ซีรีส์ นับถอยหลังกองทุนประกันสังคม (3) ปฏิรูปประกันสังคมไทย ทางเลือกที่กำลังแคบลง

Key Points

• การปฏิรูปประกันสังคมไม่ใช่แค่โจทย์เชิงตัวเลข แต่เป็นการต่อรองทางการเมืองระหว่างผู้ประกันตน นายจ้าง รัฐ และสถาบันที่กำกับระบบ
• การเพิ่มอัตราเงินสมทบหรือปรับลดสิทธิประโยชน์ล้วนเผชิญแรงต้าน เพราะภาระเกิดทันที แต่ผลประโยชน์อยู่ไกล และกระทบความเป็นธรรมระหว่างรุ่น
• ความเชื่อมั่นและกติกาที่คาดการณ์ได้ เช่น การปรับอัตโนมัติและการค่อยเป็นค่อยไป คือหัวใจในการลดแรงปะทะทางการเมืองจากการปฏิรูป
• หากไม่ปฏิรูปเชิงโครงสร้าง ธรรมาภิบาล และการมีส่วนร่วม การตัดสินใจจะยิ่งล่าช้า ขณะที่ต้นทุนของการไม่ทำอะไรจะเพิ่มขึ้นทุกปี พร้อมกับทางเลือกที่น้อยลง

บทความตอนที่ผ่านมา ชี้ให้เห็นว่า “เวลา” ของกองทุนไม่ได้เหลือมากอย่างที่หลายคนคิด แต่ยังมีคำถามที่ยากกว่า นั่นคือ เมื่อรู้แล้วว่าต้องปรับ ควรจะปรับอย่างไรในสถานการณ์ของระบบประกันสังคมไทยที่เต็มไปด้วยผลประโยชน์ ความคาดหวัง และข้อจำกัดทางการเมือง การปฏิรูประบบประกันสังคมไม่ใช่เพียงการคำนวณสมการทางการเงิน แต่เป็นกระบวนการต่อรองระหว่างผู้มีส่วนได้เสียหลายฝ่าย

บทความตอนสุดท้ายนี้เป็นการสะท้อนภาพการต่อรองทางเศรษฐกิจการเมือง (Political Economy) ผ่านสองมุมมองสำคัญ คือ นายจ้างและลูกจ้างซึ่งต้องรับผลโดยตรงจากการเปลี่ยนแปลง และมุมของภาครัฐกับสำนักงานประกันสังคม ซึ่งเป็นกลไกสถาบันที่ต้องขับเคลื่อนการตัดสินใจเหล่านั้นให้เกิดขึ้นได้จริง

การปรับเปลี่ยนในสายตาของผู้ประกันตนและนายจ้าง

แม้ทุกฝ่ายในสังคมจะทราบดีอยู่แล้วว่าระบบประกันสังคมจำเป็นต้องเปลี่ยน แต่คำถามสำคัญที่ตามมา ใครจะเป็นผู้รับผลของการปรับนั้น  เพราะทุกการปฏิรูปย่อมหมายถึงการเปลี่ยนแปลงอัตราการสมทบหรือการจ่ายสิทธิประโยชน์ หรือทั้งสองอย่างพร้อมกัน

ในทางปฏิบัติ การเพิ่มอัตราสมทบคือมาตรการที่เข้าใจง่ายที่สุด แต่ก็ส่งผลโดยตรงต่อผู้ประกันตนในปัจจุบัน คนวัยทำงานต้องจ่ายเพิ่มทันที ขณะที่ผลประโยชน์ที่ได้อาจเกิดขึ้นในอีกหลายสิบปีข้างหน้า ภาระที่เพิ่มขึ้นจึงมาพร้อมกับความคาดหวังที่สูงขึ้นต่อการบริหารจัดการกองทุน และตามหลักการแล้ว นายจ้างก็ต้องร่วมรับภาระเพิ่มขึ้นเช่นเดียวกัน ซึ่งกระทบต่อต้นทุนแรงงาน ความสามารถในการแข่งขัน และการตัดสินใจจ้างงานในอนาคต

ในอีกด้านหนึ่ง การปรับลดสิทธิประโยชน์ โดยเฉพาะในกรณีบำนาญ แทบเป็นไปไม่ได้ในทางปฏิบัติ เนื่องจากหลายคนอาจวางแผนชีวิตบนสมมติฐานของกติกาเดิมและไม่สามารถย้อนหลับไปแก้ไขได้ ดังนั้น การเปลี่ยนกติกาทันทีโดยไม่มีช่วงระยะเวลาการเปลี่ยนผ่าน จึงเป็นแนวทางที่ไม่เป็นธรรมต่อผู้ประกันตน

