ภูมิรัฐศาสตร์เสี่ยง ไทยต้องเร่งเจรจา FTA ไทย-อียู

ความไม่แน่นอนจากนโยบายการค้าของโดนัลด์ ทรัมป์ สะท้อนชัดว่า โลกการค้าในปัจจุบันไม่สามารถยึดโยงกับกติกาเดิมได้อีกต่อไป แม้ศาลสูงของสหรัฐฯ จะเพิกถอนมาตรการขึ้นภาษีนำเข้าทั่วโลก แต่รัฐบาลสหรัฐฯ ยังคงสามารถใช้เครื่องมือทางกฎหมายอื่นเพื่อดำเนินนโยบายกีดกันทางการค้าได้ต่อไป

นั่นหมายความว่า “ความเสี่ยง” ไม่ได้หายไป เพียงแค่เปลี่ยนรูปแบบเท่านั้น

ขณะเดียวกัน องค์การการค้าโลก (WTO) ซึ่งมีบทบาทสำคัญในการกำกับระเบียบการค้าเสรีก็เริ่มลดลงและไม่สามารถทำหน้าที่ได้อย่างมีประสิทธิภาพ ความไม่แน่นอนนี้ทำให้หลายประเทศ รวมถึงไทย เร่งสร้างเกราะป้องกันทางค้าการผ่านการทำความตกลงการค้าเสรี (FTA) เพื่อกระจายความเสี่ยงและลดการพึ่งพาแหล่งวัตถุดิบจากพื้นที่ที่มีความขัดแย้ง

สหภาพยุโรป (อียู) เป็นคำตอบสำคัญในบริบทนี้ เนื่องจากอียูเป็นคู่ค้าสำคัญของไทยอันดับ 4 ของไทย รองจากจีน สหรัฐฯ และญี่ปุ่น ในปี 2568 การค้าระหว่างไทยกับ EU มีมูลค่าสูงกว่า 4.5 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐฯ โดยเป็นการส่งออกมูลค่า 2.6 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐ เพิ่มขึ้นจากปี 2567 ที่ 9.27% และไทยได้นำเข้าจาก EU มูลค่า 1.8 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ลดลงจากปี2567 ที่ 3.86%

เห็นได้ว่าอียูเป็นตลาดใหญ่ที่มีศักยภาพสูง โดยผลการศึกษาของสถาบันอนาคตศึกษาเพื่อการพัฒนา (IFD) ชี้ว่า การลดภาษีนำเข้าสินค้าที่เก็บระหว่างกันจะช่วยให้ GDP ของไทยขยายตัวได้ถึง 1.28% ต่อปี และการส่งออกของไทยไปอียูเพิ่มขึ้นถึง 2.83%

ที่ผ่านมาไทยเจรจากับอียูมานาน และเคยหยุดชะงักจากปัจจัยทางการเมือง แต่เมื่อกลับมาเจรจาอีกครั้งก็มีหลายประเด็นที่ยังหาข้อสรุปร่วมกันไม่ได้ โดยเฉพาะประเด็นใหม่ที่ไทยไม่เคยมีข้อผูกพันมาก่อน ซึ่งจำเป็นต้องชั่งน้ำหนักระหว่างโอกาสและความเสี่ยงอย่างรอบด้าน

บทความนี้จึงชวนมอง FTA ไทย-อียู อย่างรอบด้าน ตั้งแต่ผลประโยชน์ทางภาษี ไปจนถึงบทบาทของ FTA ในการผลักดันให้เกิดการปฏิรูปภายในประเทศ พร้อมเสนอว่าไทยควรเร่งผลักดันให้การเจรจานี้บรรลุผล โดยการยอมรับเงื่อนไขที่จะเป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาประเทศในระยะยาว แม้ต้องปรับตัวในระยะสั้น และต่อรองในบางประเด็นที่มีความอ่อนไหวและสร้างต้นทุนต่อสังคมสูงเกินไป

เร่งตกลงเพื่อสร้างแต้มต่อทางการค้า

ในมิติของโอกาส ผลได้ที่ชัดเจนที่สุดของ FTA ฉบับนี้ คือ การลดอุปสรรคทางภาษี ซึ่งจะช่วยเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของไทยในตลาดอียู ปัจจุบันไทยกำลังเผชิญความเสียเปรียบเชิงโครงสร้างและการแข่งขันอย่างมีนัยสำคัญเมื่อเทียบกับประเทศในอาเซียนอย่าง สิงคโปร์ เวียดนาม และอินโดนีเซีย ที่มี FTA กับอียูแล้ว

