การสร้างเศรษฐกิจงานดีในประเทศไทย: ทักษะ เทคโนโลยี และความล้มเหลวของการแปลงเชิงสถาบันข้อเสนอว่าด้วยการชุบชีวิตสถาบันเฉพาะทางอุตสาหกรรม

ณัฐสิฏ รักษ์เกียรติวงศ์ และดร.ณัฐภรณ์ บัวแย้ม

บทคัดย่อ

ประเทศไทยประสบความสำเร็จไม่น้อยในการดึงดูดการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศ ขยายการศึกษาในระบบ เข้าร่วมเครือข่ายการผลิตระดับโลก และสร้างฐานอุตสาหกรรมที่สำคัญในหลายสาขา โดยเฉพาะยานยนต์ อิเล็กทรอนิกส์ และบริการที่เชื่อมโยงกับการท่องเที่ยว อย่างไรก็ตาม ความสำเร็จเหล่านี้ยังไม่สามารถแปรเป็นฐานการจ้างงานที่มีผลิตภาพสูง ยกระดับทักษะ สร้างเส้นทางอาชีพ และหล่อเลี้ยงชนชั้นกลางอย่างกว้างขวางได้

ปัญหาหลักของไทยมิใช่เพียงว่าประเทศมีทักษะความรู้จากการศึกษา มีเทคโนโลยี หรือมีการลงทุนไม่เพียงพอ หากแต่ปัญหาอยู่ที่ความล้มเหลวในการแปลงเชิงสถาบัน กล่าวคือ ความล้มเหลวในการจัดระเบียบสถาบันที่มีอยู่แล้วให้สามารถเปลี่ยนการศึกษา การลงทุน เทคโนโลยี และงบประมาณรัฐ ให้กลายเป็นขีดความสามารถทางการผลิตภายในประเทศและงานดีได้จริง

บทความนี้พัฒนาแนวคิด “ห่วงโซ่การแปลงเชิงสถาบัน” ซึ่งหมายถึงกลไกเชิงสถาบันในการเปลี่ยนทรัพยากรมนุษย์ให้เป็นขีดความสามารถ เพื่ออธิบายว่า การสร้างเศรษฐกิจงานดีต้องอาศัยการเชื่อมต่อระหว่างการรับเทคโนโลยีจากภายนอก ขีดความสามารถในการดูดซับและพัฒนาเทคโนโลยี การก่อรูปทักษะ การประสานงานรายสาขา และการสร้างงานที่มีค่าจ้างและเส้นทางอาชีพที่ดีขึ้น

บทความแสดงให้เห็นว่าไทยมีความอ่อนแอในประสานช่วงกลางของห่วงโซ่นี้ นั่นคือยังขาดกลไกเชิงสถาบันที่เชื่อมโยงเทคโนโลยีจากต่างประเทศเข้ากับแรงงานที่มีการศึกษา เพื่อนำไปสู่การผลิตที่ใช้ทักษะลึกขึ้นและสร้างมูลค่าเพิ่มสูงขึ้น หลักฐานสำคัญได้แก่ มาตรการส่งเสริมการฝึกอบรมที่ก่อให้เกิดการปฏิบัติตามกฎมากกว่าการสร้างขีดความสามารถ ความล้มเหลวในการประสานงานระหว่างมหาวิทยาลัยกับอุตสาหกรรม การจัดสรรงบประมาณที่ให้ความสำคัญกับการดึงดูดการลงทุนมากกว่าการสร้างสถาบันตัวกลาง และปัญหาคอขวดของแต่ละรายสาขาที่แตกต่างกัน โดยบทความได้ยกกรณีศึกษาอุตสาหกรรมแผ่นวงจรพิมพ์และบริการเวลเนส (Wellness Service) ขึ้นมาเพื่อบรรยายให้เห็นภาพได้จัดเจน

ดังนั้น ประเทศไทยควรชุบชีวิตและออกแบบสถาบันเฉพาะทางอุตสาหกรรมใหม่ให้เป็นสถาบันตัวกลางรายสาขา ไม่ใช่เป็นเพียงหน่วยงานฝึกอบรมหรือหน่วยงานให้บริการทั่วไป สถาบันเหล่านี้ควรได้รับการสนับสนุนระยะยาวแบบมีเงื่อนไขผ่านกลไกที่มีอยู่แล้ว เช่น กองทุนเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันภายใต้คณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน (BOI) และมาตรการต้องออกแบบมาใช้อย่างเฉพาะเจาะจง

นั่นคือ กองทุนฯ ควรถูกใช้เพื่อสนับสนุน “โครงการตามภารกิจ” ที่ดำเนินการโดยสถาบันตัวกลางรายสาขา มิใช่เพื่ออุดหนุนตัวสถาบันในฐานะองค์กรถาวรโดยไม่มีเงื่อนไข การใช้กองทุนเช่นนี้จะช่วยปรับจูนเครื่องมือจูงใจการลงทุนรายโครงการให้กลายเป็นเครื่องมือสร้างขีดความสามารถร่วมของอุตสาหกรรม โดยมีภาคเอกชนร่วมสมทบในรูปแบบที่เหมาะสมกับแต่ละอุตสาหกรรม มีพันธกิจด้านการยกระดับที่วัดผลได้ และถูกประเมินจากผลลัพธ์ด้านขีดความสามารถและงานดี มิใช่จากจำนวนกิจกรรมที่ดำเนินการเท่านั้น

บทนำ: จากการสะสมปัจจัยการผลิตสู่การแปลงเชิงสถาบัน

ตลอดหลายทศวรรษที่ผ่านมา ประเทศไทยประสบความสำเร็จในหลายมิติของการพัฒนาเศรษฐกิจตามแบบแผนกระแสหลัก ประเทศไทยดึงดูดการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศ (foreign direct investment: FDI) ได้ในปริมาณมาก เข้าไปเป็นส่วนหนึ่งของเครือข่ายการผลิตระดับโลก ขยายการศึกษาในระบบอย่างกว้างขวาง และสร้างฐานการผลิตภาคอุตสาหกรรมที่สำคัญที่สุดแห่งหนึ่งของเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ โดยเฉพาะอุตสาหกรรมยานยนต์ที่ทำให้ไทยได้รับสมญานามว่า “Detroit of Asia” กระนั้น ความสำเร็จเหล่านี้กลับไม่ได้ก่อให้เกิดฐานการจ้างงานที่มีผลิตภาพสูง ยกระดับทักษะ และมีรายได้ที่หล่อเลี้ยงชีวิตคนไทยได้อย่างกว้างขวางเพียงพอ

คำอธิบายตามแบบแผนเดิมมักมองว่าปัญหานี้เกิดจากการที่ไทยมีทุนมนุษย์ (human capital) น้อยเกินไป หรือไม่ก็มีเทคโนโลยีขั้นสูง โดยเฉพาะจากต่างประเทศน้อยเกินไป ฉะนั้นจึงจำเป็นต้องเร่งเพิ่มปัจจัยทั้งสองด้าน คำอธิบายนี้ถูกต้องเพียงบางส่วนเท่านั้น เพราะในความเป็นจริง ประเทศไทยเองก็ประสบความสำเร็จในด้านการขยายการศึกษาและการนำเข้าเทคโนโลยีผ่าน FDI มาไม่ได้น้อยหน้าไปกว่าใคร แต่ปัญหาที่ลึกกว่าคือการขาดกลไกเชิงสถาบันที่แปรปัจจัยเหล่านี้ให้กลายเป็นขีดความสามารถภายในประเทศและเกิดงานดี กล่าวคือ นโยบายการศึกษาได้เพิ่มจำนวนแรงงานที่มีการศึกษา โดยไม่ได้มีมาตรการที่เพียงพอในการจูงใจและส่งเสริมให้สถานประกอบการสร้างงานที่ใช้ทักษะเหล่านั้นและให้ผลตอบแทนตามระดับทักษะอย่างเป็นธรรม

ขณะเดียวกัน การพัฒนาอุตสาหกรรมที่ขับเคลื่อนด้วย FDI ก็ขยายกำลังการผลิตออกไป โดยไม่ได้ฝังการเรียนรู้ ความสามารถด้านวิศวกรรม การออกแบบ และนวัตกรรมไว้ในกิจการและแรงงานไทยมากพอ

ใบปริญญาแผ่นหนึ่งจะไม่กลายเป็นงานที่มีผลิตภาพโดยอัตโนมัติ จนกว่าระบบการผลิตจะสร้างภารกิจหน้างานที่ (tasks) ใช้ความรู้นั้น เครื่องจักรที่นำเข้ามาจะไม่ยกระดับขีดความสามารถของประเทศโดยอัตโนมัติ จนกว่าวิศวกร ช่างเทคนิค ผู้ผลิตชิ้นส่วน และสถาบันภายในประเทศจะเรียนรู้ว่าเครื่องจักรนั้นทำอะไรได้ จะปรับใช้กับบริบทใหม่ได้อย่างไร และในที่สุดจะพัฒนาให้ดีขึ้นกว่าเดิมได้อย่างไร

ความท้าทายของไทยจึงมิใช่เพียงการได้มาซึ่งเทคโนโลยีหรือแรงงานที่มีการศึกษา หากแต่อยู่ที่การสร้างสถาบันที่ทำให้เทคโนโลยีและทักษะมาบรรจบกันในระบบการผลิตที่ใช้ความสามารถสูงขึ้น

บทความนี้วางกรอบปัญหาดังกล่าวผ่านแนวคิดเศรษฐกิจงานดี (Good Jobs Economy) ตามนิยามของ Rodrik and Sabel (2019) “งานดี” หมายถึงตำแหน่งงานที่มีความมั่นคง มีการคุ้มครองแรงงานขั้นพื้นฐาน ให้ค่าตอบแทนเพียงพอต่อการดำรงชีวิตในระดับชนชั้นกลางตามมาตรฐานของท้องถิ่น เปิดโอกาสให้แรงงานมีเส้นทางความก้าวหน้าในอาชีพ มีอิสระ มีความรับผิดชอบในการปฏิบัติงาน และมีโอกาสพัฒนาตนเอง นิยามนี้มิใช่สูตรตายตัว เพราะสังคมแต่ละแห่งต้องกำหนดมาตรฐานของงานดีขึ้นเองและปรับเปลี่ยนไปตามเวลา

สำหรับประเทศไทย ประเด็นงานดีมีมิติที่ต่างจากประเทศตะวันตกซึ่ง Rodrik และ Sabel ใช้เป็นบริบทหลัก ในประเทศตะวันตก การจ้างงานส่วนใหญ่เกิดขึ้นในระบบ ขณะที่ประเทศไทยมีแรงงานนอกระบบจำนวนมาก โดยในปี 2567 แรงงานมากกว่าครึ่งหนึ่งของกำลังแรงงานไทยเป็นแรงงานนอกระบบ¹ ดังนั้น วาระงานดีของไทยจึงต้องครอบคลุมทั้งการสร้างงานผลิตภาพสูงในระบบ และการทำให้งานที่อยู่นอกระบบจำนวนมากค่อย ๆ เคลื่อนเข้าสู่รูปแบบที่มั่นคง ได้รับการคุ้มครอง และมีเส้นทางอาชีพมากขึ้น แต่เกณฑ์ที่ลึกกว่านั้นคือความมั่นคง การคุ้มครอง ผลิตภาพ รายได้ และโอกาสในการพัฒนาของแรงงาน เพราะแรงงานอิสระทักษะสูงบางกลุ่มอาจมีงานดีอยู่นอกการจ้างงานแบบมาตรฐาน ขณะที่งานในระบบบางประเภทก็อาจยังไม่ใช่งานดีในเชิงคุณภาพ

คำถามหลักของบทความนี้คือ เหตุใดประเทศไทยจึงสามารถดึงดูดการลงทุนที่มาพร้อมเทคโนโลยีและขยายการศึกษาได้ แต่ยังไม่สามารถแปลงทรัพยากรเหล่านี้ให้กลายเป็นฐานงานดีที่กว้างขวางได้ ?

คำตอบคือ ปัญหาของไทยมิใช่ความขาดแคลนปัจจัยการผลิตเท่านั้น หากคือความล้มเหลวของการแปลงเชิงสถาบัน (institutional conversion) กล่าวคือ ความล้มเหลวในการปรับทิศทางสถาบันที่มีอยู่แล้วให้ทำงานร่วมกันเพื่อเป้าหมายเดียวกัน นั่นคือการเปลี่ยนการศึกษา FDI เทคโนโลยี งบประมาณรัฐ และแรงงาน ให้กลายเป็นขีดความสามารถทางการผลิตภายในประเทศและงานดี

บทความนี้มีข้อเสนอเชิงวิเคราะห์สามประการ ประการแรก เราควรเข้าใจปัญหางานดีของประเทศไทยเข้าใจว่าเป็นปัญหาความล้มเหลวของการแปลงเชิงสถาบัน มากกว่าที่จะเข้าใจว่าเป็นปัญหาความล้มเหลวของการมี “ปัจจัยการผลิต” ไม่พอ กล่าวคือ ความล้มเหลวในการเปลี่ยนการศึกษา การลงทุนจากต่างประเทศ เทคโนโลยี และงบประมาณรัฐ ให้กลายเป็นขีดความสามารถภายในประเทศและเส้นทางอาชีพที่มีผลิตภาพสูง

ประการที่สอง บทความเชื่อมวรรณกรรมว่าด้วย “งานดี” (Good Jobs) ระบบนวัตกรรมแห่งชาติ (national innovation system) การก่อรูปทักษะ (skill formation) และรัฐพัฒนา (developmental state) เข้ากับบริบทไทย เพื่อแสดงให้เห็นว่าปัญหาเหล่านี้เป็นคนละด้านของความล้มเหลวเชิงสถาบันชุดเดียวกัน

ประการที่สาม บทความเสนอว่าสถาบันเฉพาะทางอุตสาหกรรมควรถูกมองเป็นกลไกตัวกลางหลักในการเชื่อมเทคโนโลยี ทักษะ มาตรฐาน และการยกระดับรายสาขาเข้าด้วยกัน ไม่ใช่เป็นเพียงหน่วยงานฝึกอบรมหรือหน่วยงานให้บริการทางเทคนิคทั่วไป

เพื่อทำให้ข้อโต้แย้งนี้ชัดเจนขึ้น บทความเสนอแนวคิด “ห่วงโซ่การแปลงเชิงสถาบัน” ซึ่งประกอบด้วยห้าขั้นตอนที่ต้องเชื่อมต่อกัน ได้แก่ หนึ่ง การได้มาซึ่งเทคโนโลยีผ่าน FDI และเข้าไปเป็นส่วนหนึ่งของเครือข่ายการผลิตโลก สอง การพัฒนาขีดความสามารถในการดูดซับเทคโนโลยีของวิศวกร ช่างเทคนิค ผู้ผลิตชิ้นส่วน และสถาบันภายในประเทศ สาม การก่อรูปทักษะผ่านการศึกษา อาชีวศึกษา การฝึกอบรม และการเรียนรู้ในที่ทำงาน สี่ การประสานงานรายสาขาผ่านมาตรฐาน ห้องทดสอบ หลักสูตรร่วม งานวิจัยประยุกต์ และบริการขยายผลทางเทคโนโลยี และห้า การเกิดงานดีที่มีผลิตภาพสูง รายได้ดี ความมั่นคง และเส้นทางอาชีพที่ชัดเจน

ประเทศไทยไม่ได้อ่อนแอเท่ากันในทุกขั้นของห่วงโซ่นี้ ประเทศไทยทำได้ค่อนข้างดีในการดึงดูดเทคโนโลยีจากภายนอกและขยายการศึกษา แต่ยังอ่อนแอในขั้นกลาง ได้แก่ การดูดซับเทคโนโลยี การสร้างทักษะที่เชื่อมกับอุปสงค์จริง และการประสานงานรายสาขา

ความอ่อนแอนี้ทำให้ FDI อาจนำเครื่องจักรเข้ามาโดยไม่สร้างความลึกด้านวิศวกรรมในประเทศ มหาวิทยาลัยอาจผลิตบัณฑิตและงานวิจัยโดยไม่เชื่อมกับภารกิจอุตสาหกรรม กฎหมายฝึกอบรมอาจสร้างกิจกรรมที่นับจำนวนได้โดยไม่สร้างทักษะลึก และงบประมาณรัฐอาจดึงดูดการลงทุนได้โดยไม่สร้างสถาบันที่ช่วยให้แรงงานไทยได้ประโยชน์จากการลงทุนนั้น

