Key Points

• โมเดลชี้ชัดว่าโครงสร้างปัจจุบันไม่ยั่งยืนในระยะยาว ภายใต้สมมติฐานในปัจจุบัน เงินสะสมกองทุนเริ่มลดลงประมาณปี 2580 และอาจหมดในช่วง 2593–2601 หากไม่มีการปรับโครงสร้าง
• ปัญหาเกิดจากโครงสร้างประชากรและกลไกระบบ ไม่ใช่ปัจจัยชั่วคราว ผู้รับบำนาญเพิ่มเร็วกว่าผู้สมทบ รายจ่ายโตแบบทบต้น ขณะที่รายรับโตช้ากว่า ทำให้เกิดขาดดุลเชิงโครงสร้าง
• มาตรการเดี่ยวแค่ “ยืดเวลา” แต่ไม่แก้ต้นตอของปัญหา การเพิ่มเงินสมทบหรือเพิ่มผลตอบแทนการลงทุนช่วยเลื่อนจุดวิกฤตได้บางส่วน แต่ไม่สามารถสร้างความยั่งยืนถาวรได้
• การปฏิรูปต้องเกิดขึ้นอย่างเป็นระบบ เริ่มจากสร้างความเชื่อมั่น การปรับพารามิเตอร์เพื่อรักษาเสถียรภาพ และตั้งคำถามเชิงโครงสร้างในระยะยาว โดยต้องได้รับการสนับสนุนจากนายจ้าง ลูกจ้าง และภาครัฐ เพื่อให้การปฏิรูปเป็นภาพรวมของหลักประกันทางสังคมไทย ไม่ใช่การแก้เฉพาะหน้า

จากบทความตอนแรก เห็นได้ว่าประกันสังคมไทยกำลังยืนอยู่บนทางแยกของการปฏิรูป ท่ามกลางแรงกดดันจากโครงสร้างประชากรที่เปลี่ยนไป ตลาดแรงงานรูปแบบใหม่ และข้อจำกัดของระบบเดิมที่ออกแบบมากว่า 30 ปี คำถามสำคัญที่ตามมาจึงไม่ใช่เพียงว่า “ระบบมีความท้าทายอะไร” แต่คือ เงินกองทุนที่เหลืออยู่จะอยู่ได้นานแค่ไหนหากไม่มีการเปลี่ยนแปลง ?

บทความตอนที่สอง เจาะลึกในประเด็นความยั่งยืนทางการเงินของกองทุนบำเหน็จบำนาญ ผ่านแบบจำลองประมาณการระยะยาวที่สะท้อนแนวโน้มประชากร รายรับ รายจ่าย และผลตอบแทนการลงทุน พร้อมสำรวจถึงทางเลือกของผู้ประกันตนว่ายังมีทางเลือกใดบ้างในช่วงเวลาที่กองทุนยังมีเงินสะสมอยู่ ควรปรับอะไร และควรจัดลำดับการปฏิรูปอย่างไร เพื่อไม่ให้ปัญหา “เงินไม่พอจ่ายบำนาญ” กลายเป็นวิกฤตที่แก้ไขได้ยากในอนาคต

ปัญหาเงินไม่พอ – โมเดลการประมาณการกำลังบอกอะไร?

เพื่อตอบคำถามนี้ งานศึกษาชิ้นนี้ใช้แบบจำลองที่เรียกว่า Generational Accounting Model (GA) หรือแบบจำลองบัญชีประชากรรุ่นต่อรุ่น ซึ่งเป็นกรอบวิเคราะห์ที่ใช้ประเมินความยั่งยืนของระบบสวัสดิการในหลายประเทศ หลักคิดของแบบจำลองนี้ ไม่ได้ดูแค่กระแสเงินสดปีต่อปี แต่พยายามตอบคำถามในสองมิติที่สำคัญคือ ความเป็นธรรมระหว่างรุ่น (Intergenerational Equity) ที่ผู้ประกันตนในแต่ละปีได้จ่ายสมทบ และความยั่งยืนทางการคลัง (Fiscal Sustainability) โดยโมเดลนี้จะอาศัยข้อมูลจากหลายแหล่งในการประมาณการ เพื่อดูว่าระบบจะรักษาสมดุลหรือเริ่มขาดดุลในปีใด