แม้แต่การปรับลดสิทธิประโยชน์ในหมวดอื่น เช่น สิทธิรักษาพยาบาล หรือเงินชดเชยการขาดรายได้จากการตกงานหรือบาดเจ็บ ก็ย่อมสร้างแรงกดดันทางการเมืองทันที เพราะสิทธิเหล่านี้เป็น “ผลประโยชน์ที่มองเห็นได้ทันที” และในบางกรณียังมีระบบอื่นเป็นตัวเปรียบเทียบ เช่น หลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า ซึ่งไม่ต้องจ่ายสมทบโดยตรง ความแตกต่างเช่นนี้ทำให้การปรับลดใด ๆ ถูกจับตาอย่างเข้มข้น

ข้อเท็จจริงในหลายประเทศสะท้อนว่า การปฏิรูประบบบำนาญมักเผชิญความยากลำบากจากความขัดแย้งระหว่างรุ่น คนทำงานมองว่าตนเองจ่ายมากแต่ไม่มั่นใจว่าจะได้รับเงินคืนมากเท่าเดิม ขณะที่ผู้รับสิทธิยืนหยัดปกป้องสิทธิที่ตนได้มาแล้ว เช่น การปฏิรูปบำนาญในฝรั่งเศสช่วงปี 2556 ที่มีการปรับอายุเกษียณจาก 62 เป็น 64 ปี ก่อให้เกิดการประท้วงขนาดใหญ่ทั่วประเทศ แม้มาตรการดังกล่าวถูกเสนอเพื่อรักษาเสถียรภาพทางการคลังในระยะยาว¹ก็ตาม สะท้อนว่าความขัดแย้งระหว่างรุ่นเป็นโจทย์เชิงโครงสร้างที่แทบทุกประเทศต้องเผชิญ

ในบริบทเช่นนี้ “ความเชื่อมั่น” จึงกลายเป็นตัวแปรสำคัญ หากผู้ประกันตนไม่เชื่อว่าระบบบริหารอย่างโปร่งใสและเป็นธรรม การเพิ่มสมทบจะถูกมองเป็นภาระมากกว่าการลงทุนเพื่ออนาคต และหากนายจ้างไม่มั่นใจว่าระบบมีเสถียรภาพในระยะยาว การสนับสนุนการปฏิรูปย่อมเกิดขึ้นได้ยาก

ด้วยเหตุนี้ หลายประเทศเลือกใช้กลยุทธ์การปรับแบบค่อยเป็นค่อยไป และสร้าง “กติกาอัตโนมัติ” เพื่อให้ทุกฝ่ายคาดการณ์ได้ ตัวอย่างเช่น สวีเดนใช้กลไก Automatic Balancing Mechanism (ABM) ที่ปรับระดับผลประโยชน์ตามภาวะการเงินของระบบโดยอัตโนมัติ² เพื่อลดความจำเป็นในการตัดสินใจทางการเมืองแบบฉับพลัน ขณะที่แคนาดามีกลไกทบทวนอัตราสมทบเป็นระยะ และกำหนดสูตรปรับอัตโนมัติตามการเปลี่ยนแปลงของดัชนีราคาผู้บริโภค (CPI) ในแต่ละช่วงเวลา³

แนวคิดเช่นนี้ช่วยเปลี่ยนการปฏิรูปจาก “เหตุการณ์ทางการเมือง” ให้กลายเป็น “กระบวนการตามกติกา” ลดแรงกดดันทางสังคม และกระจายภาระอย่างค่อยเป็นค่อยไป

สำหรับประเทศไทย หากต้องเดินหน้าปฏิรูป การกำหนดเส้นทางที่ชัดเจน เช่น การเพิ่มอัตราสมทบทีละขั้นในช่วงเวลาที่กำหนด หรือการปรับอายุเกษียณอย่างค่อยเป็นค่อยไปตามอายุคาดเฉลี่ย อาจเป็นกลยุทธ์ที่สอดคล้องกับเป้าหมายความยั่งยืนและความเป็นธรรม พร้อมทั้งช่วยให้ผู้ประกันตนและนายจ้างสามารถวางแผนล่วงหน้าได้