บทความนี้ประกอบไปด้วย  

• ส่วนที่ 1 วางกรอบแนวคิดและอธิบายเหตุใดการขยายการศึกษาและการดึงดูด FDI จึงไม่เพียงพอ หากปราศจากสถาบันที่แปรทักษะและเทคโนโลยีให้มาบรรจบกัน
• ส่วนที่ 2 วิเคราะห์กับดักการฝึกอบรมแบบปฏิบัติตามเงื่อนไข ซึ่งเป็นตัวอย่างระดับจุลภาคของความล้มเหลวเชิงสถาบัน
• ส่วนที่ 3 วิเคราะห์ความล้มเหลวในการประสานงานภายในระบบนวัตกรรมแห่งชาติ
• ส่วนที่ 4 แสดงให้เห็นว่าสถาบันตัวกลางของไทยถูกปล่อยให้อ่อนแอจากการจัดสรรงบประมาณที่ไม่สอดคล้องกับภารกิจ
• ส่วนที่ 5 ใช้กรณีศึกษาอุตสาหกรรมแผ่นวงจรพิมพ์และบริการเวลเนสเพื่อแสดงว่าคอขวดงานดีมีลักษณะเฉพาะรายสาขา ส่วนที่ 6 เสนอหลักการออกแบบสถาบันเฉพาะทางอุตสาหกรรมให้เป็นกลไกแปลงเทคโนโลยีและทักษะเป็นงานดี และส่วนที่ 7 สรุปข้อเสนอหลักของบทความ

1.1 การศึกษาที่ไม่ตอบโจทย์ตลาดแรงงาน

ข้อจำกัดประการแรกเกี่ยวข้องกับแนวทางการพัฒนาที่เน้นทุนมนุษย์ ซึ่งเมื่อแปลงเป็นนโยบายแล้ว แนวทางนี้ก็จะกลายเป็นยุทธศาสตร์ด้านอุปทานเป็นตัวนำ (supply-side strategy) ที่ตั้งสมมติฐานว่าการขยายการศึกษา ไม่ว่าจะเป็นการขยายฐานการศึกษาในระบบออกไปมากขึ้น การมีบัณฑิตมากขึ้น หรือการมีระดับการศึกษาที่สูงขึ้น จะยกระดับผลิตภาพและค่าจ้างได้เอง เพราะการเพิ่มปริมาณของแรงงานทักษะสูงส่งผลให้เกิดฐานแรงงานทักษะที่ลึก ซึ่งจะเป็นแรงจูงใจให้สถานประกอบการต่าง ๆ ลงทุนในเทคโนโลยีและนวัตกรรมโดยอัตโนมัติ

ทว่าตรรกะนี้ใช้ไม่ได้เมื่อระบบเศรษฐกิจไม่สามารถสร้างงานหรือการผลิตที่ต้องการทักษะความรู้ที่เรียนมา ปัญหาจึงมิได้อยู่ที่การศึกษา หรือทฤษฎีทุนมนุษย์ หากแต่อยู่ที่รูปแบบการพัฒนาที่มุ่งขยายการศึกษา โดยละเลยการสร้างงานคุณภาพ ประเทศอาจจะมีระบบการศึกษาที่ครอบคลุมและมีคุณภาพสูง แต่ยังอาจล้มเหลวในการยกระดับมาตรฐานการครองชีพในวงกว้างได้ หากมีอุปสงค์ต่อทักษะที่การศึกษานั้นผลิตขึ้นเพียงน้อยนิด

ข้อสังเกตนี้มีความสำคัญต่อประเทศไทย การขยายการศึกษาอาจช่วยเพิ่มโอกาสให้แก่ปัจเจกบุคคล แต่ไม่ได้เปลี่ยนแปลงโครงสร้างการผลิตโดยอัตโนมัติ Pritchett (2001) แสดงให้เห็นว่าการเพิ่มขึ้นของจำนวนปีการศึกษาไม่จำเป็นต้องแปลงเป็นการเติบโตในระดับมหภาคที่สูงขึ้น หากสภาพแวดล้อมเชิงสถาบันและด้านผลิตภาพในภาพรวมไม่เอื้อให้นำการศึกษาไปใช้อย่างก่อให้เกิดผลิตผล ผลลัพธ์ที่ได้จึงอาจจะไม่ใช่เศรษฐกิจที่มีผลิตภาพสูงขึ้น หากแต่เป็นเศรษฐกิจที่แรงงานผู้มีความสามารถและมีการศึกษาดีไม่ได้ถูกจับคู่เข้ากับงานที่ดึงเอาศักยภาพของพวกเขามาใช้

มุมมองแบบงานดีจึงเปลี่ยนจุดสนใจจากจำนวนแรงงานที่มีการศึกษา ไปสู่ความสัมพันธ์ระหว่างการศึกษากับอุปสงค์ต่อทักษะ แนวคิด “การแข่งขันระหว่างการศึกษากับเทคโนโลยี” (the race between education and technology) ของ Goldin และ Katz ชี้ว่าการศึกษาจะยกระดับค่าจ้างในวงกว้างได้ก็ต่อเมื่อการขยายตัวของการศึกษาสอดรับกับอุปสงค์ทางเทคโนโลยีและการจัดองค์กรที่ต้องการแรงงานทักษะสูงขึ้น (Goldin and Katz, 2008) กรอบวิเคราะห์เชิงภารกิจหน้างาน (task-based framework) ของ Acemoglu และ Autor ทำให้เห็นประเด็นนี้ชัดเจนยิ่งขึ้น

กล่าวคือ ผลตอบแทนในตลาดแรงงานกำหนดโดยมูลค่าของภารกิจหน้างานที่แรงงานปฏิบัติภายในระบบการผลิตที่เป็นอยู่จริง (Acemoglu and Autor, 2011) หากระบบเศรษฐกิจยังคงกระจุกตัวอยู่กับการประกอบชิ้นส่วนแบบทำซ้ำซาก หรือบริการที่กลายเป็นมาตรฐานตายตัวแบบเครื่องจักร การศึกษาที่เพิ่มขึ้นก็อาจนำไปสู่การทำงานต่ำระดับ (overqualification) และค่าจ้างที่ชะงักงัน แทนที่จะนำไปสู่งานดี

1.2 การลงทุนจากต่างประเทศที่ขาดการสร้างขีดความสามารถภายในประเทศ

ข้อจำกัดประการที่สองเกี่ยวข้องกับแนวทางการพัฒนาอุตสาหกรรมที่ขับเคลื่อนด้วย FDI โดยเฉพาะสมมติฐานที่ว่าการเข้ามาของทุนต่างชาติจะก่อให้เกิดการยกระดับทางเทคโนโลยีภายในประเทศโดยอัตโนมัติ FDI อาจมีคุณค่าอย่างยิ่งต่อประเทศกำลังพัฒนา เพราะสามารถเชื่อมกิจการในประเทศเข้ากับตลาดโลก นำเทคโนโลยีใหม่เข้ามาและยกระดับมาตรฐานการผลิต ตลอดจนสร้างการจ้างงาน

แต่ผลในเชิงการพัฒนาของ FDI นั้นมีเงื่อนไข การลงทุนจากต่างประเทศไม่ได้ก่อให้เกิดผลการปริ่มล้นทางเทคโนโลยี (technological spillovers) นวัตกรรมภายในประเทศ หรือการยกระดับผู้ผลิตชิ้นส่วนอย่างลึกซึ้งโดยอัตโนมัติ ผลลัพธ์เหล่านี้ขึ้นอยู่กับขีดความสามารถในการดูดซับเทคโนโลยี (absorptive capacity) ของเศรษฐกิจผู้รับการลงทุน และขึ้นอยู่กับกลไกเชิงสถาบันที่เชื่อมโยงกิจการต่างชาติเข้ากับการเรียนรู้ภายในประเทศ

ประเด็นนี้เป็นหัวใจของวรรณกรรมว่าด้วยขีดความสามารถทางเทคโนโลยีและการพัฒนาอุตสาหกรรมช่วงท้าย (late industrialization) Lall (1992) โต้แย้งว่าการเข้าถึงเทคโนโลยีไม่ใช่สิ่งเดียวกับการเชี่ยวชาญในเทคโนโลยีนั้น กิจการและประเทศต้องจงใจสร้างขีดความสามารถที่จะประยุกต์ใช้เทคโนโลยี ปรับหรือดัดแปลงและพัฒนา และท้ายที่สุดคือสร้างเทคโนโลยีขึ้นเอง Amsden (2001) ก็แสดงให้เห็นเช่นกันว่าการพัฒนาอุตสาหกรรมช่วงท้ายต้องอาศัยการเรียนรู้อย่างจงใจของกิจการ และรัฐที่กำกับวินัย (disciplining state) ซึ่งผูกการสนับสนุนอุตสาหกรรมของตนเข้ากับหลักเกณฑ์ด้านผลงาน เช่น มีตัวชี้วัดด้านการส่งออกหรือการยกระดับเทคโนโลยี

ส่วนแนวคิดขีดความสามารถในการดูดซับของ Cohen และ Levinthal (1990) อธิบายว่าปัจจัยที่ทำให้กิจการมีขีดความสามารถในการรับรู้ ซึมซับ และใช้ประโยชน์จากความรู้ภายนอกนั้นขึ้นอยู่กับฐานความรู้ที่เกี่ยวข้องเดิมซึ่งกิจการต้องมีอยู่แล้ว และขีดความสามารถในการดูดซับนี้ก็มิใช่ขีดความสามารถของกิจการเพียงลำพัง เพราะเทคโนโลยีจากต่างประเทศจะมีประโยชน์ในเชิงการพัฒนาได้ก็ต่อเมื่อแรงงาน วิศวกร ผู้ผลิตชิ้นส่วนในห่วงโซ่การผลิต และสถาบันภาครัฐและเอกชนสามารถเรียนรู้จากมันได้

1.3 อุตสาหกรรมยานยนต์: ความสำเร็จเชิงกว้าง แต่ขีดความสามารถกลับขาดความลึก

อุตสาหกรรมยานยนต์ของไทยสะท้อนภาวะกลืนไม่เข้าคายไม่ออกนี้อย่างชัดเจน Doner, Noble, and Ravenhill (2021) แยกความแตกต่างระหว่างการพัฒนาอุตสาหกรรมยานยนต์แบบ “เชิงลึก” (intensive) กับแบบ “เชิงกว้าง” (extensive) ในภูมิภาคเอเชียตะวันออก การพัฒนาเชิงลึกเกี่ยวข้องกับการสร้างขีดความสามารถทางเทคโนโลยีภายในประเทศ ความลุ่มลึกด้านวิศวกรรม การออกแบบผลิตภัณฑ์ การวิจัยและพัฒนา (R&D) ที่ริเริ่มขึ้นเอง และกิจการที่แข่งขันได้ในระดับนานาชาติ

เกาหลีใต้คือกรณีที่ประสบความสำเร็จมากที่สุดของเส้นทางนี้ ด้วยการผสานวินัยจากการแข่งขันในตลาดส่งออกโลก การพัฒนากิจการในประเทศ ระบบการศึกษาที่เน้นการศึกษาด้านเทคโนโลยี และการสนับสนุนของภาครัฐในการพัฒนาขีดความสามารถของอุตสาหกรรมเข้าด้วยกัน ในทางตรงกันข้าม การพัฒนาเชิงกว้างเป็นการขยายปริมาณการผลิต การจ้างงาน และการส่งออก โดยไม่จำเป็นต้องสร้างขีดความสามารถทางเทคโนโลยีภายในประเทศที่ลึกซึ้ง

ขณะที่ประเทศไทยนั้น ความสำเร็จเป็นของจริง แต่เป็นความสำเร็จเชิงกว้างมากกว่าเชิงลึก กล่าวคือ กว้างในด้านปริมาณการผลิตแต่ตื้นในด้านขีดความสามารถทางเทคโนโลยีภายในประเทศ ประเทศไทยกลายเป็นฐานการผลิตและส่งออกยานยนต์รายใหญ่ โดยเฉพาะผ่านการบูรณาการเข้ากับเครือข่ายการผลิตของบรรษัทข้ามชาติญี่ปุ่น ก่อให้เกิดการจ้างงาน สร้างห่วงโซ่อุปทานของผู้ผลิตชิ้นส่วน และสร้างการเติบโตของการส่งออก กระนั้น องค์ความรู้ที่มีมูลค่าสูงจำนวนมาก เช่น การออกแบบชิ้นส่วนหลัก การพัฒนาแพลตฟอร์ม วิศวกรรมขั้นสูง ทรัพย์สินทางปัญญา และการวิจัยที่ก่อให้เกิดเทคโนโลยีใหม่ ยังคงอยู่กับผู้ผลิตรถยนต์ต่างชาติและพัฒนาขึ้นในต่างประเทศ

โดยส่วนใหญ่อยู่ในประเทศต้นทางของบริษัทรถยนต์ OEM และบริษัทผู้ผลิตชิ้นส่วนลำดับหนึ่ง (first tier suppliers) โดยเฉพาะในประเทศญี่ปุ่น ซึ่งบริษัทเหล่านี้ครองสัดส่วนมากกว่าสามในสี่ของยานยนต์ที่ผลิตในประเทศไทย (Doner, Noble, and Ravenhill, 2021)

แม้ผู้ผลิตชิ้นส่วนในประเทศมีพัฒนาการในหลายด้านที่สำคัญ แต่จำนวนมากยังคงอยู่กับการผลิตชิ้นส่วนที่ไม่ได้มีความซับซ้อนสูง มีการปรับกระบวนการการผลิตแบบค่อยเป็นค่อยไป หรือมีการเจาะตลาดเฉพาะกลุ่ม (niche market) แทนที่จะขยับขึ้นไปสู่กิจกรรมการออกแบบและนวัตกรรมที่มีมูลค่าสูงกว่า

ผลลัพธ์ที่ได้คือความย้อนแย้งของเส้นทางการพัฒนา (development paradox) กล่าวคือ ประเทศไทยได้หลีกเลี่ยงความเสี่ยงบางประการของนโยบายอุตสาหกรรมแบบสร้าง “แชมป์เปียนแห่งชาติ” (national champion) ที่มีต้นทุนสูง ด้วยการสร้างฐานการผลิตระดับโลกรอบ ๆ บรรษัทข้ามชาติชั้นนำ แทนที่จะเดินตามเส้นทางแบบมาเลเซียเลือก ซึ่งก็คือโครงการ “โปรตอน” (Proton) ซึ่งเป็นโครงการรถยนต์แห่งชาติที่ได้รับการโอบอุ้มและคุ้มครองจากรัฐบาล แต่กลับล้มเหลวเป็นส่วนใหญ่ในการสร้างขีดความสามารถทางเทคโนโลยีภายในประเทศ แม้จะได้รับการสนับสนุนจากรัฐอย่างต่อเนื่อง (Doner, Noble, and Ravenhill, 2021)

ในทางกลับกัน ความสำเร็จของโมเดลการพัฒนาอุตสาหกรรมยานยนต์ไทยเองที่เป็นตัวลดแรงกดดันในการสร้างสถาบันทางเทคโนโลยีภายในประเทศ ที่จะขับเคลื่อนเศรษฐกิจจากการประกอบไปสู่วิศวกรรม การออกแบบ และนวัตกรรมที่ลึกซึ้งขึ้น ประเทศไทยจึงกลายเป็นฐานการผลิตที่แข่งขันได้สูง แต่ไม่ได้พัฒนาขีดความสามารถของอุตสาหกรรมภายในประเทศที่สามารถก่อให้เกิดงานดีไปได้ในระดับเดียวกัน

1.4 ทักษะและเทคโนโลยีต้องก้าวหน้าไปพร้อมกัน

ความท้าทายด้านการพัฒนาของประเทศไทยไม่สามารถแก้ไขได้ด้วยการปฏิรูปการศึกษาหรือการดึงดูด FDI เพียงอย่างใดอย่างหนึ่ง เศรษฐกิจงานดีต้องการยุทธศาสตร์ที่การยกระดับทางเทคโนโลยีและการก่อรูปทักษะก้าวหน้าไปด้วยกัน แรงงานต้องการสถานประกอบการที่สร้างภารกิจหน้างานที่มีความซับซ้อน มีผลิตภาพ และใช้ทักษะสูง ขณะที่สถานประกอบการก็ต้องการแรงงาน วิศวกร ผู้ผลิตชิ้นส่วน และสถาบันเฉพาะทางอุตสาหกรรมที่สามารถดูดซับและพัฒนาเทคโนโลยีได้ นโยบายสาธารณะจึงต้องเชื่อมโยงยุทธศาสตร์อุตสาหกรรม ระบบการศึกษาซึ่งรวมไปถึงการอาชีวศึกษาและการศึกษาด้านเทคนิค การพัฒนาผู้ผลิตชิ้นส่วน ระบบนวัตกรรม และสถาบันตลาดแรงงานเข้าด้วยกัน