การพัฒนาแบบจำลองนี้ได้ตั้งสมมติฐานทางด้านประชากรของสหประชาชาติในกรณีที่อัตราการเกิดต่ำ (Low TFR) เนื่องจากเป็นฐานข้อมูลที่มีการประมาณการโครงสร้างประชากรไปจนถึงปี 2100 และใช้ข้อมูลตัวชี้วัดเศรษฐกิจมหาภาคจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เช่น อัตราเงินเฟ้อ อัตราการว่างงาน ระดับรายได้ของผู้ประกันตนจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เพื่อให้โมเดลไม่ได้ตั้งอยู่บนสมมติฐานเลวร้ายเกินจริง หากแต่เป็นภาพที่เป็นกลางภายใต้เงื่อนไขปัจจุบันของกองทุนประกันสังคม

ผลการจำลองแสดงภาพที่ค่อนข้างชัดเจนว่า ภายใต้ข้อสมมติที่เป็นกลาง แสดงให้เห็นว่ากระแสเงินสดสุทธิของกองทุนเริ่มติดลบประมาณปี 2580 และเงินกองทุนสะสมจะหมดระหว่างปี 2593–2601 ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับสมมติฐานผลตอบแทนการลงทุนในช่วง 2–6% ต่อปี หรือกล่าวอีกนัยหนึ่ง หากไม่มีการปรับโครงสร้างใด ๆ ระบบจะเข้าสู่ภาวะขาดดุลเชิงโครงสร้างภายในช่วง 20–30 ปีข้างหน้า การประมาณการนี้ มีข้อสมมติเบี้องหลังว่า หลังปี 2580 เมื่อรายรับไม่พอกับรายจ่ายบำนาญแล้ว พฤติกรรมของผู้ประกันตนไม่เปลี่ยนไปจากเดิม เช่น ไม่มีการตกใจรีบปรับพฤติกรรมเพื่อรับบำเหน็จแทนบำนาญ หรือแรงงานรุ่นใหม่ตัดสินใจทำงานแบบไม่เข้าสู่ระบบประกันสังคม เป็นต้น

ภาพที่ 1แบบจำลองความยั่งยืนของกองทุนบำนาญประกันสังคม (ในช่วงปี 2568-2600)

สาเหตุเชิงโครงสร้าง: รายจ่ายโตเร็วกว่ารายรับ

เมื่อวิเคราะห์องค์ประกอบภายในโมเดล จะพบว่าสาเหตุหลักไม่ได้มาจากปัจจัยเดียว แต่เกิดจาก 3 สาเหตุที่เกิดขึ้นโดยพร้อมกัน

ประการแรก จำนวนผู้รับสิทธิโดยเฉพาะบำนาญเพิ่มขึ้นเร็วกว่าจำนวนผู้ประกันตนอย่างมีนัยสำคัญ โดยผู้รับบำนาญเพิ่มจากประมาณ 1.9 ล้านคนในปี 2573 เป็นประมาณ 8.7 ล้านคนในปี 2596 ขณะที่จำนวนผู้ประกันตนเพิ่มช้ากว่า และหลังจากนั้นเริ่มทรงตัวอยู่ที่ประมาณ 15–16 ล้านคน ซึ่งสะท้อนให้เห็นผลของสังคมสูงวัย และปริมาณของบำนาญสะสมที่เพิ่มขึ้นต่อเนื่อง เมื่อคนวัยทำงานในวันนี้เข้าสู่วัยเกษียณพร้อมกันในอนาคตเป็นผลให้อัตราการพึ่งพิงเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องนั้นเอง

