“จนแบบไหน ถึงเรียกว่าจน”

ข้อถกเถียงถึงข่าวการปรับเกณฑ์ผู้มีสิทธิได้รับบัตรสวัสดิการแห่งรัฐรอบล่าสุด ได้จุดประกายคำถามสำคัญถึงระบบ “คัดกรอง” ว่าใครคือคนจนที่มีสิทธิได้รับความช่วยเหลือจากรัฐ หลังจากที่ประเด็นนี้ถูกสังคมหลงลืมมานาน

บทเรียนทั่วโลกสะท้อนให้เห็นว่าการคัดกรองที่สมบูรณ์แบบไม่มีอยู่จริง โดยยังพบการ “ตกหล่น” ของคนที่ควรได้รับความช่วยเหลือ และ “รั่วไหล” ไปยังคนที่ไม่ควรได้รับสิทธิ ในสัดส่วนหลายสิบเปอร์เซ็นต์จากทุกโครงการที่ให้สวัสดิการแบบคัดกรองความจนทั่วโลก

แม้เครื่องมือการคัดกรองกลุ่มเป้าหมายจะมีพัฒนาการเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดยขยับจาก proxy means-test แบบที่ไทยใช้ประจำ (และค่อนข้างล้าสมัย เช่นฐานข้อมูล TPMAP) มาเป็นการใช้ฐานข้อมูลหลากหลายแหล่งมาชนกัน (แบบบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ) การใช้กลไกชุมชน ใช้แผนที่ดาวเทียม ใช้ machine-learning และการใช้ข้อมูลการใช้โทรศัพท์มือถือ

แต่ทว่าผลลัพธ์ที่ได้ กลับไม่ได้ลดปัญหา “ตกหล่น” และ “รั่วไหล” ได้ตามที่คาดหวัง ส่วนใหญ่ปรับปรุงได้เพียงไม่กี่เปอร์เซ็นต์ ขณะที่ความคลาดเคลื่อนยังคงอยู่ในระดับเลขสองหลัก และบางกรณีอาจสูงถึง 30-70 เปอร์เซ็นต์ โดยเฉพาะปัญหาการตกหล่น

ที่สำคัญ ความพยายามลดข้อผิดพลาดด้านหนึ่ง มักจะทำให้ข้อผิดพลาดอีกด้านหนึ่งเพิ่มขึ้นเสมอ เช่นข้อเสนอให้ตัดสิทธิพ่อแม่ที่ถูกลูกใช้ชื่อไปลดหย่อนภาษี ซึ่งอาจลดการรั่วไหลได้แต่ในขณะเดียวกันกลับเพิ่มการตกหล่น

นี่จึงนำไปสู่คำถามสำคัญที่ว่า เราจะออกแบบนโยบายสาธารณะอย่างไร ระหว่างที่การคัดกรองแบบสมบูรณ์แบบยังไม่มีทางเกิดขึ้นจริง รัฐควรเลือกใช้นโยบายแบบ “คัดกรองหรือเจาะจง” (targeting) และแบบ “ถ้วนหน้า” ในเรื่องใดบ้าง

ข้อดีของสวัสดิการแบบถ้วนหน้า คือการตกหล่นเป็นศูนย์ หรือใกล้ศูนย์ แต่การ “รั่วไหล” ก็สูงสุด อีกทั้งยังใช้งบประมาณมากที่สุด จึงเหมาะสมกับนโยบายที่มีต้นทุนทางเศรษฐกิจและสังคมสูงสุด หากเกิดการ “ตกหล่น” ของกลุ่มเป้าหมาย อย่างนโยบายการดูแลเด็กและเยาวชน ที่ควรเป็นสวัสดิการแบบถ้วนหน้า

ด้วยเหตุผลสำคัญ 2 ประการ

หนึ่ง เพราะเด็กเป็นอนาคตของประเทศ การตกหล่นมีต้นทุนต่อเศรษฐกิจและสังคมสูงมาก

สอง เด็กมีจำนวนลดลงเร็วมาก หากเกิดการ “รั่วไหล” ต้นทุนจะไม่มากและลดลงเรื่อย ๆ

ขณะที่นโยบายบางประเภท ควรเป็นแบบ “ลูกผสม” เช่น เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ ที่ปัจจุบันเป็นสวัสดิการแบบถ้วนหน้าตั้งแต่ปี 2552 แต่มีการเรียกร้องให้เพิ่มเบี้ยให้มากกว่านี้มาก เช่นเป็น 3,000 บาทต่อคนต่อเดือน (ประมาณเส้นความยากจน) ซึ่งจะต้องใช้งบประมาณหลายแสนล้านบาท

โดยแนวทางลูกผสมนี้ ยังคงความเป็นถ้วนหน้าที่ระดับผลประโยชน์เท่าหรือมากกว่าปัจจุบัน ซึ่งอยู่ที่ 600-1000 บาทต่อเดือน เพื่อป้องกันการตกหล่นของคนแก่ยากจน ขณะเดียวกันในกลุ่มคนแก่ยากจนเป็นพิเศษ ควรได้รับเบี้ยยังชีพ ราว ๆ  3,000 บาท โดยคนกลุ่มนี้จะต้องผ่านการคัดกรองที่ค่อนข้างเข้มงวด เพื่อให้แน่ใจว่าภาระการคลังไม่สูงเกินไป วิธีนี้ป้องกันการตกหล่นของคนแก่ยากจนที่จะไม่ได้แม้แต่บาทเดียว ในขณะที่ประหยัดงบประมาณกว่าการให้ถ้วนหน้าด้วยเบี้ยที่สูง