การจะบรรลุยุทธศาสตร์ที่กล่าวไปได้จะต้องอาศัยการก้าวข้ามการแบ่งแยกนโยบายออกเป็นไซโล (policy silos) ที่ต่างคนต่างทำ กระทรวงด้านการศึกษาจะไม่อาจเพียงผลิตบัณฑิตออกมาแล้วคาดหวังว่าตลาดจะสร้างงานที่เหมาะสมให้เอง หน่วยงานส่งเสริมการลงทุนไม่อาจเพียงดึงดูดบรรษัทข้ามชาติแล้วสันนิษฐานว่าผลปริ่มล้นทางเทคโนโลยีจะเกิดขึ้นโดยอัตโนมัติ และนโยบายอุตสาหกรรมไม่อาจเพียงอุดหนุนสถานประกอบการโดยไม่กำหนดให้เกิดการเรียนรู้ การยกระดับ และการสร้างขีดความสามารถภายในประเทศ ในทางกลับกัน ยุทธศาสตร์งานดีต้องสร้างสะพานเชิงสถาบันเชื่อมระหว่างกิจการ แรงงาน มหาวิทยาลัย วิทยาลัยเทคนิค สถาบันวิจัยภาครัฐ และหน่วยงานของรัฐ สะพานเหล่านี้อาจรวมถึงโครงการพัฒนาผู้ผลิตชิ้นส่วน สถาบันฝึกอบรมรายสาขาอุตสาหกรรม บริการขยายผลทางเทคโนโลยี (technology-extension services) ศูนย์วิศวกรรมประยุกต์ มาตรการจูงใจการวิจัยและพัฒนาภายในประเทศ หลักสูตรที่ออกแบบร่วมกัน และมาตรการจูงใจที่อิงผลงานซึ่งผูกกับการเรียนรู้และการยกระดับ เป็นต้น

การเปลี่ยนผ่านของประเทศไทยจากการประกอบเชิงกว้างไปสู่การสร้างขีดความสามารถเชิงลึก จึงขึ้นอยู่กับว่าประเทศจะสามารถสร้างสถาบันที่จัดแนวการศึกษา การลงทุน และนโยบายอุตสาหกรรมให้มุ่งสู่เป้าหมายเดียวกันได้หรือไม่ นั่นคือ ทักษะที่ลึกซึ้งขึ้น ผลิตภาพที่สูงขึ้น และการเลื่อนสถานะทางสังคมขึ้นบนในวงกว้าง

2. กับดักการฝึกอบรมแบบปฏิบัติตามเงื่อนไข

การแยกส่วนระหว่างการยกระดับทางเทคโนโลยีกับการก่อรูปทุนมนุษย์ที่ส่วนที่ 1 มิได้จำกัดอยู่เพียงระดับโมเดลการพัฒนาระดับประเทศเท่านั้น หากแต่ถูกผลิตซ้ำในระบบแรงจูงใจของสถานประกอบการที่บิดเบี้ยว ซึ่งเป็นผลมาจากมาตรการส่งเสริมการฝึกอบรมแรงงานของประเทศที่ออกแบบมาอย่างไม่เหมาะสม เครื่องมือหลักในที่นี้คือ พระราชบัญญัติส่งเสริมการพัฒนาฝีมือแรงงาน (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2557 ซึ่งกำหนดให้กิจการขนาดใหญ่ต้องจัดการฝึกอบรมอย่างเป็นทางการให้แก่ลูกจ้างของตน และใช้สิทธิประโยชน์ทางภาษีกับบทลงโทษเป็นเครื่องจูงใจให้ปฏิบัติตาม โดยหลักการแล้ว นี่คือความพยายามที่จะทำให้กิจการมีส่วนรับผิดชอบร่วมในการยกระดับขีดความสามารถของกำลังแรงงานไทย

ภายใต้มาตรการนี้ สถานประกอบการที่มีลูกจ้างตั้งแต่ 100 คนขึ้นไปต้องจัดโครงการพัฒนาฝีมือแรงงานให้แก่ลูกจ้างอย่างน้อยร้อยละ 50 ในแต่ละปี กิจการที่ดำเนินการฝึกอบรมที่ได้รับการรับรองมีสิทธิได้รับสิทธิประโยชน์ทางภาษี ส่วนกิจการที่ไม่สามารถปฏิบัติตามข้อกำหนดต้องจ่ายเงินสมทบ (levy) เข้ากองทุนพัฒนาฝีมือ เมื่อดูบนหน้ากระดาษ กรอบมาตรการนี้ดูเหมือนจะผสานการบังคับเข้ากับแรงจูงใจ คือผลักดันให้กิจการขนาดใหญ่ฝึกอบรมลูกจ้าง พร้อมไปกับลดต้นทุนของเอกชนการดำเนินการดังกล่าว

ทว่าหลักฐานเชิงประจักษ์กลับเผยให้เห็นความแตกต่างอย่างชัดเจนระหว่างผลการปฏิบัติตามระเบียบอย่างเป็นทางการกับผลลัพธ์ที่แรงงานได้เรียนรู้จริง ตามรายงานประจำปี 2023 ของกองส่งเสริมการพัฒนาฝีมือแรงงาน กรมพัฒนาฝีมือแรงงาน มีแรงงานที่ถูกบันทึกว่าได้รับการฝึกอบรมภายใต้พระราชบัญญัติส่งเสริมการพัฒนาฝีมือแรงงานจำนวน 3,787,917 คน แม้ในเบื้องต้นดูเหมือนมาตรการนี้ทำให้เกิดกิจกรรมการฝึกอบรมระดับชาติขนาดใหญ่ แต่ข้อมูลองค์ประกอบและค่าใช้จ่ายกลับเล่าเรื่องที่แตกต่างออกไปอย่างมาก

ในจำนวนแรงงานเหล่านี้ 3,773,121 คน หรือร้อยละ 99.61 ได้รับการฝึกอบรมจากสถานประกอบการในข่ายบังคับ กล่าวคือสถานประกอบการที่มีลูกจ้างตั้งแต่ 100 คนขึ้นไป ในทางตรงกันข้าม มีแรงงานเพียง 14,796 คน หรือร้อยละ 0.39 ที่ได้รับการฝึกอบรมจากสถานประกอบการนอกข่ายบังคับ ค่าใช้จ่ายฝึกอบรมที่ได้รับการรับรองมีมูลค่า 1,090.65 ล้านบาทสำหรับสถานประกอบการในข่ายบังคับ และ 18.89 ล้านบาทสำหรับสถานประกอบการนอกข่ายบังคับ

นั่นหมายความว่าค่าใช้จ่ายฝึกอบรมที่ได้รับการรับรองโดยเฉลี่ยอยู่ที่ประมาณ 289 บาทต่อแรงงานหนึ่งคนในกลุ่มสถานประกอบการในข่ายบังคับ และ 1,277 บาทต่อแรงงานหนึ่งคนในกลุ่มสถานประกอบการนอกข่ายบังคับ ทั้งนี้ เงินสมทบที่สถานประกอบการในข่ายบังคับต้องจ่ายหากไม่สามารถบรรลุเป้าหมายการฝึกอบรมอยู่ที่ประมาณ 1,180 บาท (การคำนวณของผู้วิจัย จากพระราชบัญญัติส่งเสริมการพัฒนาฝีมือแรงงาน (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2557) ตารางที่ 1 สรุปความแตกต่างได้ดังนี้

ตารางที่ 1 การฝึกอบรมที่บันทึกภายใต้พระราชบัญญัติส่งเสริมการพัฒนาฝีมือแรงงาน ปี 2023

	กิจการในข่ายบังคับ (ลูกจ้าง 100 คนขึ้นไป)	กิจการนอกข่ายบังคับ
แรงงานที่ได้รับการฝึกอบรม	3,773,121 (99.61%)	14,796 (0.39%)
ค่าใช้จ่ายฝึกอบรมที่ได้รับการรับรอง	1,090.65 ล้านบาท	18.89 ล้านบาท
ค่าใช้จ่ายโดยประมาณต่อแรงงาน 1 คน	289 บาท	1,277 บาท
เงินสมทบกรณีไม่ปฏิบัติตาม	~1,180 บาท	ไม่เกี่ยวข้อง

ในที่นี้ “ค่าใช้จ่ายที่ได้รับการรับรอง” หมายถึงต้นทุนการฝึกอบรมที่ได้รับการรับรองจากกรมพัฒนาฝีมือแรงงาน ซึ่งทำหน้าที่ทั้งยกเว้นสถานประกอบการจากการจ่ายเงินสมทบและรับรองสิทธิประโยชน์ทางภาษีที่เกี่ยวข้อง เนื่องจากจำนวนเงินที่ได้รับการรับรองชุดเดียวกันนี้ข้อมูลสำหรับการอ้างสิทธิประโยชน์ทั้งสองประการ กิจการจึงมีแรงจูงใจเต็มที่ที่จะรายงานค่าใช้จ่ายที่เข้าเกณฑ์ทั้งหมด ค่าเฉลี่ยต่อแรงงานหนึ่งคนจึงสะท้อนการลงทุนด้านการฝึกอบรมที่ได้รับการรับรองอย่างเป็นทางการ มิใช่บันทึกทางบัญชีเพียงบางส่วน

ความล้มเหลวของมาตรการที่เกิดขึ้นซ้ำแล้วซ้ำเล่าในรูปแบบคล้ายกันนี้ บ่งบอกถึงสาเหตุความล้มเหลวที่ลึกกว่าเพียงแค่ปัญหาระบบการฝึกอบรมของไทย นโยบายนี้ประสบความสำเร็จในการก่อให้เกิดการปฏิบัติตามกฎอย่างเป็นทางการในวงกว้าง แต่ไม่ประสบความสำเร็จในการก่อให้เกิดการยกระดับทักษะอย่างมีนัยสำคัญ

กฎหมายก่อให้เกิดการบันทึกกิจกรรมฝึกอบรมจำนวนมาก แต่ระดับค่าใช้จ่ายที่ได้รับการรับรองอันน้อยนิดบ่งชี้ว่าการฝึกอบรมส่วนใหญ่นี้ไม่น่าจะสร้างขีดความสามารถทางเทคนิคใด ๆ ที่จำเป็นต่อเศรษฐกิจแห่งงานที่ดีได้

พันธะอย่างเป็นทางการของพระราชบัญญัติฯ ยังคงมีผลบังคับใช้ แต่จุดมุ่งหมายเชิงการพัฒนาของมันกลับถูกทำให้สูญเปล่าไปอย่างเงียบ ๆ สถานประกอบการพบว่าการปฏิบัติตามกฎขั้นต่ำก็เพียงพอที่จะบรรลุเงื่อนไขตัวอักษรของกฎหมาย ขณะที่อุตสาหกรรมไทยส่วนใหญ่ยังคงดำเนินการด้วยเทคโนโลยีตามแบบแผนเดิมและทำตามขั้นตอนแบบซ้ำไปซ้ำมา ซึ่งแทบไม่ได้สร้างอุปสงค์ต่อทักษะระดับสูงขึ้นเลย

2.1 การชิงตัวแรงงานและการลงทุนในทักษะที่ไม่เพียงพอ

ความล้มเหลวนี้ตั้งอยู่บนปัญหาแรงจูงใจขั้นพื้นฐานของกิจการซึ่งออกเงินสนับสนุนการฝึกอบรมแรงงานต้องเผชิญ ทักษะจำนวนมากที่ประเทศไทยต้องการเพื่อยกระดับอุตสาหกรรมล้วนมีคุณค่าข้ามกิจการ เช่น ทักษะระบบอัตโนมัติ ทักษะหุ่นยนต์ การขึ้นรูปด้วยเครื่องจักรซีเอ็นซี (CNC machining) การบำรุงรักษาเชิงอุตสาหกรรม การควบคุมกระบวนการ การประกันคุณภาพ หรือวิศวกรรมประยุกต์ต่าง ๆ

เมื่อแรงงานได้ทักษะเหล่านี้มาแล้ว พวกเขาจะมีผลิตภาพสูงขึ้น ไม่เพียงแค่ในกรณีที่เข้าทำงานในสถานประกอบการที่ฝึกอบรมพวกเขาเท่านั้น แต่ผลิตภาพเขาก็จะสูงขึ้นไม่ต่างกันแม้ในกรณีที่เขาย้ายไปทำงานในสถานประกอบการอื่นด้วย สิ่งนี้ก่อให้เกิดปัญหาการชิงตัวแรงงาน (poaching problem) กล่าวคือ สถานประกอบการที่จ่ายเงินค่าฝึกอบรมอาจไม่ใช่สถานประกอบการที่ได้รับผลตอบแทนในท้ายที่สุด

ประเด็นเชิงนโยบายจึงไม่ใช่ว่าสถานประกอบการไม่เต็มใจฝึกอบรม หากแต่เป็นว่าสถานประกอบการอาจลงทุนในทักษะที่ถ่ายโอนได้และมีความซับซ้อนทางเทคนิคน้อยกว่าระดับที่ควรจะเป็น เพราะแรงงานที่ผ่านการฝึกอบรมอาจถูกคู่แข่งดึงตัวไป สำหรับกิจการรายหนึ่ง ๆ การจำกัดการฝึกอบรมอาจเป็นทางเลือกที่สมเหตุสมผล แต่สำหรับระบบเศรษฐกิจโดยรวม ผลลัพธ์คือการลงทุนในขีดความสามารถที่จำเป็นต่อการยกระดับและการสร้างงานที่ดีนั้นน้อยเกินไป (Stevens, 1994)

ปัญหาการชิงตัวแรงงานมิใช่เพียงเรื่องในทางทฤษฎี จากการสังเกตของผู้วิจัย สถาบันฝึกอบรมของภาครัฐและผู้ให้บริการด้านเทคนิคเฉพาะ บางครั้งก็ติดป้ายห้ามเจ้าหน้าที่ฝ่ายทรัพยากรบุคคลและนักสรรหาบุคลากรเข้าไปในพื้นที่ฝึกอบรม เนื่องจากเกรงว่าสถานที่ฝึกอบรมขั้นสูงอาจกลายเป็นแหล่งสรรหาบุคลากรอย่างไม่เป็นทางการได้ ซึ่งจะส่งผลทำให้นายจ้างผู้ประกอบการยิ่งลังเลที่จะส่งลูกจ้างของตนไปฝึกในสถาบันฝึกอบรมเหล่านั้น เพราะเมื่อแรงงานได้ทักษะทางเทคนิคที่หายากมาแล้ว สถานประกอบการที่ไม่ได้ออกเงินค่าฝึกอบรมย่อมมีแรงจูงใจที่จะดึงตัวพวกเขาไป และผู้ให้บริการฝึกอบรมก็กลายเป็นตลาดสำหรับการชิงตัวแรงงานไปโดยไม่ได้ตั้งใจ

ระบบการเก็บเงินสมทบเพื่อการฝึกอบรม (training-levy schemes) รูปแบบต่าง ๆ ถูกออกแบบมาเพื่อแก้ปัญหานี้ จุดมุ่งหมายคือทำให้สถานประกอบการร่วมรับภาระต้นทุนการฝึกอบรม และป้องกันมิให้นายจ้างแย่งตัวแรงงานที่ผู้อื่นฝึกอบรมมาโดยไม่ร่วมสมทบเข้าระบบฝึกอบรมด้วยตนเอง

ประสบการณ์ระหว่างประเทศแสดงให้เห็นว่าการเก็บเงินสมทบจากฐานค่าจ้าง (payroll levies) สามารถระดมเงินสมทบจากนายจ้างเพื่อการฝึกอบรมได้อย่างตรงตามวัตถุประสงค์ แต่ความสำเร็จขึ้นอยู่กับวิธีการออกแบบ เมื่อกลไกการรับรองคุณภาพละหลวม และเมื่อสถานประกอบการถูกบังคับให้จัดฝึกอบรมตามเกณฑ์ที่ได้กำหนดไว้ ระบบเงินสมทบก็อาจส่งเสริมให้สถานประกอบการจัดฝึกอบรมพอเป็นพิธีเพียงเพื่อให้ผ่านเกณฑ์ขั้นต่ำโดยไม่ได้เกิดการสร้างทักษะขึ้นมาจริง (Whalley and Ziderman, 1990; Dar, Canagarajah, and Murphy, 2003) ซึ่งเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นกับมาตรการที่ประเทศไทยใช้

โดยรูปแบบมาตรการของประเทศไทยเรียกว่า “การเก็บเงินสมทบแบบมีข้อยกเว้น” (levy and exemption) นั่นคือกิจการที่ไม่ฝึกอบรมต้องจ่ายเงินสมทบ ส่วนกิจการที่ฝึกอบรมจะได้รับการยกเว้น โดยจะเห็นได้ว่าโครงสร้างแรงจูงใจบกพร่องมาตั้งแต่การออกแบบ เนื่องจากมาตรการของไทยกลับส่งเสริมให้สถานประกอบการจัดฝึกอบรมโดยดูตัวเลขการฝึกอบรมเพียงอย่างเดียว กล่าวคือ ประเมินว่ากิจการบรรลุสัดส่วนแรงงานที่กำหนดหรือไม่ ไม่ใช่ว่าแรงงานเหล่านั้นมีทักษะเพิ่มขึ้นเพียงใด