การที่ไทยยังไม่มี FTA กับอียู ทำให้สินค้าไทยยังต้องเผชิญอัตราภาษีนำเข้าในอัตราปกติ (MFN) ที่สูงกว่าคู่แข่งซึ่งได้รับสิทธิประโยชน์ทางภาษีจนเกือบเป็นศูนย์แล้ว เช่น เวียดนามภายใต้ EU-Vietnam FTA ดังจะเห็นได้จากรูปที่ 1 ส่งผลให้ต้นทุนการส่งออกของไทยสูงกว่าอย่างมีนัยสำคัญและบั่นทอนความสามารถในการแข่งขันของไทยในตลาดอียู

รูปที่1อัตราภาษีนำเข้าที่ไทยถูกเก็บสูงกว่าประเทศอื่นๆ ในประเทศที่ไทยไม่มีความตกลง FTA

ตกลงในประเด็นที่เป็นประโยชน์ต่อการปฏิรูป พร้อมมาตรการปรับตัว

นอกจากประโยชน์ด้านภาษีแล้ว FTA ไทย-อียู ยังเป็นกลไกสำคัญในการผลักดันให้ไทยยกระดับกฎระเบียบภายในประเทศให้มีความโปร่งใส มีประสิทธิภาพ และสอดคล้องกับมาตรฐานสากล เช่น การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ และการกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจ อย่างไรก็ตาม ทั้งสองเรื่องยังเป็นข้อกังวลของไทยและยังไม่สามารถหาข้อสรุปได้ แม้จะเป็นประเด็นที่ไทยต้องการปฏิรูปมาโดยตลอด ดังนั้น แทนที่จะมองเป็นอุปสรรค ไทยควรใช้ FTA เป็นตัวเร่งให้เกิดการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้าง และหันไปมุ่งเน้นการเจรจามาตรการเปลี่ยนผ่านที่เหมาะสมเพื่อให้ภาคธุรกิจสามารถปรับตัวได้

การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ

ข้อเสนอทั่วไปของอียูมักกำหนดให้มีการเปิดเสรีการประมูลงานภาครัฐอย่างเท่าเทียมตามหลักการปฏิบัติเยี่ยงคนชาติ (National Treatment) การไม่เลือกปฏิบัติ (Non-discrimination) และความโปร่งใส (transparency) ซึ่งถือเป็นแรงผลักดันสำคัญให้ไทยเร่งปฏิรูประบบการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐที่มักถูกตั้งคำถามถึงปัญหาเรื่องความโปร่งใส ไม่ว่าจะเป็นการกำหนดคุณลักษณะของสินค้าหรือบริการหรือเกณฑ์คุณสมบัติของผู้เสนอราคาที่เอื้อประโยชน์แก่ผู้ประกอบการบางราย หากไทยสามารถปรับกฎระเบียบให้สอดคล้องกับข้อเสนอของอียู สิ่งนี้จะเป็นประโยชน์ต่อภาครัฐเองเพราะจะช่วยให้ได้สินค้าและบริการที่มีคุณภาพสูงสุดในราคาที่คุ้มค่าที่สุด ซึ่งนำไปสู่การจัดซื้อจัดจ้างที่มีประสิทธิภาพมากขึ้น

อย่างไรก็ตาม การเปิดเสรีอาจส่งผลกระทบต่อธุรกิจในบางสาขาและ SMEs ที่มีข้อจำกัดด้านเงินทุนและเทคโนโลยี ไทยจึงควรมุ่งไปที่การเจรจาเพื่อกำหนดเงื่อนไขการปรับตัวที่เหมาะสม เช่น การกำหนดระยะเวลาเปลี่ยนผ่าน (Transition Period) การกำหนดเกณฑ์มูลค่าขั้นต่ำ (Threshold) ในระดับสูงเพื่อสงวนให้บางธุรกิจในประเทศ หรือการใช้มาตรการชดเชย (Offset) เพื่อส่งเสริมการใช้วัตถุดิบในประเทศหรือการถ่ายทอดเทคโนโลยี เป็นต้น

การกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจ

ข้อเสนอทั่วไปของอียูมักกำหนดให้รัฐวิสาหกิจดำเนินงานภายใต้หลักการ “ไม่เลือกปฏิบัติ” และ “ความโปร่งใส” โดยหัวใจสำคัญคือการกำหนดขอบเขตของภารกิจเพื่อประโยชน์สาธารณะ และการแยกบัญชีระหว่างกิจกรรมเชิงพาณิชย์กับภารกิจเพื่อประโยชน์สาธารณะอย่างชัดเจน ขณะที่โครงสร้างการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจไทยในปัจจุบัน ยังไม่ได้มีการแยกภารกิจเพื่อประโยชน์สาธารณะและกิจกรรมเชิงพาณิชย์ออกจากกันอย่างเป็นระบบ

ข้อจำกัดเชิงโครงสร้างดังกล่าวสอดคล้องกับความท้าทายที่รัฐวิสาหกิจไทยเผชิญมาอย่างต่อเนื่อง โดยเฉพาะข้อกังวลด้านประสิทธิภาพในการบริหารจัดการ ซึ่งส่วนหนึ่งอาจสะท้อนถึงการขาดกลไกที่ชัดเจนในการกำหนดขอบเขตของภารกิจเพื่อประโยชน์สาธารณะ และการแยกบัญชีต้นทุนและรายได้ระหว่างกิจกรรมเพื่อสาธารณะกับกิจกรรมเชิงพาณิชย์ ความไม่ชัดเจนนี้ไม่เพียงส่งผลถึงความโปร่งใสและทำให้ยากต่อการประเมินประสิทธิภาพที่แท้จริงในการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจ แต่ยังเพิ่มความเสี่ยงต่อการนำงบประมาณสำหรับภารกิจสาธารณะไปอุดหนุนกิจกรรมเชิงพาณิชย์ ซึ่งอาจทำให้รัฐวิสาหกิจได้รับความได้เปรียบทางการแข่งขันที่ไม่เป็นธรรมเหนือภาคเอกชนในกิจกรรมที่ควรจะเป็นการแข่งขันเชิงพาณิชย์ 

ข้อกำหนดภายใต้ความตกลงฉบับนี้จึงอาจเป็นกลไกสำคัญที่ช่วยยกระดับมาตรฐานรัฐวิสาหกิจไทย โดยผลักดันให้ไทยต้องกำหนดกลไกในการระบุภารกิจสาธารณะและแยกบัญชีระหว่างกิจกรรมทั้งสองประเภทอย่างเป็นระบบ ซึ่งจะช่วยเพิ่มความชัดเจนและโปร่งใส ลดความเสี่ยงการอุดหนุนข้ามกิจกรรม ส่งเสริมการแข่งขันที่เป็นธรรม และเพิ่มประสิทธิภาพในการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจในระยะยาว 

ทั้งนี้ เนื่องจากการดำเนินการดังกล่าวจำเป็นต้องใช้เวลาในการเตรียมตัว ไทยจึงอาจพิจารณาเจรจาขอระยะเวลาเปลี่ยนผ่านเพื่อรองรับการปรับตัวก่อนการปฏิบัติตามพันธกรณีอย่างเต็มรูปแบบ คล้ายกับที่ความตกลง EU-Vietnam FTA อนุญาตให้ประเทศสมาชิกสามารถขอระยะเวลาผ่อนผันสำหรับการปฏิบัติตามพันธกรณีได้

ประเด็นอ่อนไหว ต้องเจรจาอย่างระมัดระวัง

ขณะเดียวกันมีข้อเสนอในบางประเด็นที่อาจสร้างต้นทุนทางสังคมที่สูงเกินไป หนึ่งในนั้นคือประเด็นเรื่องยาและทรัพย์สินทางปัญญา ซึ่งเป็นประเด็นที่มีความอ่อนไหวสูงเนื่องจากส่งผลกระทบโดยตรงต่อค่าใช้จ่ายในการรักษาพยาบาลของคนไทย โดยอียูมักจะผลักดันมาตรฐานทรัพย์สินทางปัญญาให้สูงกว่าความตกลง Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights (TRIPS) ภายใต้ WTO หรือที่เรียกกันว่า TRIPS Plus ซึ่งหากไทยยอมรับจะนำไปสู่ผลกระทบสำคัญ ได้แก่

1.การขยายอายุสิทธิบัตรยา (Patent Term Extension) ส่งผลให้การผูกขาดตลาดยาวนานขึ้นและชะลอการเข้าสู่ตลาดของยาชื่อสามัญ