บทบาทและโครงสร้างใหม่ของสำนักงานประกันสังคมและภาครัฐ

หากในมุมของผู้ประกันตนและนายจ้าง การปฏิรูปคือคำถามเรื่องภาระและสิทธิ ในมุมของสำนักงานประกันสังคมและภาครัฐ การปฏิรูปคือคำถามเรื่อง “อำนาจ หน้าที่ และโครงสร้างการตัดสินใจ”

สำนักงานประกันสังคมจัดตั้งและดำเนินงานภายใต้ พระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. 2533 และอยู่ภายใต้การกำกับของกระทรวงแรงงาน โดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงแรงงานเป็นผู้รักษาการตามกฎหมาย โครงสร้างเช่นนี้สะท้อนความเชื่อมโยงโดยตรงกับภาคการเมือง ไม่ใช่หน่วยงานอิสระในเชิงสถาบัน โดยในพ.ร.บ.ดังกล่าวกำหนดให้มีคณะกรรมการสำคัญสองส่วน ได้แก่

1.คณะกรรมการประกันสังคม ซึ่งทำหน้าที่กำหนดนโยบายและทิศทาง (บอร์ดใหญ่)

2.คณะกรรมการการแพทย์ ซึ่งทำหน้าที่กำกับด้านสิทธิประโยชน์ทางการแพทย์

คณะกรรมการประกันสังคมเป็นกลไกหลักที่มีบทบาทในการขับเคลื่อนการเปลี่ยนแปลง โดยองค์ประกอบประกอบด้วยตัวแทนฝ่ายนายจ้าง ตัวแทนฝ่ายผู้ประกันตน และผู้แทนจากภาครัฐ โดยมีจำนวนฝ่ายละ 7 คน สัดส่วนเช่นนี้ออกแบบมาเพื่อสะท้อนความเป็น “ไตรภาคี” แต่ในทางปฏิบัติ การกำหนดวาระ การเสนอประเด็น และการขับเคลื่อนนโยบาย มักขึ้นอยู่กับดุลอำนาจทางการเมืองและการบริหาร

นอกจากนั้นคณะกรรมการประกันสังคมยังสามารถแต่งตั้งอนุกรรมการ ในช่วงหลังเริ่มเห็นบทบาทของคณะอนุกรรมการเฉพาะด้านที่มีความเคลื่อนไหวมากขึ้น เช่น อนุกรรมการด้านเทคโนโลยีสารสนเทศ ที่ผลักดันและตั้งคำถามต่อการปรับปรุงระบบ IT ของสำนักงานประกันสังคม อนุกรรมการปรับปรุงสูตรบำนาญ ที่เสนอแนวคิดเช่นการปรับสูตรบำนาญชราภาพประกันสังคมแบบ CARE (Career Average Revalued Earnings) หรืออนุกรรมการด้านการลงทุน ที่นำไปสู่การทบทวนสัดส่วนสินทรัพย์และกรอบการบริหารความเสี่ยง

กลไกเหล่านี้ถือเป็นจุดเริ่มต้นที่ดี เพราะสะท้อนการพยายามยกระดับระบบจากภายใน แต่คำถามสำคัญคือ โครงสร้างโดยรวมเอื้อให้การเปลี่ยนแปลงเชิงลึกเกิดขึ้นได้เพียงใด ?

หนึ่งในพัฒนาการสำคัญและน่าสนใจคือกระบวนการเลือกตั้งคณะกรรมการประกันสังคมครั้งแรก ซึ่งมีที่มาซับซ้อน

พัฒนาการนี้เริ่มต้นจาก การที่พ.ร.บ. ประกันสังคม (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2558 กำหนดให้ผู้แทนฝ่ายนายจ้างและผู้ประกันตนมาจากการเลือกตั้ง อย่างไรก็ตามการเลือกตั้งยังไม่เกิดขึ้นจริง เนื่องจากคำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 40/2558 ในขณะนั้น ได้ให้คณะกรรมการชุดเดิมยุติหน้าที่ และแต่งตั้งคณะกรรมการใหม่โดยระงับบางมาตราที่เกี่ยวข้องกับการเลือกตั้ง ต่อมาแม้ครบวาระสองปี ก็ยังไม่มีการจัดเลือกตั้ง โดยอ้างข้อจำกัดคำสั่งห้ามกิจกรรมทางการเมือง

จนเมื่อเวลาผ่านไปถึงปี 2562 มีการยกเลิกคำสั่งหัวหน้าคสช. บางฉบับ และกำหนดให้กระทรวงแรงงานจัดทำระเบียบเลือกตั้งคณะกรรมการฯ ภายในสองปี ซึ่งนำมาสู่การออกระเบียบในปี 2564 แต่กระบวนการเลือกตั้งก็ยังไม่เกิดขึ้นจริง