2.2 เมื่อการทำตามเงื่อนไขข้อกำหนดมีต้นทุนถูกกว่าการสร้างขีดความสามารถ

ภายใต้พระราชบัญญัติฉบับนี้ การฝึกอบรมกลายเป็นเสมือนรายการตรวจสอบทางธุรการมากกว่าการลงทุนที่ก่อให้เกิดผลิตผล การฝึกอบรมที่แท้จริงต้องสร้างทักษะที่ทำให้แรงงานสามารถปฏิบัติภารกิจที่ซับซ้อนขึ้นได้ ได้ค่าตอบแทนดีกว่าเดิม และมีพลวัตทางเทคโนโลยีมากกว่า การฝึกอบรมเช่นนั้นมักต้องอาศัยผู้สอนและอุปกรณ์เฉพาะทาง รวมถึงต้องมีการออกแบบหลักสูตร การประเมินผล การประสานงานกับกิจการ และมีระยะเวลาฝึกอบรมที่เพียงพอให้แรงงานสามารถพัฒนาทักษะที่นำไปใช้ได้จริง แน่นอนที่สุดว่าทั้งหมดนี้มีต้นทุนสูงกว่า 289 บาทต่อแรงงานหนึ่งคนที่สถานประกอบการใช้จ่ายจริงอยู่มาก

ปัญหาแรงจูงใจจะชัดเจนยิ่งขึ้นเมื่อนำตัวเลขนี้ไปเทียบกับเงินสมทบ สถานประกอบการในข่ายบังคับมีทางเลือก คือจ่ายเงินสมทบราว 1,180 บาท หรือจัดการฝึกอบรมที่ได้รับการรับรองอย่างเป็นทางการ การที่ค่าใช้จ่ายฝึกอบรมที่ได้รับการรับรองเฉลี่ยเพียง 289 บาทต่อแรงงานหนึ่งคน (ราวหนึ่งในสี่ของเงินสมทบ) แสดงว่าต้นทุนของการปฏิบัติตามกฎนั้นต่ำกว่าบทลงโทษสำหรับการไม่ปฏิบัติตามอยู่มาก (กองส่งเสริมการพัฒนาฝีมือแรงงาน, 2566; คำนวณโดยผู้วิจัย)

กิจการที่ฝึกอบรมโดยสมัครใจให้ภาพที่ตรงกันข้ามอย่างน่าสนใจ แม้จะไม่ถูกบังคับให้ฝึกอบรมเลย แต่เมื่อฝึกอบรม กิจการเหล่านี้กลับใช้จ่ายเฉลี่ย 1,277 บาทต่อแรงงานหนึ่งคน ซึ่งมากกว่าที่กิจการในข่ายบังคับใช้จ่ายถึงสี่เท่า และสูงกว่าเงินสมทบเล็กน้อย คำอธิบายที่น่าจะเป็นไปได้คือ การฝึกอบรมโดยสมัครใจสะท้อนอุปสงค์ภายในที่แท้จริงต่อทักษะ ขณะที่การฝึกอบรมแบบบังคับสะท้อนความพยายามที่จะลดต้นทุนของการปฏิบัติตามเงื่อนไขข้อบังคับให้น้อยที่สุด (กองส่งเสริมการพัฒนาฝีมือแรงงาน, 2566; คำนวณโดยผู้วิจัย)

นี่มิได้หมายความว่าการฝึกอบรมต้นทุนต่ำทั้งหมดไร้ค่า การฝึกอบรมพื้นฐานด้านความปลอดภัย การปฐมนิเทศ หรือการสอนขั้นตอนการทำงานอาจเป็นสิ่งจำเป็น แต่การฝึกอบรมเช่นนั้นไม่ควรถูกสับสนกับการก่อรูปขีดความสามารถทางเทคนิคขั้นสูง หากเป้าหมายคืองานที่ดี มาตรการส่งเสริมการพัฒนาทักษะที่ดีควรจะมีตัวชี้วัดว่าการฝึกอบรมที่เกิดขึ้นทำให้แรงงานสามารถทำงานที่ท้าทายขึ้นและได้ค่าตอบแทนดีขึ้นได้หรือไม่ แทนที่จะเป็นตัวชี้วัดจำนวนแรงงานที่ได้เข้าร่วมเพียงอย่างเดียว

พระราชบัญญัติส่งเสริมการพัฒนาฝีมือแรงงานจึงประสบความสำเร็จในการจูงใจให้กิจการรายงานการฝึกอบรม แต่ไม่อาจจูงใจให้กิจการลงทุนในทักษะที่ขีดความสามารถแรงงานและเพิ่มผลิตภาพได้มากพอ นโยบายนี้มิได้ล้มเหลวเพราะกิจการปฏิเสธที่จะปฏิบัติตาม หากแต่ล้มเหลวเพราะการปฏิบัติตามกฎมีต้นทุนถูกกว่าการสร้างขีดความสามารถจริง

2.3 ช่องโหว่มาตรการ และดุลยภาพทักษะต่ำ

รูปแบบของการปฏิบัติตามเงื่อนไขข้อบังคับด้วยต้นทุนต่ำนี้ยังสะท้อนดุลยภาพทักษะต่ำ (low-skill equilibrium) ของอุตสาหกรรมและตลาดแรงงานประเทศไทยด้วย Finegold และ Soskice เสนอแนวคิดดุลยภาพทักษะต่ำเพื่ออธิบายระบบที่เสริมแรงซึ่งกันและกัน ในดุลยภาพนี้ กิจการจะผลิตสินค้าที่มีคุณภาพหรือความซับซ้อนค่อนข้างต่ำ แรงงานมีแรงจูงใจจำกัดในการแสวงหาทักษะขั้นสูง และสถาบันต่าง ๆ ก็ล้มเหลวในการก่อให้เกิดอุปสงค์ต่อการยกระดับขีดความสามารถให้สูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง (Finegold and Soskice, 1988)

งานวิจัยในเวลาต่อมาว่าด้วยการปรับเปลี่ยนรูปแบบการทำงาน (workplace transformation) ก็แสดงให้เห็นเช่นกันว่า โดยทั่วไปแล้ว กิจการไม่ได้หันมาใช้ระบบการจ้างงานแบบทักษะสูงผลิตภาพสูงโดยอัตโนมัติ ความเต็มใจที่จะลงทุนในแรงงานขึ้นอยู่กับกลยุทธ์ตลาดผลิตภัณฑ์ แนวปฏิบัติด้านการบริหารจัดการ เป้าหมายเชิงเทคโนโลยี และการสนับสนุนเชิงสถาบัน (Osterman, 1994)

ภายในดุลยภาพนี้ การปฏิบัติตามกฎด้วยต้นทุนต่ำ (เพียง 289 บาทต่อแรงงานหนึ่งคน) มิใช่สัญญาณว่านายจ้างขาดความใส่ใจหรือไร้เหตุผล หากแต่เป็นภาพสะท้อนของสภาวะการแข่งขันที่พวกเขาดำเนินกิจการอยู่ หากกิจการแข่งขันกันด้วยการควบคุมต้นทุน และการปฏิบัติตามข้อกำหนดของผู้ซื้อต่างชาติเป็นหลัก อุปสงค์ต่อการฝึกอบรมทางเทคนิคขั้นสูงก็จะยังคงจำกัด ในบริบทเช่นนั้น การฝึกอบรมราคาแพงด้านวิศวกรรมขั้นสูง ระบบดิจิทัล ระบบอัตโนมัติ การออกแบบ หรือนวัตกรรมกระบวนการ อาจไม่ปรากฏว่าจำเป็นในเชิงพาณิชย์ ส่งผลให้ในภาพรวมประเทศติดกับดักการลงทุนในขีดความสามารถที่จำเป็นต่องานดีน้อยเกินไป

2.4 ข้อยกเว้นของ Denso: การฝึกอบรมที่คุ้มค่าเมื่อเทคโนโลยีและทักษะเกื้อหนุนกัน

กรณีของผู้ผลิตชิ้นส่วนยานยนต์ชั้นนำอย่าง Denso² ช่วยให้เห็นเงื่อนไขที่ทำให้การฝึกอบรมเชิงลึกเกิดขึ้นได้ Denso (ประเทศไทย) นำโครงการอาชีวศึกษาระบบทวิภาคีมาใช้ตั้งแต่ปี 2013 เพื่อผลิตแรงงานที่เหมาะสมกับระบบการผลิตของบริษัท แต่ละปีมีนักศึกษาจบจากโครงการราว 20 คน และประมาณร้อยละ 90 ได้รับการจ้างงานโดยบริษัท โครงการนี้เปิดทางให้ Denso ออกแบบการฝึกอบรมที่นำไปใช้ได้โดยตรงกับระบบการผลิตของตนเอง ทำให้ผู้สำเร็จการศึกษาสามารถทำงานได้ทันที (Chenphuengpawn and Rukkiatwong, 2018; Chenphuengpawn and Rukkiatwong, 2019)

Denso สามารถลงทุนฝึกอบรมได้เพราะอยู่ในตำแหน่งที่ต่างจากกิจการทั่วไป บริษัทมีระบบการผลิตที่ก้าวหน้ากว่า มีบันไดอาชีพภายในที่ชัดเจนกว่า มีความจำเป็นต้องใช้แรงงานเทคนิคที่เชื่อถือได้มากกว่า และมีความสามารถในการเก็บเกี่ยวผลตอบแทนจากทักษะที่ตนฝึกอบรมได้มากกว่า ส่วนหนึ่งของทักษะที่ Denso สร้างขึ้นอาจเป็นทักษะเฉพาะกิจการ แต่ทักษะจำนวนมากก็เป็นทักษะทั่วไปที่โดยหลักการแล้วถ่ายโอนได้

อย่างไรก็ตาม ทักษะเหล่านี้มีมูลค่าสูงกว่าเมื่อใช้ในระบบการผลิตขั้นสูงของ Denso มากกว่าเมื่อใช้ในกิจการทั่วไปที่มีเทคโนโลยีต่ำกว่า ด้วยเหตุนี้ บริษัทจึงสามารถจ่ายค่าจ้างที่ดีกว่าทางเลือกภายนอกของแรงงาน ขณะเดียวกันก็ยังเก็บเกี่ยวผลตอบแทนบางส่วนจากการฝึกอบรมไว้ได้ ตรรกะนี้สอดคล้องกับวรรณกรรมเรื่องการฝึกอบรมในตลาดแรงงานที่ไม่สมบูรณ์ ซึ่งชี้ว่ากิจการอาจออกเงินฝึกอบรมทักษะทั่วไปได้เมื่อโครงสร้างค่าจ้างถูกบีบอัดและเมื่อแรงงานไม่ได้รับผลตอบแทนจากผลิตภาพส่วนเพิ่มเต็มจำนวนในตลาดภายนอก (Acemoglu and Pischke, 1999)

กรณี Denso จึงเป็นข้อยกเว้นที่ช่วยพิสูจน์กฎทั่วไป การฝึกอบรมเข้มข้นเกิดขึ้นได้เมื่อกิจการมีเทคโนโลยีขั้นสูงพอ มีตำแหน่งในห่วงโซ่การผลิตที่ทำให้ใช้ประโยชน์จากแรงงานทักษะสูงได้ และมีเงื่อนไขพอจะรักษาแรงงานไว้ได้ กิจการส่วนใหญ่ภายใต้พระราชบัญญัติส่งเสริมการพัฒนาฝีมือแรงงานไม่ได้อยู่ในตำแหน่งเช่นนั้น พวกเขามักมีอัตรากำไรต่ำกว่า กระบวนการผลิตซับซ้อนน้อยกว่า และเผชิญความเสี่ยงจากการชิงตัวแรงงานมากกว่า ผลลัพธ์คือระบบฝึกอบรมสองระดับ กิจการชั้นนำกลุ่มเล็กลงทุนในการก่อรูปทักษะอย่างจริงจัง ขณะที่กิจการส่วนใหญ่ปฏิบัติตามข้อกำหนดด้วยต้นทุนต่ำ

นัยสำคัญคือ การปฏิรูปการฝึกอบรมไม่อาจแยกออกจากการยกระดับอุตสาหกรรมได้ นโยบายที่บังคับให้ฝึกอบรมโดยไม่เปลี่ยนยุทธศาสตร์ทางเทคโนโลยี ตำแหน่งทางการตลาด หรือขีดความสามารถในการใช้แรงงานทักษะสูงของกิจการ ย่อมก่อให้เกิดการปฏิบัติตามกฎมากกว่าการสร้างงานดี

3. ความล้มเหลวในการประสานงานภายในระบบนวัตกรรมแห่งชาติ

ในขณะที่กิจการแต่ละรายเห็นว่าการลดการฝึกอบรมให้น้อยที่สุดเป็นทางเลือกที่สมเหตุสมผล จนทำให้ระบบเศรษฐกิจติดกับดักดุลยภาพทักษะต่ำ ผู้เล่นต่าง ๆ ในระบบนวัตกรรมของไทยก็ต่างทำตามแรงจูงใจของตนเอง จนทำให้ระบบขาดแคลนการแลกเปลี่ยนข้อมูลและความรู้ที่เสมือนเส้นเลือดของระบบ เพื่อให้การยกระดับทางเทคโนโลยีและการก่อรูปทักษะก้าวหน้าไปด้วยกันอย่างมีประสิทธิผล กิจการ มหาวิทยาลัย วิทยาลัยเทคนิค สถาบันวิจัยภาครัฐ ผู้ให้บริการฝึกอบรม และหน่วยงานของรัฐต้องทำงานในฐานะส่วนหนึ่งของระบบนวัตกรรมที่มีปฏิสัมพันธ์กัน

วรรณกรรมว่าด้วยระบบนวัตกรรมแห่งชาติ (National Systems of Innovation) เน้นย้ำประเด็นนี้อย่างชัดเจน นั่นคือ ขีดความสามารถด้านนวัตกรรมของประเทศมิได้ขึ้นอยู่กับขีดความสามารถของกิจการหรือสถาบันวิจัยแต่ละแห่งเพียงลำพังหากแต่ขึ้นอยู่กับความหนาแน่น คุณภาพ และความเข้มข้นของการแลกเปลี่ยนความรู้ และการทำงานร่วมกันระหว่างภาคส่วนต่าง ๆ  (Lundvall, 2010a, 2010b; Nelson and Rosenberg, 1993)

ประเด็นนี้เกี่ยวข้องโดยตรงกับวาระงานดี ซึ่งต้องการมากกว่าปัจเจกบุคคลที่ผ่านการฝึกอบรม และต้องการมากกว่ากิจการเทคโนโลยีสูงที่อยู่โดด ๆ แต่สาระงานดียังต้องการการจัดวางเชิงสถาบันที่แปรความรู้ทางวิทยาศาสตร์ ขีดความสามารถด้านวิศวกรรม การเรียนรู้ในที่ทำงาน และอุปสงค์ทางอุตสาหกรรม ให้กลายเป็นการจ้างงานที่มีผลิตภาพสูง สองผู้เล่นที่สำคัญในระบบนวัตกรรมนี้คือภาคการศึกษาและภาควิจัยวิชาการ และภาคธุรกิจอุตสาหกรรม

อย่างไรก็ตาม ในประเทศไทย ความเชื่อมโยงระหว่างสองผู้เล่นนี้ยังคงอ่อนแอ การอภิปรายสาธารณะมักมองการแยกขาดระหว่างภาควิชาการกับภาคธุรกิจว่าเป็นเพียงปัญหาการสื่อสารที่จะแก้ได้ด้วยการเรียกร้องให้เกิด “ความร่วมมือ” อย่างกว้าง ๆ แต่ปัญหาที่ลึกกว่านั้นเป็นปัญหาเชิงโครงสร้าง มหาวิทยาลัยกับสถานประกอบการมีแรงจูงใจที่ต่างกัน ทำงานบนกรอบเวลาที่ต่างกัน ขึ้นตรงต่อผู้มีอำนาจที่ต่างกัน และให้ความหมายของ “ความรู้ที่เป็นประโยชน์” ต่างกัน ผลลัพธ์จึงเป็นความล้มเหลวในการประสานงาน (coordination failure) ภายในระบบนวัตกรรมแห่งชาติ

งานวิจัยเชิงประจักษ์ก่อนหน้านี้ว่าด้วยความเชื่อมโยงระหว่างมหาวิทยาลัยกับอุตสาหกรรมในประเทศไทยยืนยันถึงความอ่อนแอดังกล่าว แม้จะมีกรณีที่ประสบความสำเร็จอยู่จริงและให้บทเรียนสำหรับการออกแบบเชิงสถาบัน (Intarakumnerd and Schiller, 2009) ฉะนั้น จึงมิใช่ว่าความร่วมมือเป็นไปไม่ได้ หากแต่เป็นว่าความร่วมมือต้องอาศัยสถาบันที่ลดต้นทุนธุรกรรม จัดแนวแรงจูงใจให้สอดคล้องกัน และส่งเสริมการมีปฏิสัมพันธ์อย่างต่อเนื่อง

