสให้ผู้ประกอบการไทยเข้าไปเชื่อมกับห่วงโซ่อุปทานโลกได้อย่างยั่งยืน โดยไทยจำเป็นต้องปรับ 3 ด้านสำคัญด้วยกัน ได้แก่ (1) ยกระดับภาคการผลิตไทย โดยการมุ่งปรับภาษีนำเข้าให้เท่าเทียม ลดมาตรการกีดกันที่ไม่ใช่ภาษี สนับสนุนสินค้าไทยสู่มาตรฐานสากล และส่งเสริมการบริการสมัยใหม่ให้สร้าง Good Jobs (2) รับมือกับการค้าที่ไม่เป็นธรรม โดยการสกัดสินค้าคุณภาพต่ำและราคาถูก รวมถึงป้องกันการผูกขาด (3) รุกตลาดส่งออก โดยการเปิดตลาดมูลค่าสูง เจรจาลดมาตราการที่ไม่ใช่ภาษี รวมทั้งปรับตัวรับมาตรฐานทางการค้าใหม่

ยกระดับภาคการผลิตไทย

ไทยต้องลดมาตรการกีดกันที่บิดเบือนการค้า โดยการปรับโครงสร้างภาษีนำเข้าให้มีความเท่าเทียมระหว่างคู่ค้าหลัก และลดความลักลั่นระหว่างอัตราภาษีวัตถุดิบกับสินค้าสำเร็จรูปเพื่อไม่ให้เป็นอุปสรรคต่อผู้ผลิตภายในประเทศ ควบคู่กับการลดการใช้มาตรการที่ไม่ใช่ภาษีที่บิดเบือนแรงจูงใจให้เกิดการพัฒนาสินค้า นอกจากนี้ ไทยควรมุ่งยกระดับการผลิตมูลค่าเพิ่มสูงเพื่อเชื่อมโยงเข้าในห่วงโซ่มูลค่า (value chain) ของโลกสนับสนุนให้ผู้ผลิตในประเทศเข้ามามีส่วนร่วมในการดำเนินการด้วย เช่น การกำหนดมาตรฐานในการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐในอุตสาหกรรมที่เกี่ยวเนื่องกับ PCB โดยกำหนดเงื่อนไขจัดซื้อจัดจ้างมาตรฐานอุปกรณ์แบบ Open standards เพื่อเปิดโอกาสให้ผู้ผลิตในประเทศเข้าสู่ห่วงโซ่อุปทานมูลค่าสูงได้

นอกจากการกำหนดมาตรฐานจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐแล้ว การยกระดับมาตรฐานสินค้าไทยตลอดห่วงโซ่อุปทานก็มีความสำคัญไม่แพ้กัน ตัวอย่างเช่นอุตสาหกรรมอาหารสัตว์เลี้ยงไทยซึ่งมีการเติบโตอย่างต่อเนื่อง แต่ยังเผชิญอุปสรรคทางการค้า เช่น มาตรฐาน ความยั่งยืน ไทยจึงจำเป็นต้องพัฒนามาตฐานการผลิตทั้งด้านสุขอนามัยและความยั่งยืนตลอดห่วงโซ่อุปทาน ควบคู่กับการลดข้อจำกัดด้านโควตาการนำเข้าวัตถุดิบที่เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาสูตรอาหารสัตว์เลี้ยง ในขณะเดียวกัน การเปิดเสรีบริการสมัยใหม่ ก็เป็นกลไกสำคัญในการต่อยอดเศรษฐกิจมูลค่าสูง ซึ่งจำเป็นต้องลดข้อจำกัดต่าง ๆ เพื่อสนับสนุนการลงทุน เช่น การอนุญาตให้ต่างชาติสามารถถือหุ้นในบริษัทเกิน 50% หรือการปรับปรุงมาตรฐานการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล ให้ทัดเทียมประเทศคู่ค้า

ยกตัวอย่างอุตสาหกรรม Wellness ซึ่งเป็นหนึ่งในจุดแข็งของไทย สามารถยกระดับไปสู่บริการที่ใช้เทคโนโลยีและองค์ความรู้ขั้นสูงได้ผ่านการผ่อนคลายข้อจำกัดด้านใบอนุญาตทำงานและวีซ่า หรือการรองรับมาตรฐานวิชาชีพสากลเพื่อเปิดให้นักนักวิชาชีพระดับสูง เช่น นักโภชนาการเข้ามาทำงานและแลกเปลี่ยนองค์ความรู้ระหว่างกัน