หลังจากนั้นสองปี การเลือกตั้งครั้งแรกจึงเกิดขึ้นในวันที่ 24 ธันวาคม 2566 หลังการเปลี่ยนผ่านสู่รัฐบาลภายใต้การนำของนายเศรษฐา ทวีสิน แต่ปรากฎว่าผู้ประกันตนกว่า 25 ล้านคนลงทะเบียนใช้สิทธิเลือกตั้งประมาณ 9.5 แสนคน สะท้อนความสนใจของผู้ประกันตนในระดับหนึ่งเท่านั้น และเผยให้เห็นว่ากระบวนการมีความล่าช้าและยังคงพึ่งพาการตัดสินใจทางการเมืองอย่างมาก

กรณีดังกล่าวแสดงให้เห็นว่า โครงสร้างการกำกับดูแลกองทุนไม่ได้แยกขาดจากการเมือง และความต่อเนื่องของการปฏิรูปขึ้นอยู่กับบริบททางอำนาจอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

จากบทเรียนที่ผ่านมา หากจะปฏิรูปในระดับโครงสร้าง ข้อเสนอไม่ควรเป็นเพียงการ “ปรับจุดใดจุดหนึ่ง” แต่ต้องวางเป็นแกนหลักของการเปลี่ยนผ่านทั้งระบบ ซึ่งสามารถจัดลำดับได้ 5 ขั้นตอนสำคัญ ดังนี้

1. ปฏิรูปโครงสร้างสถาบันและธรรมาภิบาล (Institutional Reform)

หัวใจแรกของการปฏิรูปคือการทำให้โครงสร้างการกำกับดูแลมีความชัดเจน โปร่งใส และลดการพึ่งพาการเมืองระยะสั้น ผ่านขั้นตอนที่สำคัญ เช่น การแยกบทบาท “ผู้กำหนดนโยบาย” ออกจาก “ผู้บริหารการลงทุน” อย่างชัดเจน การจัดตั้งหน่วยบริหารสินทรัพย์กึ่งอิสระภายใต้กฎหมายเฉพาะ เพื่อบริหารเงินกองทุนตามหลักวิชาชีพ ไปจนถึงเปิดเผยข้อมูลการลงทุนและผลตอบแทนอย่างสม่ำเสมอในรูปแบบที่ประชาชนเข้าใจได้ เป็นต้น โดยเป้าหมายของขั้นตอนนี้คือสร้าง “ความน่าเชื่อถือ” ให้ระบบก่อนเดินหน้าการปรับสิทธิหรือภาระ

2. เริ่มต้นใช้กลไกความยั่งยืนแบบอัตโนมัติ (Automatic Adjustment Framework)

ประกันสังคมไม่ควรรอวิกฤตแล้วค่อยปรับ แต่ควรมีกลไกติดตามความยั่งยืนอย่างเป็นระบบ เช่น จัดทำรายงานประเมินฐานะทางการเงิน (Actuarial Valuation) ทุก 3–5 ปี ซึ่งมีรายละเอียดมากกว่าการนำเสนอผลการลงทุนในภาพรวมที่เป็นในปัจจุบัน การกำหนดเกณฑ์เตือนล่วงหน้า (Early Warning Indicators) ไปจนถึงการพัฒนาสูตรปรับอัตโนมัติ ผ่านการปรับอัตราสมทบหรืออายุเกษียณตามอายุคาดเฉลี่ย ซึ่งกลไกเช่นนี้จะช่วยเปลี่ยนการปฏิรูปจากการตัดสินใจเชิงการเมือง มาเป็นกระบวนการตามกติกาที่ทุกฝ่ายคาดการณ์ได้

3. ปรับพารามิเตอร์อย่างเป็นลำดับขั้น (Gradual Parametric Reform)

เมื่อมีกลไกกำกับที่ชัดเจน การปรับเงื่อนไขต่าง ๆ ควรดำเนินแบบค่อยเป็นค่อยไปอย่างเป็นระบบ เริ่มตั้งแต่ปรับอัตราสมทบเพิ่มทีละขั้นตามกรอบเวลาที่กำหนด การทบทวนสูตรคำนวณบำนาญให้สะท้อนรายได้ตลอดช่วงชีวิตการทำงาน และการปรับอายุเกษียณให้สอดคล้องกับโครงสร้างประชากร ซึ่งจะทำให้กองทุนสามารถรักษาเสถียรภาพระยะกลาง และกระจายภาระอย่างเป็นธรรมระหว่างรุ่น