3.1 เหตุใดช่องว่างจึงเกิดขึ้น: ระบบการให้รางวัลที่แตกต่างกัน

อุปสรรคประการแรกต่อการแลกเปลี่ยนความรู้ระหว่างมหาวิทยาลัยกับอุตสาหกรรมคือความแตกต่างระหว่างตรรกะเชิงสถาบันของวงวิชาการภาครัฐกับวงพาณิชย์ภาคเอกชน ข้อแยกแยะของ Dasgupta และ David ระหว่างวิทยาศาสตร์แบบเปิด (open science) กับเทคโนโลยีเชิงกรรมสิทธิ์ (proprietary technology) จับประเด็นนี้ได้อย่างตรงประเด็น (Dasgupta and David, 1994) วิทยาศาสตร์เชิงวิชาการให้รางวัลกับการเปิดเผยการค้นพบใหม่ ๆ การแสดงความเป็นผู้ค้นพบก่อน และการยอมรับจากเพื่อนร่วมวิชาชีพ นักวิจัยสร้างเส้นทางอาชีพของตนด้วยการตีพิมพ์

ส่วนเทคโนโลยีเชิงพาณิชย์ขึ้นอยู่กับสิ่งที่ตรงกันข้าม นั่นคือ ความลับ ความรวดเร็ว และความสามารถในการเก็บผลตอบแทนจากการลงทุนไว้กับตน แทนที่จะปล่อยให้คู่แข่งได้ร่วมแบ่งปัน หมายความว่าทั้งมหาวิทยาลัยกับสถานประกอบการเอกชนกำลังพยายามแก้โจทย์ที่ต่างกันภายใต้ระบบแรงจูงใจที่ต่างกัน

เมื่อตรรกะทั้งสองอย่างนี้มาบรรจบกันในประเทศไทย ความขัดแย้งจึงเป็นสิ่งที่ไม่มีใครควรจะแปลกใจ มหาวิทยาลัยถูกประเมินจากผลงานทางวิชาการตามแบบแผนมากกว่าการบริการเชิงประยุกต์แก่ภาคอุตสาหกรรมอย่างมาก (Intarakumnerd and Schiller, 2009) คณาจารย์จึงมีแรงจูงใจจำกัดที่จะอุทิศเวลาอันมีค่าให้กับการแก้ปัญหาอุตสาหกรรมเฉพาะพื้นที่ ซึ่งอาจสำคัญในเชิงเทคนิคแต่ไม่ได้รับรางวัลในเชิงวิชาการ ปัญหาคอขวดในกระบวนการของโรงงานในท้องถิ่น ปัญหาการควบคุมคุณภาพในหมู่ผู้ผลิตชิ้นส่วน หรือการปรับเครื่องจักรนำเข้าให้เข้ากับสภาพการผลิตแบบไทย ๆ อาจมีความสำคัญอย่างยิ่งต่อผลิตภาพและงานที่ดี แต่อาจไม่อาจแปลงเป็นบทความวารสารระดับนานาชาติได้โดยง่าย

กิจการเผชิญปัญหาในทางกลับกัน พวกเขาอาจมองว่ามหาวิทยาลัยเชื่องช้า เต็มไปด้วยระบบราชการ และตอบสนองต่อกรอบเวลาเชิงพาณิชย์ไม่เพียงพอ หลักฐานจากการสำรวจที่ Intarakumnerd และ Schiller รายงานชี้ว่ากิจการไทยจัดอันดับให้มหาวิทยาลัยและสถาบันวิจัยภาครัฐเป็นแหล่งข้อมูลและความรู้เพื่อนวัตกรรมที่มีความสำคัญน้อยที่สุดกลุ่มหนึ่ง กิจการยังอาจกังวลเรื่องการเปิดเผยข้อมูล ทรัพย์สินทางปัญญา การรักษาความลับ และมีข้อกังขาว่านักวิจัยในวงวิชาการเข้าใจข้อจำกัดเชิงปฏิบัติของการผลิตหรือไม่เมื่อกิจการต้องการความช่วยเหลือทางเทคนิค ต้นทุนในการค้นหาคู่ความร่วมมือในวงวิชาการที่เหมาะสม การเจรจาโครงการที่ทำได้จริง และการแปรงานวิจัยให้กลายเป็นสิ่งที่ใช้ได้บนพื้นโรงงาน ก็อาจสูงเกินกว่าจะคุ้มค่า

แสดงให้เห็นถึงมุมมองที่ต่างมุมมหาวิทยาลัยให้ความสำคัญกับผลงานทางวิชาการเพราะนั่นคือสิ่งที่ระบบการประเมินของตนให้รางวัล กิจการหลีกเลี่ยงความร่วมมือกับมหาวิทยาลัยเพราะมันอาจเชื่องช้า ไม่แน่นอน และมีต้นทุนสูง ปัญหาคือเมื่อทั้งสองฝ่ายต่างกระทำการอย่างมีเหตุผลตามเงื่อนไขของตนเอง ระบบนวัตกรรมโดยรวมกลับติดหล่ม

3.2 เหตุใดการเชื่อมช่องว่างจึงยาก: ต้นทุนธุรกรรมและต้นทุนการจับคู่

อุปสรรคประการที่สองคือความล้มเหลวในการประสานงานที่ประสบปัญหาต้นทุนธุรกรรมสูง โดยหลักการแล้ว กิจการที่ต้องการความช่วยเหลือทางเทคโนโลยีควรสามารถหามหาวิทยาลัยหรือสถาบันเทคนิคที่มีความเชี่ยวชาญตรงกันได้ ขณะที่สถาบันการศึกษาก็ควรสามารถออกแบบหลักสูตรและงานวิจัยประยุกต์รอบ ๆ อุปสงค์ของภาคอุตสาหกรรมได้

แต่ในทางปฏิบัติ การจับคู่นี้เป็นเรื่องยาก ภาคอุตสาหกรรมมีความหลากหลาย กิจการแต่ละแห่งแตกต่างกันอย่างมากในด้านขีดความสามารถ ความต้องการทางเทคโนโลยีของพวกเขามักเป็นความรู้โดยนัย (tacit) หรือไม่ได้ถูกระบุออกมาอย่างชัดเจน และความเชี่ยวชาญในวงวิชาการก็กระจัดกระจายอยู่ตามภาควิชา คณะ และสถาบันต่าง ๆ

เศรษฐศาสตร์ต้นทุนธุรกรรม (transaction cost economics) ของ Williamson อธิบายว่าเหตุใดจึงเป็นเช่นนั้น การแลกเปลี่ยนทางเศรษฐกิจแทบไม่เคยปราศจากแรงเสียดทาน ผู้เล่นต่าง ๆ ต้องเผชิญกับข้อจำกัดเหตุผลที่มีขอบเขตจำกัด (bounded rationality) (ไม่มีใครสามารถเล็งเห็นหรือคาดการณ์ทุกผลลัพธ์ที่สามารถเกิดขึ้นได้) และข้อมูลที่ไม่สมบูรณ์ (incomplete and asymmetric information – ไม่มีผู้ใดมีข้อมูลครบถ้วน

โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อสถาณการณ์ที่แต่ละฝ่ายมีแรงจูงใจที่จะปกปิดข้อมูลบางอย่างไว้เพื่อความได้เปรียบของตนเอง) ความยากในการเขียนและบังคับใช้สัญญาที่ครบถ้วนสมบูรณ์ (contract incompleteness) และความเสี่ยงจากพฤติกรรมฉวยโอกาส (opportunism) ที่คู่ความร่วมมือซึ่งผูกพันแล้วอาจฉวยประโยชน์จากความสัมพันธ์ ปัญหาเหล่านี้จะรุนแรงเป็นพิเศษเมื่อการแลกเปลี่ยนเกี่ยวข้องกับสินทรัพย์เฉพาะทาง (specialized assets) ซึ่งเป็นการลงทุนที่มูลค่าผูกติดกับความสัมพันธ์หรือธุรกรรมเฉพาะธุรกรรมนั้นเท่านั้นและมีผลตอบแทนที่ไม่แน่นอน (Williamson, 1985)

ความร่วมมือระหว่างมหาวิทยาลัยกับอุตสาหกรรมมีคุณลักษณะเช่นนี้พอดี สถานประกอบการอาจไม่รู้ว่าอาจารย์ท่านไหนหรือสถาบันวิจัยแห่งใดสามารถแก้ปัญหาของตนได้ มหาวิทยาลัยอาจไม่รู้ว่าอุปสงค์ที่กิจการระบุนั้นจริงจังพอที่จะคุ้มกับการออกแบบหลักสูตรใหม่หรือการลงทุนในอุปกรณ์หรือไม่ และทั้งสองฝ่ายอาจกังวลว่าอีกฝ่ายจะไม่ผูกพันต่อหลังจากที่ได้ลงทุนเริ่มต้นไปแล้ว

ปัญหาจะยิ่งเลวร้ายลงเมื่อการให้บริการแก่ภาคส่วนหนึ่ง ๆ ต้องอาศัยการลงทุนที่ออกแบบมาเฉพาะสำหรับภาคส่วนนั้น ยกตัวอย่างเช่น เพื่อให้วิทยาลัยเทคนิค มหาวิทยาลัย หรือสถาบันวิจัยสามารถตอบสนองอุปสงค์ด้านเมคคาทรอนิกส์ยานยนต์ขั้นสูง ระบบอัตโนมัติเชิงอุตสาหกรรม การบรรจุภัณฑ์เซมิคอนดักเตอร์ (semiconductor packaging) หรือการประกอบแผ่นวงจรพิมพ์ได้ สถาบันเหล่านั้นอาจต้องสร้างขีดความสามารถที่ตนยังไม่มีขึ้นเสียก่อน เช่น จ้างคณาจารย์เฉพาะทาง ฝึกอบรมผู้สอน ซื้ออุปกรณ์ พัฒนาหลักสูตร สร้างห้องปฏิบัติการ และสร้างระบบประเมินผลเฉพาะอุตสาหกรรม

สิ่งเหล่านี้คือสินทรัพย์เฉพาะทาง มิใช่สินทรัพย์อเนกประสงค์ สินทรัพย์อเนกประสงค์ เช่น ห้องคอมพิวเตอร์พื้นฐานหรือห้องบรรยาย สามารถใช้ได้กับหลายสาขา แต่ห้องสะอาด (clean room) สำหรับการบรรจุภัณฑ์เซมิคอนดักเตอร์ หรือระบบประเมินผลสำหรับเมคคาทรอนิกส์ยานยนต์ถูกสร้างขึ้นเพื่อการใช้งานเฉพาะอย่างแคบ ๆ และยากที่จะปรับไปใช้กับงานอื่น มูลค่าของการลงทุนเช่นนั้นจึงขึ้นอยู่เกือบทั้งหมดกับว่ากิจการต้องการบัณฑิต งานวิจัย และการทดสอบเฉพาะที่มันผลิตขึ้นจริงหรือไม่ หากกิจการหรืออุตสาหกรรมไม่จ้างบัณฑิต หากเทคโนโลยีเปลี่ยนไป หากกิจการเปลี่ยนผู้ผลิตชิ้นส่วน หากการลงทุนที่คาดว่าจะเกิดขึ้นกลับน้อยกว่าที่คาดหมายไว้ หรือหากอุตสาหกรรมไม่ได้เติบโตอย่างที่ได้ตั้งเป้าด้วยเหตุผลใดก็ตามแต่ สถาบันก็จะเหลือเพียงบุคลากรที่มีความสามารถและเครื่องไม้เครื่องมือราคาแพงที่ไม่อาจนำไปใช้อย่างอื่นได้โดยง่าย

ในทำนองเดียวกัน กิจการอาจลังเลที่จะร่วมลงทุนในโครงการของมหาวิทยาลัยหรือวิทยาลัยเทคนิค หากนโยบายของสถาบันเปลี่ยนเมื่อมีการเปลี่ยนชุดผู้บริหาร หากคุณภาพหลักสูตรไม่แน่นอน หรือหากสถาบันไม่อาจปรับตัวได้รวดเร็วพอต่อความต้องการการผลิตที่เปลี่ยนไป

ผลลัพธ์คือความล้มเหลวในการประสานงาน กิจการไม่ยกระดับเพราะขาดการเข้าถึงแรงงานเฉพาะทาง งานวิจัยประยุกต์ และสถาบันเทคนิคที่เชื่อถือได้ สถาบันการศึกษาไม่สร้างความเชี่ยวชาญเฉพาะทางเพราะมองไม่เห็นอุปสงค์ที่สม่ำเสมอ น่าเชื่อถือ และใหญ่พอจากภาคธุรกิจ แต่ละฝ่ายต่างรอให้อีกฝ่ายขยับก่อน งานของ Rodrik ว่าด้วยความล้มเหลวในการประสานงานพูดถึงอุปสรรคข้อนี้โดยตรง

กล่าวคือ การยกระดับมักต้องอาศัยการลงทุนหลายอย่างที่จะให้ผลตอบแทนก็ต่อเมื่อทำพร้อมกัน ดังนั้นจึงไม่มีผู้กระทำการเอกชนรายใดยอมลงทุนโดยลำพัง (Rodrik, 1996) Matsuyama แสดงให้เห็นในทำนองเดียวกันว่าระบบเศรษฐกิจอาจติดอยู่ในกับดักได้ เมื่อการลงทุนที่เสริมแรงซึ่งกันและกันเช่นนั้นไม่เคยเกิดขึ้น (Matsuyama, 1995)

3.3 สถาบันตัวกลางจิ๊กซอว์สำคัญที่หล่นหาย

นัยของเรื่องนี้ชัดเจน ในเศรษฐกิจที่กำลังพัฒนาอุตสาหกรรมช่วงท้าย สัญญาณตลาดเพียงลำพังไม่สามารถจะเชื่อมช่องว่างระหว่างวงวิชาการกับอุตสาหกรรมได้ เมื่อมองในเชิงวิวัฒนาการ นโยบายเทคโนโลยีมิได้เป็นเรื่องของการแก้ความล้มเหลวของตลาดมากเท่ากับการเสริมความเข้มแข็งให้ระบบนวัตกรรมโดยรวม อันได้แก่ ภาคธุรกิจอุตสาหกรรม มหาวิทยาลัย วิทยาลัยเทคนิค สถาบันวิจัย และหน่วยงานภาครัฐที่มีปฏิสัมพันธ์กัน ซึ่งทั้งหมดนี้ประเทศต้องใช้ในการสร้างขีดความสามารถทางเทคโนโลยี แต่การเสริมสร้างความเข้มแข็งของระบบนวัตกรรมได้นั้นต้องอาศัยผู้ประสานงานที่มีองค์ความรู้หลากหลาย สามารถเผชิญและเข้าใจแรงจูงใจของผู้เล่นที่ต่างกัน และทำงานบนกรอบเวลาของผู้เล่นที่ต่างกัน (Metcalfe, 1995)

ในทางปฏิบัติ บทบาทการประสานงานนี้มักต้องดำเนินการโดยสถาบันตัวกลาง (intermediary institutions) ซึ่งคือองค์กรที่มิได้เพียง “เชื่อม” กิจการกับมหาวิทยาลัยในความหมายของการสร้างเครือข่ายอย่างผิวเผิน หากแต่มีมาตรการเชิงรุกลดต้นทุนธุรกรรมอย่างเป็นรูปธรรม ลดช่องว่างระหว่างงานวิจัยเชิงวิชาการกับแนวปฏิบัติของภาคอุตสาหกรรม เก็บรวบรวมและสังเคราะห์อุปสงค์ของสถานประกอบการต่าง ๆ สนับสนุนและลดอุปสรรคการร่วมลงทุน ประกันคุณภาพ และพัฒนาขีดความสามารถของตนเองขึ้นอย่างต่อเนื่อง (Intarakumnerd and Chaoroenporn, 2013; Chenphuengpawn and Rukkiatwong, 2018; Chenphuengpawn and Rukkiatwong, 2019)

จุดนี้เองที่ความอ่อนแอเชิงสถาบันของไทยกลายเป็นเรื่องสำคัญเป็นพิเศษ ในการศึกษาระบบนวัตกรรมรายสาขา (sectoral innovation systems) ในประเทศไทยของ Intarakumnerd และ Chaoroenporn แสดงให้เห็นว่าแต่ละภาคส่วนต้องการสถาบันตัวกลางประเภทที่แตกต่างกัน และสถาบันตัวกลางที่มีประสิทธิผลต้องพัฒนาขีดความสามารถของตนเองขึ้นอย่างต่อเนื่อง (Intarakumnerd and Chaoroenporn, 2013) ข้อค้นพบของพวกเขาหันเหการอภิปรายให้พ้นไปจากการเรียกร้องความร่วมมือระหว่างมหาวิทยาลัยกับอุตสาหกรรมอย่างกว้าง ๆ และพุ่งประเด็นสำคัญไปที่ปัญหาว่าประเทศไทยมีองค์กรที่มีขีดความสามารถเพียงพอที่จะเข้าใจปัญหาทางเทคโนโลยีเฉพาะรายสาขาอุตสาหกรรม สามารถแปลปัญหาเหล่านั้นเป็นภารกิจด้านการวิจัยและการฝึกอบรม และสามารถสนับสนุนส่งเสริมความสัมพันธ์เพื่อการยกระดับในระยะยาวได้หรือไม่