ประการที่สอง รายจ่ายของกองทุนเติบโตแบบทบต้น ไม่ใช่เพิ่มแบบเส้นตรง เนื่องจากรายจ่ายบำนาญเพิ่มขึ้นจากจำนวนผู้รับสะสมที่มากขึ้น ขณะเดียวกันรายจ่ายบำเหน็จก็เพิ่มขึ้นจากจำนวนผู้ที่เริ่มมีสิทธิใหม่ (คนที่เริ่มเกษียณและเลือกรับบำเหน็จ) ที่เพิ่มขึ้นพร้อมกัน ทำให้รายจ่ายรวมเติบโตในอัตราที่เพิ่มขึ้นอย่างชัดเจน

ประการที่สาม ฝั่งรายรับเติบโตช้ากว่ารายจ่ายอย่างต่อเนื่อง โดยอัตราสมทบคงที่ที่ 6% จำนวนผู้ประกันตนเติบโตจำกัด และแม้ค่าจ้างจะเพิ่มตามเงินเฟ้อ 1.5% ต่อปี แต่ก็ไม่เพียงพอที่จะชดเชยอัตราการเติบโตของรายจ่ายที่สูงกว่า ผลลัพธ์ก็คือดุลเงินสดสุทธิเริ่มติดลบ และกองทุนต้องดึงเงินสะสมมาใช้จนท้ายที่สุดเงินสะสมลดลงสู่ศูนย์

จากแบบจำลองข้างต้น การทดลองปรับสมมติฐานบางประการเพื่อดูว่าการปรับเงื่อนไขบางประเภทของกองทุนจะช่วยสร้างความยั่งยืนได้หรือไม่ เช่น การเพิ่มอัตราสมทบเป็น 10% (เพิ่มเงินสมทบเฉลี่ยประมาณ 263 บาทต่อฝ่าย ทั้งนายจ้างและลูกจ้าง) ผลคือรายรับเริ่มติดลบในปี 2586 และกองทุนติดลบในปี 2600 หรือการพยายามเพิ่มผลตอบแทนการลงทุนจาก 4% เป็น 8% ผลคือรายรับเริ่มติดลบในปี 2579 และกองทุนติดลบในปี 2603 ซึ่งทั้งสองกรณีสะท้อนภาพเดียวกัน คือ การปรับเงื่อนไขที่เกี่ยวกับการดำเนินงานของกองทุนเป็นเพียงการ “ยืดเวลา” ได้บางส่วน แต่ไม่สามารถแก้ปัญหาเชิงโครงสร้างได้อย่างถาวรภายใต้บริบทโลกในปัจจุบัน

สาระสำคัญของแบบจำลองนี้จึงไม่ใช่การชี้ว่ากองทุนจะล้มทันที แต่กำลังเตือนว่า ภายใต้กติกาปัจจุบัน ระบบจะเผชิญแรงกดดันทางการเงินอย่างต่อเนื่อง และจุดวิกฤตอยู่ไม่ไกลเกินกว่าหนึ่งรุ่นแรงงาน คำถามจึงไม่ใช่ว่าจะเกิดวิกฤตในปีไหน แต่ผู้ประกันตนจะเลือกปรับอย่างค่อยเป็นค่อยไปในช่วงที่ยังมีเงินสะสม หรือรอจนเหลือทางเลือกจำกัดและต้องมีใครบางคนที่เงินเกษียณหายไปในบั้นปลายชีวิต