4. บูรณาการกับระบบสวัสดิการภาพใหญ่ (System Integration)

ประกันสังคมไม่ควรถูกมองแยกจากระบบหลักประกันอื่นของประเทศ ซึ่งเป็นการทบทวนบทบาทด้านสุขภาพว่าจะคงระบบแยก หรือบูรณาการกับระบบหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า การวางตำแหน่งของบำนาญประกันสังคมในกรอบ Multi-pillar ของประเทศ และลดความซ้ำซ้อนระหว่างกองทุนบำนาญต่าง ๆ เพื่อสร้างเอกภาพ ซึ่งจะทำให้กระบวนการปฏิรูปเปลี่ยนจาก “การแก้กองทุน” ไปสู่ “การออกแบบรัฐสวัสดิการ” ซึ่งกระทบต่อคนไทยทุกคน

5. สร้างกลไกมีส่วนร่วมและฉันทามติทางสังคม (Social Compact)

ท้ายที่สุดการปฏิรูปจะสำเร็จไม่ได้ หากไม่มีฉันทามติจากผู้มีส่วนได้เสีย มีเวทีรับฟังความคิดเห็นอย่างต่อเนื่อง การเปิดเผยข้อมูลผลกระทบของแต่ละทางเลือกให้สาธารณะรับรู้อย่างที่เกิดขึ้นในปัจจุบัน และการสื่อสารให้เข้าใจเรื่องความเป็นธรรมระหว่างรุ่น จะเป็นการสร้าง “สัญญาทางสังคมใหม่” ระหว่างรัฐ นายจ้าง และประชาชน เพื่อให้การปฏิรูปมีความชอบธรรมและยั่งยืน

การปฏิรูปประกันสังคมจึงไม่ใช่คำถามว่าควรทำหรือไม่ แต่คือจะทำอย่างไร และเมื่อใด ระหว่างการเพิ่มอัตราเงินสมทบ การปรับลดสิทธิประโยชน์ การปรับโครงสร้างทั้งระบบ หรือการออกแบบระบบใหม่ให้สอดคล้องกับรัฐสวัสดิการทั้งภาพใหญ่ ล้วนมีทางเลือกและมีต้นทุนที่แตกต่างกัน บางทางเลือกยืดเวลา บางทางเลือกเปลี่ยนทิศทาง และบางทางเลือกต้องอาศัยความกล้าทางการเมืองและฉันทามติจากทุกฝ่าย

เห็นได้ว่าความเสี่ยงและความท้าทายมีอยู่จริง โมเดลได้เตือนให้เห็นแนวโน้ม และโครงสร้างสถาบันกำหนดความเป็นไปได้ของการเปลี่ยนแปลง สิ่งที่ยังเปิดอยู่คือ “การตัดสินใจ” เพราะในขณะที่เราถกเถียง เวลากำลังเดินหน้า ต้นทุนค่าเสียโอกาสกำลังเพิ่มขึ้นทุกปี แม้ว่าจะยังมีทางเลือก แต่ยิ่งรอ ทางเลือกจะยิ่งแคบลง  แล้วเมื่อไหร่ที่เราจะเริ่มกำหนดอนาคตหลักประกันทางสังคมของไทยกันอย่างจริงจัง

บทความโดย ชาคร เลิศนิทัศน์ นักวิจัยอาวุโส สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ)

อ่านบทความในซีรีส์

“นับถอยหลังกองทุนประกันสังคม (1) “ประกันสังคมไทยบนทางแยก: ความท้าทายก่อนการปฏิรูป”

“นับถอยหลังกองทุนประกันสังคม (2) “เมื่อเวลาไม่รอเรา : โมเดลความยั่งยืนกับอนาคตกองทุนประกันสังคม”

รายงานทีดีอาร์ไอ กองทุนบำนาญประกันสังคม หน้าต่างแห่งการปฏิรูปที่กำลังปิดลง

---

อ้างอิง

1. https://www.the101.world/striking-french-workers-against-retirement-age/ ↩︎
2. https://economy-finance.ec.europa.eu/system/files/2020-11/eb048_en.pdf ↩︎
3. https://www.canada.ca/en/services/benefits/publicpensions/cpp/receive-benefits/consumer-price-index.html ↩︎