ความจำเป็นของสถาบันตัวกลางยังสอดคล้องกับหลักฐานก่อนหน้านี้ว่าด้วยอาชีวศึกษาระบบทวิภาคี งานวิจัยว่าด้วยการพัฒนาทักษะโดยภาคเอกชนในประเทศไทยแสดงให้เห็นว่าความร่วมมือที่ประสบความสำเร็จระหว่างกิจการกับวิทยาลัยอาชีวศึกษาต้องอาศัยกลไกที่ลดต้นทุนธุรกรรม ประกันคุณภาพ ประสานความคาดหวัง และทำให้ความร่วมมือคุ้มค่าสำหรับทั้งสถานประกอบการที่เข้าร่วม วิทยาลัย และตัวนักศึกษาเอง (Chenphuengpawn and Rukkiatwong, 2018; Chenphuengpawn and Rukkiatwong, 2019)

ตรรกะเดียวกันนี้ใช้ได้กับความร่วมมือด้านการวิจัยระหว่างมหาวิทยาลัยกับอุตสาหกรรม หากปราศจากสถาบันตัวกลาง ความร่วมมือก็จะยังคงต้องพึ่งพาเครือข่ายส่วนบุคคลเป็นผู้ผลักดัน หรือโครงการนำร่องที่โดดเดี่ยว โครงการเช่นนั้นอาจมีคุณค่า แต่ก็แทบไม่อาจแปรเปลี่ยนระบบนวัตกรรมอย่างมีนัยสำคัญอย่างไรได้

กล่าวโดยสรุป ช่องว่างระหว่างวงวิชาการกับอุตสาหกรรมของไทยเป็นความล้มเหลวในการประสานงานเกิดจากกับดักที่ผู้เล่นแต่ละคนกระทำการอย่างสมเหตุสมผล แต่กลับเป็นการบีบให้ผู้เล่นทุกคนติดกับดักที่ผู้เล่นแต่ละคนไม่สามารถหนีออกได้ด้วยตัวเอง³ ทางออกคือต้องอาศัยสถาบันตัวกลาง ที่จะช่วยประสานงานให้ผู้เล่นทุกรายสามารถหลุดออกจากกับดักได้พร้อม ๆ กัน ส่วนคำถามที่ว่าสถาบันตัวกลางของไทยจะสามารถทำหน้าที่นั้นได้หรือไม่ คือสิ่งที่ส่วนที่ 4 จะหยิบยกขึ้นมาพิจารณาต่อ

4. สถาบันตัวกลางที่ถูกปล่อยให้อ่อนแอ: งบประมาณ พันธสัญญา และความสามารถในการประสานงาน

ความล้มเหลวในการประสานงานภายในระบบนวัตกรรมแห่งชาติของไทยยังถูกซ้ำเติมด้วยปัญหาการจัดสรรความสำคัญของงบประมาณภาครัฐ การพัฒนาอุตสาหกรรมช่วงท้ายต้องการมากกว่าการเปิดรับการลงทุนจากต่างประเทศหรือการพึ่งพากลไกตลาดแบบเป็นฝ่ายรับ เนื่องจากก้าวจากการพัฒนาอุตสาหกรรมเชิงกว้างไปสู่การสร้างขีดความสามารถเชิงลึก รัฐต้องออกเงินสนับสนุนสินค้าสาธารณะ โครงสร้างพื้นฐานทางเทคโนโลยี และพัฒนาสถาบันตัวกลางที่ช่วยให้กิจการและแรงงานในประเทศสามารถดูดซับ ปรับประยุกต์ และพัฒนาเทคโนโลยีจากภายนอกได้ (Amsden, 2001; Chang, 2002; Evans, 1995; Wade, 1990) ในแง่นี้ ประเด็นสำคัญอย่างหนึ่งคือรัฐได้มีการจัดสรรทรัพยากรและงบประมาณไปในแนวทางที่ช่วยสร้างขีดความสามารถของอุตสาหกรรมอย่างยั่งยืนด้วยหรือไม่

แนวทางการพัฒนาประเทศปัจจุบันของไทยเผยให้เห็นความไม่สมดุลของการจัดสรรทรัพยากรสาธารณะ รัฐค่อนข้างมีประสิทธิผลในการดึงดูดการลงทุนขนาดใหญ่จากต่างประเทศผ่านการส่งเสริมการลงทุน สิทธิประโยชน์ทางภาษี และการสนับสนุนโครงสร้างพื้นฐาน

ทว่าความสำเร็จนี้ไม่ได้รับการเชื่อมต่ออย่างเป็นระบบกับการสร้างขีดความสามารถภายในประเทศ สถาบันเฉพาะทางอุตสาหกรรมที่รับผิดชอบในการแปรเม็ดเงินลงทุนเหล่านั้นให้กลายเป็นการเรียนรู้ทางเทคโนโลยี การยกระดับผู้ผลิตชิ้นส่วน และงานที่ดี กลับได้รับงบประมาณอย่างจำกัด ผันผวน และไม่สอดคล้องกับขนาดของอุตสาหกรรมที่ตนให้บริการ

รูปแบบนี้ปรากฏให้เห็นล่าสุดในการอภิปรายร่าง พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ 2569 ซึ่งจากงบประมาณราว 4,000 ล้านบาทที่จัดสรรให้ภาคอุตสาหกรรมยานยนต์ ราวร้อยละ 90 ถูกนำไปใช้กับเงินอุดหนุนรถยนต์ไฟฟ้า (EV) สำหรับผู้บริโภค และมีเพียงไม่กี่ร้อยล้านบาทที่ไปสู่การพัฒนาผู้ผลิตชิ้นส่วนและการฝึกอบรมแรงงาน

อีกทั้งงบประมาณของโครงการฝึกทักษะที่มีอยู่หลายโครงการยังถูกตัดลงไปอีกร้อยละ 9 และโครงการหนึ่งของกระทรวงอุตสาหกรรมที่ได้รับการยอมรับอย่างดีในการฝึกอบรมแรงงานภายในสถานประกอบการ กลับมีเป้าหมายห้าปีเพียง 1,034 คนเท่านั้น (มติชน, 2569) ข้อโต้แย้งที่ถูกยกขึ้นในการอภิปรายครั้งนั้นที่ว่าประเทศไทยขาดยุทธศาสตร์ในการจัดสรรงบประมาณให้เป็นขีดความสามารถด้านการผลิตและแรงงานทักษะสูง

ความแตกต่างเชิงประจักษ์นั้นชัดเจนจนน่าแปลกใจ ภาคอุตสาหกรรมยานยนต์ของไทยสร้างรายได้ราว 370,000 ล้านบาทต่อปี ในขณะที่สถาบันยานยนต์ (Thailand Automotive Institute) ได้รับงบประมาณสนับสนุนรายปีเพียงราว 18 ล้านบาท (Thailand Automotive Institute, 2026) ซึ่งคิดเป็นราวร้อยละ 0.005 ของรายได้รายปีของภาคส่วนนี้

ส่วนในอุตสาหกรรมแผ่นวงจรพิมพ์ ในปี 2025 คาดว่าประเทศไทยสามารถดึงดูดการลงทุนได้มากกว่า 200,000 ล้านบาท(สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน, 2568) ทว่า Thailand Electronics Circuit Center (TECC) กลับได้รับงบประมาณก่อตั้งหน่วยงานเพียง 150 ล้านบาท ซึ่งคิดเป็นราวร้อยละ 0.075 ของปริมาณเงินลงทุนที่ไหลเข้ามา

ในขณะเดียวกัน ประมาณการของภาคอุตสาหกรรมที่ใช้ในบทความนี้บ่งชี้ว่าภาคแผ่นวงจรพิมพ์กำลังเผชิญภาวะขาดแคลนแรงงานครั้งใหญ่ราว 70,000 คน รวมถึงวิศวกร 20,000 คนและช่างเทคนิค 50,000 คน (การสัมภาษณ์ผู้จัดการทั่วไปของ THPCA) ตารางที่ 2 แสดงตัวเลขดังกล่าว

ตารางที่ 2 งบประมาณของสถาบันเฉพาะทางอุตสาหกรรมเทียบกับขนาดของภาคส่วน
	ยานยนต์ (TAI)	แผ่นวงจรพิมพ์/อิเล็กทรอนิกส์ (TECC)
ขนาดของภาคส่วน	รายได้ราว 370,000 ล้านบาทต่อปี	เงินลงทุนใหม่กว่า 200,000 ล้านบาท
งบประมาณของสถาบันเฉพาะทางอุตสาหกรรม	ราว 18 ล้านบาท (ต่อปี)	ราว 150 ล้านบาท
งบประมาณคิดเป็นสัดส่วนของขนาดภาคส่วน	ราวร้อยละ 0.005	ราวร้อยละ 0.075

ตัวเลขเหล่านี้เผยให้เห็นความขาดการเชื่อมโยงทางการคลังที่อยู่ใจกลางความท้าทายงานที่ดีของประเทศไทย ประเทศสามารถดึงดูดการลงทุนทางอุตสาหกรรมในปริมาณมาก แต่กลับให้งบประมาณแก่สถาบันที่จำเป็นต่อการแปรการลงทุนนั้นให้เป็นขีดความสามารถภายในประเทศอย่างไม่เพียงพอ

การจัดสรรในระดับเช่นนี้สะท้อนการลงทุนที่ต่ำกว่าระดับที่ควรในสถาบันเฉพาะทางอุตสาหกรรมเหล่านี้อย่างต่อเนื่อง และสะท้อนความล้มเหลวของกระทรวงที่รับผิดชอบในการตระหนักถึงบทบาทสำคัญที่องค์กรเช่นนี้มีต่อการพัฒนาอุตสาหกรรม ทุนต่างชาติสามารถสร้างโรงงานได้ แต่โรงงานเพียงลำพังไม่ได้สร้างฐานการจ้างงานคุณภาพสูงภายในประเทศอย่างกว้างขวาง งานที่ดีต้องการโครงสร้างพื้นฐานทางเทคนิคที่ใช้ร่วมกัน มาตรฐานที่น่าเชื่อถือ ท่อลำเลียงกำลังแรงงาน การยกระดับผู้ผลิตชิ้นส่วน และแพลตฟอร์มเชิงสถาบันที่ประสานกิจการ มหาวิทยาลัย วิทยาลัยเทคนิค และหน่วยงานภาครัฐเข้าด้วยกัน

4.1 สถาบันเฉพาะทางอุตสาหกรรมถูกทิศทาง แต่ขาดงบประมาณที่เพียงพอ

ความอ่อนแอของโครงสร้างพื้นฐานด้านนวัตกรรมรายสาขาของไทยจะชัดเจนขึ้นเมื่อเราพิจารณาการออกแบบเชิงสถาบันของสถาบันเฉพาะทางอุตสาหกรรมของประเทศ สถาบันยานยนต์ถูกจัดตั้งขึ้นเป็นหน่วยงานอิสระภายใต้ความร่วมมือระหว่างภาครัฐกับภาคเอกชน โดยมีภารกิจเกี่ยวกับการทดสอบยานยนต์ มาตรฐาน ข้อมูล การพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ และการสนับสนุนรายสาขา (Thailand Automotive Institute, 2026)

ในทำนองเดียวกัน TECC ทำหน้าที่ในทางปฏิบัติเสมือนแพลตฟอร์มลูกผสมที่มุ่งสนับสนุนระบบนิเวศของแผ่นวงจรพิมพ์และอิเล็กทรอนิกส์ขั้นสูง ด้วยการเชื่อมโยงภาคอุตสาหกรรม โครงสร้างพื้นฐานด้านการวิจัยภาครัฐ และการพัฒนาทักษะ (สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน, 2568) TECC เกิดจากความร่วมมือระหว่างสมาคมแผ่นวงจรพิมพ์ไทย (THPCA) ศูนย์เทคโนโลยีไมโครอิเล็กทรอนิกส์ (TMEC) และกระทรวงการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม (อว.) โดยหน่วยงานมีความเป็นอิสระในการดำเนินกิจการพอสมควร แม้ในแง่กฎหมายจะเป็นองค์กรภายใต้กระทรวงการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม

การออกแบบเชิงสถาบันเหล่านี้มีความสำคัญ เพราะปัญหาของไทยไม่อาจแก้ได้ด้วยหน่วยราชการตามแบบแผนเดิมเพียงอย่างเดียว การยกระดับรายสาขาต้องอาศัยองค์กรที่ยืดหยุ่น มีความสามารถทางเทคนิค และกึ่งอิสระ ซึ่งสามารถทำงานข้ามขอบเขตขององค์กรต่าง ๆ ได้ หน่วยงานเช่นนี้ต้องเข้าใจปัญหาการผลิตในระดับสถานประกอบการ แปลงปัญหาเหล่านั้นเป็นวาระด้านการฝึกอบรมและการวิจัย ดำเนินการสถานที่และสิ่งอำนวยความสะดวกที่ใช้ร่วมกัน และประสานการลงทุนระยะยาวในขีดความสามารถทางเทคโนโลยี

โดยหลักการแล้ว สถาบันเฉพาะทางอุตสาหกรรมลูกผสมอย่าง TAI และ TECC เหมาะสมกับบทบาทนี้ แต่ความอ่อนแอของหน่วยงานสถาบันเฉพาะทางอุตสาหกรรมลักษณะนี้คือการได้รับงบประมาณไม่เพียงพอมาเป็นระยะเวลานาน ในขณะที่ภาครัฐได้มอบความรับผิดชอบอย่างเป็นทางการหรือในเชิงหน้าที่ให้องค์กรเหล่านี้ประสานงานและพัฒนาอุตสาหกรรมที่ตนเองเป็นผู้ดูแล แต่กลับไม่ได้จัดสรรงบประมาณหลักที่มั่นคงและได้สัดส่วนความสำคัญของภาคส่วนนั้น ๆ ผลก็คือ สถาบันเฉพาะทางอุตสาหกรรมถูกขอให้แก้ปัญหาระดับทั้งอุตสาหกรรม ในขณะที่ต้องดำเนินงานด้วยทรัพยากรที่เล็กจิ๋วเมื่อเทียบกับขนาดอุตสาหกรรมที่ตนให้บริการ

4.2 กรอบเวลาสั้นบั่นทอนพันธสัญญาที่น่าเชื่อถือ

ปัญหาที่สถาบันเฉพาะทางอุตสาหกรรมเผชิญไม่ได้อยู่ที่จำนวนงบประมาณเพียงอย่างเดียว หากแต่อยู่ที่กรอบเวลาของงบประมาณด้วย การยกระดับอุตสาหกรรมเชิงลึกและการก่อรูปทุนมนุษย์เป็นกระบวนการที่สะสมต่อเนื่องโดยธรรมชาติ สถาบันเฉพาะทางอุตสาหกรรมไม่อาจสร้างโครงสร้างพื้นฐานเพื่อการสร้างขีดความสามารถที่ยั่งยืนได้ หากงบประมาณของตนถูกจัดวางอยู่บนวงรอบโครงการที่สั้นและไม่มั่นคง

ในกรณีของ TECC กรอบงบประมาณดำเนินงานถูกจำกัดไว้เพียงราว 18 เดือน (ผู้จัดการทั่วไปของ THPCA, การสื่อสารส่วนบุคคล, 2569) กรอบเวลาอันสั้นนี้เป็นปัญหาเป็นพิเศษ เพราะขีดความสามารถรายสาขาและความร่วมมือกับกิจการต้องอาศัยพันธะที่ยืดยาวไปไกลกว่าวงรอบโครงการวงรอบเดียว

ปัญหาพันธสัญญาที่น่าเชื่อถือนี้ส่งผลต่อทั้งภาคอุตสาหกรรมและสถาบันการศึกษา กิจการจะลังเลที่จะร่วมลงทุนในอุปกรณ์ฝึกอบรมเฉพาะทาง การออกแบบหลักสูตร หรืองานวิจัยประยุกต์ หากเชื่อว่าสถาบันเฉพาะทางอุตสาหกรรมที่สนับสนุนอยู่อาจสูญเสียงบประมาณหลังวงรอบงบประมาณถัดไป วิทยาลัยอาชีวศึกษาหรือมหาวิทยาลัยก็จะลังเลที่จะออกแบบหลักสูตรใหม่รอบ ๆ ความต้องการทางเทคโนโลยีเฉพาะรายสาขา หากไม่แน่ใจว่ากิจการ มาตรฐาน เงินอุดหนุน หรือสิ่งอำนวยความสะดวกด้านการฝึกอบรมที่เกี่ยวข้องจะยังคงอยู่ ผู้ประกอบการภาคเอกชนอาจสนับสนุนแนวคิดเรื่องความร่วมมือในภาพรวม แต่สุดท้ายแล้วก็จะมีแนวโน้มที่จะหลีกเลี่ยงการลงทุนที่ย้อนกลับไม่ได้ (irreversible investment) หากสภาพแวดล้อมเชิงสถาบันไม่แน่นอน