ข้อเสนอที่ควรเป็นเป้าหมายในช่วงเวลาที่เหลืออยู่

หากแบบจำลองในส่วนก่อนหน้าแสดงให้เห็นว่า “เวลา” คือปัจจัยสำคัญที่สุดของการปฏิรูป ดังนั้นการปฏิรูปที่มีประสิทธิภาพในเวลาที่จำกัด จำเป็นต้องมองเป็นลำดับขั้น เพราะปัญหาของประกันสังคมไม่ได้มีเพียงมิติการเงิน แต่เชื่อมโยงกับความเชื่อมั่น ความเป็นธรรม และทิศทางของรัฐสวัสดิการในระยะยาว ข้อเสนอในที่นี้จึงแบ่งออกเป็น 3 เป้าหมาย ซึ่งสะท้อนลำดับความเร่งด่วนและความลึกของการเปลี่ยนแปลง

เป้าหมายที่ 1: การปรับปรุงภายใน – สร้างความเชื่อมั่นก่อนสร้างสมดุล

เป้าหมายแรกของการปฏิรูปไม่ใช่การขึ้นเงินสมทบหรือปรับสูตรบำนาญ แต่คือการสร้าง “ความเชื่อมั่น” ให้เกิดขึ้นก่อน โดยความโปร่งใส การเปิดเผยข้อมูล และการยกระดับธรรมาภิบาล เป็นเงื่อนไขพื้นฐานที่ทำให้การปฏิรูปในระดับถัดไปมีความชอบธรรม หากผู้ประกันตนไม่เชื่อมั่นในกระบวนการบริหาร การปรับลดเงินสมทบหรือสิทธิประโยชน์ใด ๆ ก็ย่อมถูกต่อต้าน

บทเรียนที่สำคัญคือกรณีของ Canada Pension Plan (CPP) ซึ่งได้รับการยอมรับว่าเป็นหนึ่งในระบบบำนาญที่มีธรรมาภิบาลเข้มแข็ง¹ โครงสร้างการลงทุนของ CPP ถูกแยกออกจากฝ่ายการเมืองอย่างชัดเจนผ่านองค์กรอิสระชื่อ Canada Pension Plan Investment Board (CPPIB) ที่จัดตั้งตามกฎหมายเฉพาะ

คณะกรรมการของ CPPIB ได้รับการสรรหาผ่านกระบวนการคัดเลือกที่เน้นคุณสมบัติด้านการลงทุนและการบริหาร ไม่ใช่ตัวแทนทางการเมือง และมีหน้าที่บริหารเงินกองทุนเพื่อผลประโยชน์สูงสุดของผู้สมทบ ภายใต้กรอบความรับผิดชอบที่ชัดเจน โครงสร้างเช่นนี้ทำให้การลงทุนของ CPP ดำเนินไปตามหลักวิชาชีพ ไม่ผูกพันกับวาระทางการเมืองระยะสั้น และต้องรายงานผลการดำเนินงานต่อสาธารณะอย่างสม่ำเสมอ

สำหรับประเทศไทย การยกระดับธรรมาภิบาลอาจเริ่มจากหลายประเด็นที่มีการเรียกร้องในปัจจุบัน

• การกำหนดสัดส่วนผู้แทนผู้ประกันตนในคณะกรรมการประกันสังคม ที่สามารถรักษาผลประโยชน์ของผู้ประกันตนได้อย่างแท้จริง
• การเปิดเผยข้อมูลการลงทุนและผลตอบแทนในระดับที่ละเอียดและเข้าใจง่าย
• การกำหนดหลักเกณฑ์สรรหาคณะกรรมการที่อิงความเชี่ยวชาญมากกว่าตำแหน่งทางการเมือง
• การแยกบทบาท “ผู้กำหนดนโยบาย” ออกจาก “ผู้บริหารการลงทุน” อย่างชัดเจน โดยผู้บริหารควรมีความรับผิดรับชอบต่อเจ้าของเงินซึ่งหมายถึงผู้ประกันตนนั่นเอง

เป้าหมายนี้จะเป็นการเรียกความเชื่อมั่นต่อกองทุนให้กลับมาและ ให้เพียงพอต่อเป้าหมายการปฏิรูปต่อไป