การปรับเปลี่ยนเกณฑ์บัตรสวัสดิการแห่งรัฐในครั้งล่าสุดนี้ สะท้อนให้เห็นว่ารัฐบาลให้ความสำคัญกับการลดการรั่วไหลมากเป็นพิเศษจากปัญหาภาระงบประมาณ แต่ในขณะเดียวกันไม่อยากให้ละเลยปัญหาตกหล่น แม้รัฐบาลระบุว่ามีนโยบายแก้ปัญหาการตกหล่นตามมาในภายหลัง แต่คาดว่าจะเป็นการใช้ฐานข้อมูลคนยากจน และเปราะบางจากกระทรวงมหาดไทย และกระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ ซึ่งจะต้องรอดูรายละเอียดกันต่อไป

แต่หากรัฐบาลต้องการแก้ไขปัญหานี้อย่างจริงจัง ผู้ออกแบบมาตรการนี้จะต้องศึกษาทฤษฎีและงานวิจัยเชิงประจักษ์ทั้งในไทยและในต่างประเทศด้วยว่าควรใช้วิธีใดที่เหมาะที่สุดกับบริบทไทย  

แนวทางที่จะช่วยแก้ปัญหาตกหล่นได้นั้น อาจใช้หลาย ๆ วิธีร่วมกัน ไม่ว่าจะเป็นการใช้ฐานข้อมูลคนยากจนและเปราะบางแบบที่รัฐบาลกำลังจะดำเนินการ เพื่อนำมาปรับปรุงฐานข้อมูลจากระบบลงทะเบียนโดยผู้ขอใช้สิทธิ แล้วเปิดให้ท้องถิ่นและชุมชนร่วมตรวจสอบรายชื่อผู้ตกหล่น หากพบว่ายังมีผู้ตกหล่นในชุมชน ก็เสนอให้เพิ่มรายชื่อเข้าสู่ระบบ โดยอาจมีการสุ่มตรวจจากหน่วยราชการกลางเพื่อยืนยันข้อมูล

ที่สำคัญการดึงคนตกหล่นเข้าสู่ระบบ จะต้องทำในลักษณะ ‘เชิงรุก’ คือเข้าหาพวกเขา แล้วนำเขาเข้าสู่ระบบสวัสดิการแห่งรัฐ ไม่ใช่ไปบอกให้เขามาลงทะเบียนเอง เพราะมีคนจำนวนไม่น้อยหลุดออกจากระบบเพราะมีข้อจำกัดในการเข้าถึง หรือความไม่กล้าเข้ามาลงทะเบียนตั้งแต่แรก

การปรับปรุงฐานข้อมูลตามตัวอย่างข้างต้นต้องทำทุกปีหรืออาจเร็วกว่านั้น เนื่องจากสถานะความยากจนอาจเปลี่ยนแปลงได้เร็วกว่าที่หลายคนคิด

ซึ่งรัฐบาลสามารถกระบวนการเหล่านี้สำหรับการลดการรั่วไหลไปด้วยกันก็ได้  

อีกข้อเสนอหนึ่ง คือการใช้ข้อมูลสำรวจที่มาตรฐานทางสถิติ เช่นของสำนักงานสถิติแห่งชาติ ร่วมด้วยในการจัดสรรงบประมาณไปถึงคนจน คนเปราะบาง โดยใช้ข้อมูลแบบนี้ในการกำหนดงบประมาณรายพื้นที่ เพราะแม่นยำเชิงพื้นที่กว่าทุกวิธีที่พูดถึงมาทั้งหมด แล้วค่อยใช้ข้อมูลที่ระบุตัวบุคคลได้ในการจัดสรรงบประมาณ “ภายใน” พื้นที่ ซึ่งรัฐบาลจีนก็ใช้วิธีการนี้ในการลดความเหลื่อมล้ำในการจัดการงบประมาณ โดยจะช่วยแก้ไขปัญหาการใช้งบประมาณแก้ไขความยากจนเกิดความบิดเบี้ยวในระดับพื้นที่ กล่าวคือพื้นที่คนจนมากได้เงินน้อย พื้นที่คนจนน้อยได้เงินมาก ตามที่สภาพัฒน์เคยรายงานปัญหานี้ไว้

ต่อจากนี้ รัฐบาลยังคงจะต้องมีการทบทวน และทดสอบกลไกที่จะใช้ในการคัดกรองเพื่อลดภาระงบประมาณ แต่การจัดสรรสวัสดิการของรัฐที่ผ่านมา สะท้อนบทเรียนที่ต้องยอมรับความจริงว่า ไม่มีระบบคัดกรองใดที่สมบูรณ์แบบ เป้าหมายของนโยบายสาธารณะจึงควรออกแบบระบบที่จะลดความเสียหายจากการ “ตกหล่น” ให้น้อยที่สุด โดยเฉพาะกลุ่ม “เด็กเล็ก” ที่ทำให้ให้ประเทศชาติเสียโอกาสไปไม่รู้เท่าไหร่

เรียบเรียงจากเพจ somchai jitsuchon-public