รับมือการค้าที่ไม่เป็นธรรม

ไทยต้องเร่งเสริมความเข้มแข็งในการรับมือกับการค้าที่ไม่เป็นธรรม ทั้งการสกัดสินค้าคุณภาพต่ำราคาถูก การตอบโต้การทุ่มตลาดอย่างมีประสิทธิภาพ การจัดการการผูกขาดในรูปแบบใหม่ โดยเฉพาะบนแพลตฟอร์มออนไลน์ ซึ่งจำเป็นต้องอาศัยการปรับปรุงกฎหมายแข่งขันทางการค้า การกำกับดูแลแพลตฟอร์ม รวมถึงการให้ภาครัฐเข้ามามีส่วนร่วมในการกำกับดูแล ติดตามตรวจสอบอย่างเข้มงวด มีบทลงโทษสำหรับผู้ที่ไม่สามารถปฏิบัติตามได้  อาจจะให้แพลตฟอร์มมีหน้าที่ตรวจสอบสินค้าที่ไม่ได้มาตราฐาน และการประสานทำงานร่วมกันระหว่างหน่วยงานรัฐ

รุกตลาดส่งออก

ไทยต้องรุกตลาดส่งออกอย่างมียุทธศาสตร์ โดยเร่งทำ FTA ใหม่กับคู่ค้าที่มีความสำคัญ และขยายขอบเขต FTA เดิมเพื่อเพิ่มแต้มต่อภาษีและลดมาตรการที่ไม่ใช่ภาษีระหว่างกัน นอกจากนี้ ไทยจำเป็นต้องเตรียมความพร้อมของภาคธุรกิจให้สามารถปรับตัวรับมาตรฐานการค้าใหม่ของโลก เช่น การเจรจาจัดทำ FTA กับสหภาพยุโรป ซึ่งมีข้อบังคับด้านมาตรฐานสิ่งแวดล้อม แรงงาน ความยั่งยืน และการแข่งขันที่เป็นธรรมที่เข้มงวด ทั้งนี้อาจใช้ผลการเจรจาที่ไทยทำกับสหรัฐฯเป็นฐานในการเจรจาต่อรองกับคู่ค้าอื่น

สำหรับการต่อรองมาตรการกีดกันที่ไม่ใช่ภาษีกับคู่ค้า ไทยจำเป็นต้องสนับสนุนการใช้มาตรการสากล มีการรับรองมาตรฐานร่วมกัน มีการลดขั้นตอนและเอกสารที่เกินความจำเป็น มีการลดโควตานำเข้า มีการเจรจาลดหย่อน ความเข้มงวด สำหรับกฎแหล่งกำเนิดสินค้าเพื่อให้ใช้ได้ง่ายขึ้น และมีการลดข้อจำกัดการค้าบริการและการเคลื่อนย้ายบุคลากรวิชาชีพ ต่างๆ

การเปลี่ยนผ่านที่เป็นธรรม

ท้ายที่สุด การปรับนโยบายการค้าการลงทุนเพื่อที่จะก้าวไปสู่เศรษฐกิจมูลค่าสูงที่มีคุณภาพและยั่งยืน ไทยจะต้องคำนึงถึงการเปลี่ยนผ่านที่เป็นธรรม โดยจำเป็นต้องวางกลไกรองรับการเปลี่ยนผ่านและผลกระทบอย่างรอบด้าน ไม่ว่าจะเป็นการวางแผนการปรับตัวที่ชัดเจนร่วมกับภาคเอกชน เช่น การวางกรอบเวลาการลดและยกเลิกโควตานำเข้า การสร้างกลไกชดเชยผู้ได้รับผลกระทบจากการเปิดเสรีทางการค้า เช่น การใช้กองทุน FTA ในการฝึกทักษะ และช่วยเกษตรกรเพิ่มประสิทธิภาพการผลิต รวมถึงการสร้างกลไกในการสนับสนุนและช่วยให้ SMEs ปรับตัว เช่น การใช้กองทุน Thai ClimateInitiative Fund สนับสนุน SMEs ในการลดก๊าซเรือนกระจก

บทความโดย เนวิน สินสิริ, ศุภณัฎฐ์ ศศิวุฒิวัฒน์, ธัญญาทิพย์ แสงสุวรรณ์, พันปรีชา ภู่ทอง, กิตติพัฒน์ บัวอุบล และเทียนสว่าง ธรรมวณิช สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย

---

อ้างอิง

1. [1] ถึงแม้จะมีมาตรการ EV3.5 ออกมา ก็เป็นมาตรการชั่วคราว ซึ่งหลังจากหมดมาตราการก็กลับจะใช้อัตราภาษีเดิม ↩︎

รับชมย้อนหลัง

เอกสารประกอบการนำเสนอ