เป้าหมายที่ 2: การปรับพารามิเตอร์ – รักษาเสถียรภาพระยะกลาง

เมื่อความเชื่อมั่นได้รับการเสริมสร้าง เป้าต่อไปคือการปรับ “พารามิเตอร์” หรือตัวเลขสำคัญของระบบ เช่น อัตราเงินสบทบ เพดานค่าจ้าง เป็นต้น เพื่อยืดเสถียรภาพทางการเงินในระยะกลาง โดยจากแบบจำลองชี้ให้เห็นว่าการเพิ่มอัตราสมทบ หรือเพิ่มผลตอบแทนการลงทุนเพียงอย่างเดียว ไม่สามารถแก้ปัญหาเชิงโครงสร้างได้ แต่สามารถ “ซื้อเวลา” ให้ระบบได้บางส่วน ดังนั้น การปรับพารามิเตอร์จึงควรพิจารณาอย่างเป็นชุด เช่น

• การปรับอัตราสมทบแบบค่อยเป็นค่อยไป
• การทบทวนสูตรคำนวณบำนาญให้สะท้อนช่วงเวลาการทำงานยาวขึ้น
• การปรับอายุเกษียณให้สอดคล้องกับอายุคาดเฉลี่ยที่เพิ่มขึ้น

หลักคิดสำคัญของเป้าหมายนี้คือ การกระจายภาระอย่างเป็นธรรมระหว่างรุ่น เพื่อไม่ให้คนรุ่นหลังต้องรับภาระหนักเกินไป และไม่ให้การปรับเกิดขึ้นอย่างฉับพลันจนสร้างแรงกระแทกทางเศรษฐกิจ ซึ่งปัจจุบันมีการปรับเพดานเงินอัตราสมทบเป็น 23,000 บาทภายในปี 2575 และข้อเสนอบำนาญสูตร CARE² ซึ่งถือเป็น Milestone ที่สำคัญของเป้าหมายนี้

อย่างไรก็ตาม การปรับพารามิเตอร์เพียงอย่างเดียวไม่ใช่คำตอบสุดท้ายของการปฏิรูป หากโครงสร้างพื้นฐานของระบบยังไม่สอดคล้องกับโครงสร้างประชากรที่เปลี่ยนไป และตลาดแรงงานที่มีความไม่แน่นอนสูงในอนาคต

เป้าหมายที่ 3:  ขยับทิศ คิดใหม่ทั้งระบบ

จุดสำคัญที่ไม่สามารถหลีกเลี่ยงได้ในการปฏิรูป คือการตั้งคำถามกับ “ทิศทาง” ของกองทุนในระยะยาว โดยเฉพาะอย่างยิ่งใน 2 สิทธิประโยชน์ คือ ประกันสุขภาพ ที่ควรคงระบบประกันสังคมด้านสุขภาพแยกต่างหาก หรือควรพิจารณาการบูรณาการกับระบบหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า เพื่อประหยัดต้นทุนการบริหารและสร้างความเป็นเอกภาพในระบบการบริการสุขภาพ

ประเด็นที่สองคือเรื่องบำนาญ ควรคงระบบแบบปัจจุบัน หรือควรพัฒนาไปสู่โครงสร้างที่สอดคล้องกับแนวคิด “หลายเสาหลัก” (Multi-pillar System) ตามกรอบของธนาคารโลก ซึ่งเป็นกรอบแนวคิดที่ช่วยกระจายความเสี่ยงเชิงระบบ สร้างความยั่งยืนในระยะยาวผ่านหลักประกันที่ไม่จำกัดเพียงภาครัฐ และสอดคล้องกับแนวปฏิบัติสากล โดยหลักคิดนี้ประกอบด้วย

• Pillar 1: บำนาญภาคบังคับเพื่อความมั่นคงพื้นฐาน (public, redistributive)
• Pillar 2: บำนาญภาคบังคับแบบสะสม (mandatory savings)
• Pillar 3: การออมสมัครใจเพิ่มเติม