2.การผูกขาดข้อมูลทางยา (Data Exclusivity) ส่งผลให้ผู้ผลิตยาชื่อสามัญไม่สามารถอ้างอิงข้อมูลการทดลองยาของบริษัทยาต้นแบบในการขอขึ้นทะเบียนยา

มาตรการเหล่านี้อาจชะลอการเข้าถึงยาทางเลือกที่มีราคาต่ำกว่า ซึ่งเป็นปัจจัยสำคัญที่จะทำให้ราคายาให้อยู่ในระดับสูงในระยะยาว อย่างไรก็ดี ไทยยังมีพื้นที่ให้ต่อรอง โดยหากดูจากประเทศที่เจรจากับอียูสำเร็จแล้ว เช่น อินโดนีเซียสามารถหลีกเลี่ยงข้อผูกพันเรื่องการขยายอายุสิทธิบัตรยา และกำหนดระยะเวลาการคุ้มครองข้อมูลทดสอบยาได้เอง ขณะที่อินเดียยืนยันใช้เพียงมาตรฐาน TRIPS ส่งผลให้ความตกลงไม่มีข้อกำหนดในประเด็นดังกล่าว

บทเรียนข้างต้นยืนยันว่าไทยยังมีพื้นที่ในการเจรจาเพื่อสงวนประเด็นอ่อนไหวของประเทศหากมีการเจรจาที่รอบคอบและรัดกุมเพื่อให้คนไทยยังคงเข้าถึงยาคุณภาพในราคาที่เอื้อมถึงได้ในระยะยาว

ปรับสู่มาตรฐานสีเขียวเพื่อใช้สิทธิประโยชน์ FTA ให้เต็มที่

แม้ FTA ไทย-อียู จะช่วยลดอุปสรรคทางภาษีและเปิดโอกาสให้สินค้าไทยเข้าถึงตลาดอียูได้มากขึ้น แต่ในทางปฏิบัติผู้ประกอบการไทยกำลังเผชิญกับกำแพงภาษีรูปแบบใหม่จากมาตรการด้านสิ่งแวดล้อมและความยั่งยืนของอียู หากผู้ผลิตไทยไม่สามารถปฏิบัติตามเกณฑ์ สินค้าไทยอาจมีต้นทุนในการนำเข้าเพิ่มขึ้น ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดคือ มาตรการปรับราคาคาร์บอนก่อนข้ามพรมแดน (CBAM) ซึ่งกำหนดให้สินค้าที่ปล่อยคาร์บอนสูงในกระบวนการผลิตต้องจ่ายค่าธรรมเนียมเพิ่ม ทำให้สินค้าไทยแพงขึ้นโดยอัตโนมัติ

นอกจากนี้ หากพิจารณาแนวโน้ม FTA รุ่นใหม่ที่อียูทำกับประเทศอื่น (เช่น กรณีอินโดนีเซีย) จะพบว่ามีการบรรจุเรื่องสิทธิแรงงานเข้าเป็นเงื่อนไขสำคัญ หากทำไม่ได้ตามข้อตกลง อาจเสี่ยงถูกระงับการใช้สิทธิประโยชน์ทางภาษี ดังนั้น ภาครัฐควรจะมีบทบาทเข้ามาช่วยเหลือเพื่อให้ผู้ประกอบการไทยให้ใช้สิทธิ FTA ได้อย่างเต็มที่ และสามารถปรับตัวสู่มาตรการความยั่งยืนได้อย่างทันท่วงที

การเจรจา FTA ไทย–EU ที่รัฐบาลตั้งเป้าหมายว่าจะเจรจาจบภายในสิ้นปีนี้ ไม่ได้เป็นเพียงการขยายตลาด หรือข้อตกลงการค้าเท่านั้น หากแต่เป็นแรงเร่งให้ไทยต้องตัดสินใจเชิงโครงสร้างและทุกภาคส่วนต้องปรับตัว ในห้วงเวลาที่ระบบการค้าโลกกำลังผันผวนจากความขัดแย้งและการแบ่งขั้วทางเศรษฐกิจ ว่าประเทศไทยจะยกระดับตัวเองสู่เกมที่มีกติกาสูงขึ้นเพื่อไปสู่ทางรอดของประเทศ หรือจะถูกทิ้งไว้ข้างหลังในโลกการค้าที่เปลี่ยนไปอย่างรวดเร็ว

บทความโดย ธัญญาทิพย์ แสงสุวรรณ์ นักวิจัยด้านภูมิรัฐศาสตร์ ทีดีอาร์ไอ