ในกรอบนี้ ประกันสังคมไทยควรทำหน้าที่เป็น Pillar 1 ที่รับประกันรายได้พื้นฐานหลังเกษียณ ขณะที่ส่วนการออมและการลงทุนควรเปิดให้มีทางเลือกที่หลากหลายมากขึ้น ทั้งแบบสมัครใจและกึ่งบังคับ อย่างไรก็ตาม โครงสร้างแบบ Defined Benefit ในปัจจุบันยังเป็นข้อจำกัดต่อการพัฒนาระบบในทิศทางดังกล่าว

นอกจากนั้น การจัดวางบทบาทของบำนาญประกันสังคม ร่วมกับระบบการออมอื่น ๆ ในสังคมไทย ยังเป็นอีกมิติที่ควรมีการพิจารณาเพื่อให้เกิดเอกภาพ ลดความทับซ้อนในการดำเนินการ พร้อมทั้งง่ายต่อการทำความเข้าใจของประชาชนทั่วไป

เป้าหมายในการปฏิรูปจึงไม่ใช่เพียง “สิทธิที่จะเพิ่ม” หรือ “การลดเงินสมทบ” แต่คือ แนวทางการจัดวางสิทธิประโยชน์ของประกันสังคมไทยไว้ในหลักประกันทางสังคมของประเทศอย่างไร ให้เสร็จสิ้นก่อนจะถึงวันที่กองทุนเริ่มติดลบ และทางเลือกที่หลากหลายจะถูกบีบให้เหลือเพียงมาตรการเร่งด่วนที่สร้างผลกระทบต่อทั้งผู้ประกันตนและสาธารณะอย่างเลี่ยงไม่ได้

ท้ายที่สุด แบบจำลองในส่วนแรกทำให้เห็นชัดว่า “เวลา” คือทรัพยากรที่มีจำกัด ขณะที่ข้อเสนอในส่วนที่สองสะท้อนว่า ทางเลือกยังมีอยู่ แต่การปฏิรูปต้องเริ่มต้นอย่างเป็นระบบ อย่างไรก็ตาม หัวใจของการขับเคลื่อนทั้งสามระดับไม่ใช่เพียงข้อเสนอเชิงวิชาการ แต่คือ “การต่อรองทางการเมือง” ที่ต้องได้รับการสนับสนุนจากทุกภาคส่วน (นายจ้าง ลูกจ้าง และภาครัฐ) พร้อมการประสานกับระบบสิทธิประโยชน์อื่นในภาพใหญ่ของหลักประกันทางสังคมในประเทศไทย เพื่อให้การปฏิรูปไม่ใช่การแก้ปัญหาเฉพาะหน้า แต่เป็นโอกาสการการยกระดับความมั่นคงของระบบสวัสดิการทั้งระบบนั่นเอง

ติดตามซีรีส์บทความนับถอยหลังกองทุนประกันสังคม ตอนที่ 3 จากโมเดลสู่โลกความจริง: การกำหนดอนาคตประกันสังคมไทย ในเร็ว ๆ นี้ 

บทความโดยชาคร เลิศนิทัศน์ นักวิจัยอาวุโส สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ)

อ่านบทความในซีรีส์ “นับถอยหลังกองทุนประกันสังคม (1) “ประกันสังคมไทยบนทางแยก: ความท้าทายก่อนการปฏิรูป”

อ่านเพิ่มเติม รายงานทีดีอาร์ไอ กองทุนบำนาญประกันสังคม หน้าต่างแห่งการปฏิรูปที่กำลังปิดลง

---

อ้างอิง

1. [1] http://cppinvestments.com/about-us/governance/independence/ ↩︎
2. [2] https://www.law.go.th/listeningDetail?survey_id=NTg4NURHQV9MQVdfRlJPTlRFTkQ= ↩︎