4.3 การจัดสรรงบประมาณแบบมีเงื่อนไขร่วม

ทางออกของปัญหาที่กล่าวไปไม่ใช่การอัดฉีดงบประมาณโดยปราศจากวินัย แต่ต้องเป็นการสนับสนุนงบประมาณแบบมีเงื่อนไข ทฤษฎีรัฐพัฒนา (developmental-state theory) เตือนว่าเงินอุดหนุนอาจกลายเป็นการสูญเปล่าหรืออาจถูกยึดกุมโดยกลุ่มผลประโยชน์ได้ หากถูกแจกจ่ายในรูปของค่าเช่าที่ปราศจากเงื่อนไข (unconditional rents)

แนวคิดกลไกควบคุมแบบตอบแทนซึ่งกันและกัน (reciprocal control mechanisms) ของ Amsden (รัฐที่กำกับวินัยซึ่งกล่าวถึงในส่วนที่ 1) จึงมีประโยชน์ในฐานะหลักการของกลไกการจัดสรรงบประมาณให้แก่หน่วยงานตัวกลางต่าง ๆ กล่าวคือ ในการพัฒนาอุตสาหกรรมช่วงท้ายที่ประสบความสำเร็จ การสนับสนุนของภาครัฐจะต้องผูกติดกับมาตรฐานผลงาน กิจการได้รับเงินอุดหนุน การคุ้มครอง สินเชื่อ หรือการสนับสนุนรูปแบบอื่นจากรัฐ แต่สิทธิประโยชน์เหล่านี้มีเงื่อนไขผูกพันกับการเรียนรู้ การส่งออก การยกระดับ หรือการบรรลุเป้าหมายผลงานที่วัดได้ (Amsden, 2001)

หลักการนี้เกี่ยวข้องโดยตรงกับปัญหาสถาบันตัวกลางของไทย แต่ควรถูกปรับให้เข้ากับบทบาทเฉพาะของสถาบันเฉพาะทางอุตสาหกรรม หน่วยงานอย่างสถาบันยานยต์ (TAI) และศูนย์แผ่นวงจรอิเล็กทรอนิกส์ไทย (TECC) ต้องการงบประมาณที่มั่นคงและมีขนาดมากกว่าเดิม แต่งบประมาณเช่นนั้นควรผูกติดกับภารกิจการยกระดับที่ชัดเจน เป้าหมายคือการสร้างสถาบันตัวกลางที่มีขีดความสามารถซึ่งสนับสนุนและประสานความเชื่อมโยงระหว่างกิจการ ผู้ผลิตชิ้นส่วน มหาวิทยาลัย วิทยาลัยเทคนิค สถาบันวิจัย และหน่วยงานภาครัฐ การจัดสรรงบประมาณจึงควรดำเนินการผ่านพันธะแบบตอบแทนซึ่งกันและกัน

นั่นคือ รัฐจัดหาทรัพยากรระยะยาว ขณะที่กิจการ สถาบันตัวกลาง และสถาบันการศึกษาหรือการวิจัยให้คำมั่นต่อการมีส่วนร่วมที่วัดได้ในการยกระดับเทคโนโลยี การก่อรูปทักษะ การพัฒนาผู้ผลิตชิ้นส่วน และงานที่ดี

เครื่องมือหนึ่งที่เป็นไปได้สำหรับการปฏิรูปนี้คือ กองทุนเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขัน ซึ่งอยู่ภายใต้คณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน (Board of Investment: BOI) พระราชบัญญัติการเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศสำหรับอุตสาหกรรมเป้าหมายได้จัดตั้งกองทุนขึ้นเพื่อสนับสนุนอุตสาหกรรมเป้าหมาย รวมถึงการลงทุน การวิจัยและพัฒนา นวัตกรรม และการพัฒนาบุคลากรเฉพาะด้าน พระราชบัญญัติยังเปิดให้กำหนดเงื่อนไขการให้เงินอุดหนุนผูกกับการปฏิบัติตามข้อกำหนดที่กำหนดไว้ได้

โดยหลักการแล้ว กองทุนนี้จึงสามารถเป็นเครื่องมือเชิงยุทธศาสตร์เพื่อสร้างขีดความสามารถทางเทคโนโลยีและทรัพยากรมนุษย์ภายในประเทศ นอกเหนือไปจากการเป็นเครื่องมือดึงดูดการลงทุน

ความสำคัญของกองทุนนี้มิได้อยู่เพียงที่การมีเงินสนับสนุน แต่ยังอยู่ที่กระบวนการตัดสินใจที่สามารถแปลงเป้าหมายเชิงยุทธศาสตร์ให้กลายเป็นข้อตกลงเชิงปฏิบัติได้ จากแนวปฏิบัติที่ผ่านมา การจัดสรรเงินกองทุนเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันมีโครงสร้างการพิจารณาสามระดับ ระดับแรกคือคณะกรรมการ BOI ซึ่งทำหน้าที่กำหนดทิศทางหลักและออกมติในเชิงยุทธศาสตร์ว่าอุตสาหกรรม กิจกรรม สถาบัน หรือโครงการประเภทใดควรได้รับการสนับสนุน

ระดับที่สองคือคณะอนุกรรมการเฉพาะเรื่อง ซึ่งรับมติของคณะกรรมการ BOI ไปแปลงเป็นกรอบดำเนินงานที่ชัดเจนขึ้น เช่น ช่วงวงเงิน ระยะเวลา กิจกรรมที่เข้าเกณฑ์ ผลผลิตที่คาดหวัง และหลักการประเมินผลในระดับกว้าง ระดับที่สามคือคณะกรรมการเจรจาผู้เชี่ยวชาญ ซึ่งทำหน้าที่เจรจารายละเอียดจริงของข้อตกลงการสนับสนุน เช่น วงเงินจริง แผนการใช้จ่าย ระยะเวลาดำเนินงาน ตัวชี้วัด วิธีประเมินผล ตารางการเบิกจ่าย และเงื่อนไขการปรับเปลี่ยนหรือยุติการสนับสนุน ก่อนเสนอความเห็นกลับไปยังคณะอนุกรรมการและคณะกรรมการ BOI เพื่อพิจารณาอนุมัติขั้นสุดท้าย

โครงสร้างดังกล่าวทำให้ข้อเสนอของบทความนี้มีความเป็นไปได้เชิงสถาบันมากขึ้น ประเทศไทยไม่จำเป็นต้องสร้างกลไกงบประมาณใหม่ทั้งหมด หากแต่ควรปรับการใช้กองทุนเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันจากเครื่องมือจูงใจการลงทุนรายบริษัทหรือรายโครงการ ไปสู่เครื่องมือสร้างขีดความสามารถร่วมของอุตสาหกรรม

กล่าวคือ กองทุนสามารถถูกใช้เป็นกลไก “สัญญาภารกิจ” สำหรับโครงการสร้างขีดความสามารถที่ดำเนินการโดยสถาบันตัวกลางรายสาขา โดยคณะกรรมการ BOI กำหนดภารกิจเชิงยุทธศาสตร์ คณะอนุกรรมการกำหนดกรอบวงเงิน ระยะเวลา และผลลัพธ์ ส่วนคณะกรรมการเจรจาผู้เชี่ยวชาญแปลงภารกิจนั้นให้กลายเป็นข้อตกลงที่มีตัวชี้วัดและกลไกประเมินผลที่ตรวจสอบได้ จุดสำคัญคือสิ่งที่ได้รับการสนับสนุนไม่ใช่ตัวองค์กรโดยไม่มีเงื่อนไข แต่เป็นภารกิจเฉพาะ เช่น การจัดตั้งศูนย์ทดสอบ การพัฒนาหลักสูตรเทคนิคขั้นสูง การสร้างระบบมาตรฐานรายสาขา การยกระดับผู้ผลิตชิ้นส่วน หรือการพัฒนาระบบรับรองทักษะและเส้นทางอาชีพ

กลไกการจัดสรรงบประมาณที่ออกแบบใหม่จึงควรประกอบด้วยองค์ประกอบสามอย่าง ประการแรก ประเทศไทยควรจัดสรรกรอบเวลางบประมาณเชิงยุทธศาสตร์ระยะยาวให้แก่โครงการตามภารกิจที่ดำเนินการโดยสถาบันตัวกลางรายสาขา ไม่สั้นไปกว่าห้าปีและผูกกับผลลัพธ์การยกระดับที่วัดได้

ประการที่สอง การสนับสนุนควรตั้งอยู่บนแผนยกระดับรายสาขาที่น่าเชื่อถือและอ้างอิงหลักฐาน ทั้งด้านอุปสงค์ของอุตสาหกรรม แนวโน้มทางเทคโนโลยี ช่องว่างกำลังแรงงาน และความต้องการของผู้ผลิตชิ้นส่วน โดยรายละเอียดของแผนควรถูกเจรจาและปรับให้เป็นข้อตกลงที่ตรวจสอบได้ผ่านคณะกรรมการเจรจาผู้เชี่ยวชาญ

และประการที่สาม ภาคเอกชนควรมีส่วนร่วมสมทบอย่างมีนัยสำคัญ แต่ไม่ควรถูกกำหนดด้วยสูตรตายตัวเดียวกันทุกอุตสาหกรรม เพราะโครงสร้างตลาดและคอขวดของแต่ละภาคส่วนแตกต่างกันมาก รูปแบบการสมทบจึงควรถูกกำหนดเป็นกรอบโดยคณะอนุกรรมการ และถูกแปลงเป็นเงื่อนไขเฉพาะในขั้นตอนการเจรจา โดยอาจอยู่ในรูปเงิน ข้อมูล เครื่องมือ ผู้เชี่ยวชาญ สถานที่ฝึกอบรม หรือการรับรองมาตรฐาน เพื่อพิสูจน์ว่าโครงการตอบโจทย์อุปสงค์จริงของอุตสาหกรรม และเปลี่ยนภาคอุตสาหกรรมจากผู้รับประโยชน์เชิงรับให้กลายเป็นผู้ร่วมเป็นเจ้าของกระบวนการสร้างขีดความสามารถ

5. สองภาคส่วน สองคอขวด: การผลิตแผ่นวงจรพิมพ์ และบริการเวลเนส

ปัญหาที่ได้วิเคราะห์ไว้ในส่วนก่อนหน้านี้ปรากฏอยู่แทบทุกภาคส่วนของเศรษฐกิจ เพียงแต่แสดงออกในรูปแบบที่แตกต่างกันไปในแต่ละภาคส่วน การยกระดับอุตสาหกรรมเป็นกระบวนการที่ขึ้นอยู่กับรูปแบบการพัฒนาในอดีตที่ผ่านมาและเป็นกระบวนการที่มีขึ้นมีลง เนื่องจากแต่ละอุตสาหกรรมแตกต่างกันทั้งในด้านฐานความรู้ เทคโนโลยี ผู้เล่นและเครือข่าย เงื่อนไขด้านการตลาด และสถาบันที่เกี่ยวข้อง

ด้วยเหตุนี้ ยุทธศาสตร์งานที่ดีจึงต้องก้าวข้ามมาตรการนโยบายแบบครอบคลุมกว้าง เช่น เงินอุดหนุนฝึกอบรมทั่วไป หรือสิทธิประโยชน์ทางภาษีที่ใช้เหมือนกันทุกภาคส่วน ไปสู่นโยบายที่เน้นการเข้าไปแก้ปัญหาที่เกิดขึ้นในระบบการผลิตและระบบนวัตกรรมที่เฉพาะเจาะจงของแต่ละอุตสาหกรรม (Dosi, 1982; Malerba, 2002, 2004)

เนื้อหาในส่วนนี้พิจารณาสองอุตสาหกรรมที่มีตรรกะแตกต่างกันอย่างชัดเจน ได้แก่ ภาคการผลิตแผ่นวงจรพิมพ์ (printed circuit board: PCB) ที่ใช้ทุนเข้มข้น กับภาคบริการเวลเนสที่ใช้แรงงานเข้มข้น ความแตกต่างนี้เองที่ทำให้ทั้งสองภาคส่วนเป็นคู่เปรียบเทียบที่มีประโยชน์ เพราะมันแสดงให้เห็นว่าหลักการที่พัฒนาขึ้นในส่วนก่อนหน้านี้สามารถนำมาปรับใช้ได้กับบริบทที่แตกต่างกันอย่างมากได้อย่างไร ภาคแผ่นวงจรพิมพ์ขับเคลื่อนด้วยเทคโนโลยีการผลิตขั้นสูง การย้ายฐานห่วงโซ่อุปทานโลก การผลิตที่ใช้วิศวกรรมเข้มข้น และความต้องการแรงงานเทคนิคเฉพาะทาง ในทางตรงกันข้าม ภาคเวลเนสขับเคลื่อนด้วยคุณภาพบริการ ความไว้วางใจและความเชื่อมั่นของผู้บริโภค การรับรองมาตรฐาน และการยกระดับทำให้งานบริการเวลเนสขึ้นเป็นงานวิชาชีพ

5.1 การผลิตแผ่นวงจรพิมพ์: เงินลงทุนวิ่งล้ำหน้าศักยภาพ

ภาคอิเล็กทรอนิกส์กำลังเผชิญการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างครั้งใหญ่ การจัดวางห่วงโซ่อุปทานโลกใหม่ ความเสี่ยงเชิงภูมิรัฐศาสตร์ และอุปสงค์ที่เพิ่มขึ้นต่ออิเล็กทรอนิกส์ขั้นสูง ได้กระตุ้นให้บรรษัทข้ามชาติย้ายหรือขยายฐานการผลิตในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ประเทศไทยได้รับประโยชน์จากการเคลื่อนไหวนี้ โดยดึงดูดการลงทุนในอุตสาหกรรมแผ่นวงจรพิมพ์และการประกอบแผ่นวงจรพิมพ์ (PCB assembly: PCBA) ได้มากกว่า 200,000 ล้านบาท (สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน, 2568) เม็ดเงินที่ไหลเข้านี้มีความสำคัญ แต่ก็เผยให้เห็นจุดคอขวดด้านทักษะภายในประเทศอย่างรุนแรงด้วย ประมาณการของภาคอุตสาหกรรมที่ใช้ในบทความนี้ระบุว่าภาวะขาดแคลนอยู่ที่ราว 70,000 คน แบ่งเป็นวิศวกร 20,000 คนและช่างเทคนิค 50,000 คน

ภาวะขาดแคลนนี้มิได้เป็นเพียงเรื่องของตัวเลขเพียงอย่างเดียว เม็ดเงินลงทุนที่ไหลเข้ามาใหม่นั้นเป็นการผลิตผลิตภัณฑ์ที่ใช้เทคโนโลยีสูงกว่ากว่าเดิม ซึ่งต้องการทักษะและองค์ความรู้ระดับที่สูงกว่าที่กำลังแรงงานและกิจการที่มีอยู่เดิมมี ทฤษฎีกระบวนทัศน์และวิถีทางเทคโนโลยี (technological paradigms and trajectories) ของ Dosi มีความเกี่ยวข้องในที่นี้ เพราะมันเน้นย้ำว่าการเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยีเกิดขึ้นพร้อมกับการเปลี่ยนแปลงฐานความรู้ กิจวัตรการแก้ปัญหา ทักษะ อุปกรณ์ และขีดความสามารถเชิงองค์กรที่กิจการต้องใช้ (Dosi, 1982) การลงทุนแผ่นวงจรพิมพ์ระลอกใหม่นอกจากจะขยายฐานการผลิตแผงวงจรพิมพ์เดิมของไทยแล้ว มันยังสร้างความเปลี่ยนแปลงออกไปอีกในสามด้านหลัก

กล่าวคือ ตัวผลิตภัณฑ์มีความซับซ้อนมากขึ้น เช่น บอร์ดเชื่อมต่อความหนาแน่นสูง (high-density interconnect) เทคโนโลยีการผลิตมีความท้าทายมากขึ้น ได้แก่ วัสดุฐานขั้นสูง วงจรแบบยืดหยุ่น การตรวจสอบอัตโนมัติ และกระบวนการทางเคมีที่แม่นยำ และการใช้งานปลายทางก็ก้าวหน้ามากขึ้น ครอบคลุมตั้งแต่ปัญญาประดิษฐ์ ศูนย์ข้อมูล ยานยนต์ไฟฟ้า ไปจนถึงการประมวลผลสมรรถนะสูง

การเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยีนี้เปลี่ยนโครงสร้างภารกิจหน้างานของการผลิต กรอบวิเคราะห์เชิงภารกิจงานของ Acemoglu และ Autor อธิบายอย่างชัดเจนว่าเหตุใดการเปลี่ยนแปลงนี้จึงมีนัยสำคัญ นั่นคือ คุณค่าทางเศรษฐกิจของแรงงานขึ้นอยู่กับว่าแรงงานสามารถปฏิบัติภารกิจหน้างานที่เทคโนโลยีซึ่งกำลังเปลี่ยนแปลงต้องการได้หรือไม่ (Acemoglu and Autor, 2011) การประกอบอิเล็กทรอนิกส์แบบเดิมพึ่งพาภารกิจหน้างานที่เป็นทำแบบซ้ำตามกิจวัตรเดิม และเป็นการทำงานด้วยมือหรือใช้ระบบกึ่งอัตโนมัติเสียมาก

ส่วนการผลิตแผ่นวงจรพิมพ์ขั้นสูงต้องการขีดความสามารถที่ลึกกว่า เช่น ในด้านการควบคุมกระบวนการ วิศวกรรมเคมี การชุบโลหะด้วยไฟฟ้าที่แม่นยำ การเจาะด้วยเลเซอร์ การตรวจสอบด้วยทัศนศาสตร์อัตโนมัติ การวิเคราะห์ความล้มเหลว การบำรุงรักษาอุปกรณ์ สภาพแวดล้อมการผลิตที่สะอาด และการวินิจฉัยแก้ไขปัญหา เป็นต้น

ผลลัพธ์คือ เม็ดเงินลงทุนที่ไหลเข้ามาไม่ได้สอดรับกับขีดความสามารถที่มีอยู่ในประเทศ กิจการต่างชาติอาจนำทุน เครื่องจักร มาตรฐานการผลิต และระบบบริหารจัดการเข้ามาได้ แต่สิ่งเหล่านี้ไม่ได้สร้างแรงงานทักษะสูงในประเทศ หรือฐานผู้ผลิตชิ้นส่วนไทยที่เข้มแข็งขึ้นโดยอัตโนมัติ

แนวคิดระบบนิเวศทักษะสูง (high-skill ecosystem) ของ Finegold ช่วยอธิบายสิ่งที่ขาดหายไปได้อย่างชัดเจน การเติบโตที่อาศัยทักษะสูงต้องการหน่วยงานองค์กรหลายภาคส่วนที่ทำงานเกื้อหนุนกัน ไม่ว่าจะเป็นกลไกจับคู่แรงงานกับงาน ผู้ให้บริการฝึกอบรมเฉพาะทาง โครงสร้างพื้นฐานภาครัฐที่รองรับการยกระดับ และกิจการที่ยึดมั่นในกลยุทธ์การผลิตแบบใช้ทักษะสูง (Finegold, 1999) ในภาคแผ่นวงจรพิมพ์ของไทย การลงทุนจากต่างประเทศไหลเข้ามาอย่างรวดเร็ว แต่ระบบนิเวศที่จะรองรับการลงทุนเหล่านี้ยังพัฒนาไม่ทันกัน

กรณีของอุตสาหกรรมแผ่นวงจรพิมพ์ (PCB) ทำให้เห็นชัดว่า เมื่อสถาบันตัวกลางอ่อนแอ การร่วมมือระหว่างหน่วยงานองค์กรต่าง ๆ ก็เกิดขึ้นยาก กลายเป็นปัญหาคอขวดของการพัฒนาอุตสาหกรรม TECC ควรเป็นหน่วยงานที่เข้ามาเติมเต็มช่องว่างนี้ ทั้งในด้านโครงสร้างพื้นฐานทางเทคนิคที่ใช้ร่วมกัน การประสานงานด้านกำลังคน และการสนับสนุนให้ผู้ผลิตชิ้นส่วนไทยเรียนรู้และยกระดับได้จริง แต่ดังที่กล่าวไว้ในส่วนที่ 4 การสนับสนุนงบประมาณที่มีกรอบเวลาเพียง 18 เดือนของ TECC สั้นเกินไปมากสำหรับการสร้างขีดความสามารถของอุตสาหกรรม และสำหรับการสร้างความร่วมมือระยะยาวที่จำเป็นต่อการยกระดับอย่างแท้จริง

เมื่อขาดสถาบันตัวกลางที่มีขีดความสามารถจริง ความเสี่ยงก็คือการเติบโตอย่างรวดเร็วของอุตสาหกรรมแผ่นวงจรพิมพ์ (PCB) ในไทยอาจลงเอยด้วยการผลิตซ้ำรูปแบบการพัฒนาอุตสาหกรรมแบบเดิม คือไทยสามารถดึงดูดโรงงานเข้ามาได้ เพิ่มปริมาณการผลิตได้ แต่ยังไม่สามารถสร้างความสามารถทางวิศวกรรมในประเทศ ยกระดับผู้ผลิตชิ้นส่วนไทย หรือพัฒนากำลังแรงงานเทคนิคที่จำเป็นต่อการสร้างงานที่ดีได้อย่างเพียงพอ

ความเสี่ยงที่น่ากังวลกว่านั้นคือ หากไทยไม่สามารถปิดช่องว่างด้านแรงงานและทักษะได้จริง อุตสาหกรรมนี้อาจเดินไปได้สองทาง ทางแรกคือไทยค่อย ๆ สูญเสียความสามารถในการแข่งขัน และการผลิตย้ายไปยังประเทศที่มีฐานบุคลากรพร้อมกว่า ทางที่สองคือโรงงานยังอยู่ในไทย แต่กิจการต่างชาติแก้ปัญหาด้วยการนำเข้าแรงงานเทคนิคจากต่างประเทศ รวมถึงจากจีน ซึ่งเรื่องนี้ไม่ใช่เพียงความกังวลที่จินตนาการขึ้นมาเอง ผู้ผลิตจีนที่เข้ามาลงทุนในเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (Eastern Economic Corridor: EEC) ได้ใช้วิศวกรและช่างเทคนิคชาวจีนในโรงงานอิเล็กทรอนิกส์ ยานยนต์ไฟฟ้า และแบตเตอรี่แล้วภายใต้กฎการส่งเสริมการลงทุน แนวปฏิบัตินี้ถูกตั้งคำถามในรัฐสภา เพราะการจ้างงานดีที่เกิดขึ้นตกถึงแรงงานไทยเพียงเล็กน้อย (ไทยพีบีเอส, 2069; ไทยรัฐ, 2069)

5.2 บริการเวลเนส: มาตรฐานที่อ่อนแอจำกัดการสร้างงานที่ดี

ภาคเวลเนสนำเสนอความท้าทายที่แตกต่างออกไปอย่างมาก ต่างจากการผลิตแผ่นวงจรพิมพ์ บริการเวลเนสมิได้มีคอขวดอยู่ที่เครื่องจักรขั้นสูง ความสะอาดของสถานบริการ หรือคอขวดทางวิศวกรรม ประเทศไทยมีความได้เปรียบอย่างมากอยู่แล้วในด้านนี้ ทั้งฐานการท่องเที่ยวที่เข้มแข็ง ขีดความสามารถด้านการบริการที่ปูมาเป็นอย่างดี การได้รับการยอมรับในระดับนานาชาติด้านการท่องเที่ยวเชิงการแพทย์ (medical tourism) นวดแผนไทย บริการสปา และชื่อเสียงที่กำลังเติบโตด้านการบริการสุขภาพแบบองค์รวม การอภิปรายเชิงนโยบายเมื่อไม่นานนี้ก็ระบุว่าเวลเนสเป็นภาคส่วนที่มีศักยภาพสูง โดยตลาดเวลเนสของไทยมีมูลค่ามากกว่า 1.4 ล้านล้านบาทและกำลังเติบโตอย่างรวดเร็ว (สอวช., 2569)

ทว่าศักยภาพของภาคส่วนนี้ในการสร้างงานที่ดียังคงถูกจำกัดด้วยปัญหาเชิงสถาบันที่แตกต่างออกไป นั่นคือ การกำกับดูแลมาตรฐานที่กระจัดกระจาย ประเทศไทยมิได้ขาดกฎระเบียบหรือโครงการด้านคุณภาพไปเสียทั้งหมด สถานประกอบการสปาและนวดอยู่ภายใต้กฎว่าด้วยสถานประกอบการเพื่อสุขภาพ และหน่วยงานภาครัฐก็ได้พัฒนาโครงการต่าง ๆ เช่น รางวัล Thailand Wellness Awards ซึ่งประเมินสถานประกอบการ ชุมชน และผลิตภัณฑ์เวลเนสในหลายหมวดหมู่และหลายตัวชี้วัด (กรมสนับสนุนบริการสุุขภาพ, 2567)

อีกทั้งยังมีความพยายามด้านการรับรองมาตรฐานบริการที่จะเชื่อมบริการนวดแผนไทย แหล่งท่องเที่ยวเวลเนส การท่องเที่ยวเชิงสุขภาพ เข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของยุทธศาสตร์การเป็นศูนย์กลางทางการแพทย์ (medical-hub) ปัญหาคือกลไกเหล่านี้ยังไม่รวมตัวกันเป็นสถาปัตยกรรมระดับทั้งภาคส่วนที่เป็นเอกภาพ ซึ่งเชื่อมโยงคุณภาพบริการ ความสามารถของผู้ปฏิบัติงาน หลักสูตรฝึกอบรม มาตรฐานสถานประกอบการ ความไว้วางใจของผู้บริโภค และบันไดอาชีพเข้าด้วยกันอย่างเป็นรูปธรรม

เศรษฐศาสตร์ว่าด้วยสินค้าเชิงความเชื่อถือ (credence goods) อธิบายว่าเหตุใดการขาดกรอบการกำกับดูแลนี้จึงเป็นคอขวดสำคัญของอุตสาหกรรม Darby และ Karni นิยามสินค้าเชิงความเชื่อถือว่าเป็นสินค้าหรือบริการที่ผู้บริโภคอาจไม่สามารถประเมินคุณภาพได้แม้หลังการบริโภคไปแล้ว (Darby and Karni, 1973) บริการเวลเนสจำนวนมากมีลักษณะเช่นนี้ ผู้บริโภคสามารถสังเกตบรรยากาศ ราคา ความเป็นมิตร และการตลาดได้ แต่อาจไม่สามารถตัดสินความปลอดภัย ประสิทธิผล หรือคุณภาพเชิงวิชาชีพของการบำบัด หัตถการสปาทางการแพทย์ การรักษาแบบดั้งเดิม บริการที่เกี่ยวกับการฟื้นฟู หรือโปรแกรมเวลเนสเฉพาะทางได้

ปัญหานี้มีความสำคัญเป็นพิเศษสำหรับผู้บริโภคต่างชาติ ที่อาจขาดความรู้ในท้องถิ่นและต้องพึ่งพาสัญญาณของความไว้วางใจอย่างมาก ลูกค้าประจำมีเครื่องมือกำกับวินัยอย่างน้อยหนึ่งอย่าง คือ ผู้ให้บริการที่คาดว่าจะได้พบลูกค้าคนเดิมอีก ย่อมมีเหตุผลบางประการที่จะรักษาคุณภาพไว้ เพราะลูกค้าประจำที่ผิดหวังสามารถย้ายไปใช้บริการที่อื่นและบอกต่อผู้อื่นได้ ส่วนนักท่องเที่ยวต่างชาติที่มาเพียงครั้งเดียวไม่ได้มีอำนาจต่อรองเช่นนั้น แรงจูงใจของผู้ให้บริการที่จะรักษาคุณภาพไว้สำหรับลูกค้ารายนั้นจึงยิ่งอ่อนลงไปอีก

ในกรณีที่ผู้ให้บริการรู้คุณภาพของบริการตนเอง แต่ผู้บริโภคไม่สามารถมองเห็นหรือประเมินคุณภาพนั้นได้ชัดเจน เช่นในกรณีสินค้าเชิงความเชื่อถือ ตลาดจะมีความเสี่ยงต่อปัญหาการคัดเลือกที่เป็นปฏิปักษ์ (adverse selection) งานคลาสสิกของ Akerlof ว่าด้วยข้อมูลไม่สมมาตร (asymmetric information) แสดงให้เห็นว่า เมื่อผู้บริโภคแยกแยะผู้ให้บริการคุณภาพสูงออกจากผู้ให้บริการคุณภาพต่ำไม่ได้ ผู้ให้บริการคุณภาพต่ำอาจค่อย ๆ เบียดผู้ให้บริการคุณภาพสูงออกจากตลาด (Akerlof, 1970)

ในภาคเวลเนส ปัญหานี้หมายความว่า ผู้ประกอบการที่ลงทุนจริงจังในด้านการฝึกอบรมที่ได้มาตรฐาน สถานที่ที่ปลอดภัย การกำกับดูแลโดยผู้เชี่ยวชาญ และบริการคุณภาพสูง อาจไม่สามารถคิดราคาพรีเมียมได้ หากผู้บริโภคไม่มีวิธีที่น่าเชื่อถือพอในการมองเห็นความแตกต่างนั้น ในขณะเดียวกัน ผู้ประกอบการคุณภาพต่ำกว่าก็อาจแข่งขันด้วยราคา การสร้างแบรนด์ หรือบรรยากาศภายนอกที่ดูดี โดยไม่ต้องลงทุนในความสามารถของแรงงานหรือความปลอดภัยในระดับเดียวกัน

พลวัตเช่นนี้ไม่ได้คุกคามแค่คุณภาพของบริการ แต่กระทบถึงทิศทางการพัฒนาของทั้งภาคส่วน หากผู้ประกอบการที่ลงทุนในทักษะและความปลอดภัยไม่สามารถเก็บผลตอบแทนจากการลงทุนนั้นได้ ตลาดระดับคุณภาพสูงก็อาจไม่เกิดขึ้นจริง และภาคเวลเนสอาจชะงักงันหรือแม้แต่หดตัวลง แม้ความต้องการในภาพรวมจะดูเพิ่มขึ้นก็ตาม

ผลกระทบต่อตลาดแรงงานจึงมีความสำคัญอย่างมาก หากไม่มีมาตรฐานที่น่าเชื่อถือและคุณวุฒิที่เป็นที่ยอมรับ แรงงานในภาคเวลเนสก็อาจติดอยู่ในงานบริการที่ถูกประเมินค่าไว้ต่ำ มีอำนาจต่อรองจำกัด ค่าจ้างเติบโตช้า และมองไม่เห็นเส้นทางความก้าวหน้าในอาชีพอย่างชัดเจน ทักษะของแรงงานจะยังคงผูกอยู่กับประสบการณ์เฉพาะตัว แทนที่จะถูกยกระดับเป็นคุณวุฒิที่ได้รับการรับรองและพกพาไปใช้ได้ในตลาดแรงงาน นายจ้างเองก็มีแรงจูงใจน้อยลงที่จะลงทุนในการฝึกอบรม เพราะใบรับรองและคุณวุฒิยังไม่ได้มาตรฐานมากพอ และตลาดก็ยังไม่ให้รางวัลกับสิ่งเหล่านี้อย่างชัดเจน ในแง่นี้ ภาคเวลเนสจึงอาจไม่สามารถกลายเป็นแหล่งสร้างงานที่ดีได้

5.3 การสร้างสถาบันตัวกลางที่เหมาะสมกับแต่ละภาคส่วน

ภาค PCB และภาคเวลเนสต้องการทางออกที่แตกต่างกัน แต่ทั้งสองกรณีมีจุดร่วมเดียวกัน คือจำเป็นต้องมีสถาบันเฉพาะทางอุตสาหกรรมที่มีขีดความสามารถจริง

ในกรณีของการผลิตแผ่นวงจรพิมพ์ (PCB) ภารกิจเร่งด่วนคือการทำให้ TECC ตั้งอยู่บนฐานทางการเงินที่มั่นคง โดยนำโมเดลการจัดสรรงบประมาณที่เสนอไว้ในส่วนที่ 4 มาใช้ แต่ก่อนจะทำเช่นนั้นได้ จำเป็นต้องทำการแก้อุปสรรคทางกฎหมายเสียก่อน ปัจจุบัน TECC เป็นหน่วยงานภายใต้กระทรวงการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม (MHESI) แต่ตามกรอบของกองทุนเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขัน กองทุนนี้ไม่สามารถสนับสนุนหน่วยงานภาครัฐได้ (General Manager of THPCA, personal communication, 2026) ขั้นแรกจึงควรแปรสถานะของ TECC ให้เป็นองค์กรเอกชนไม่แสวงหากำไร เพื่อให้สามารถเข้าถึงการสนับสนุนจากกองทุนดังกล่าวได้

หลังจากนั้น โครงการตามภารกิจที่ TECC ดำเนินการควรได้รับการพิจารณาสนับสนุนระยะยาวจากกองทุนเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันผ่านกระบวนการสามระดับของ BOI โดยมีเงื่อนไขที่ชัดเจน ได้แก่ กรอบเงินสนับสนุนไม่น้อยกว่า 5 ปี ซึ่งยาวกว่างบตั้งต้น 18 เดือนที่มีอยู่ในปัจจุบัน การกำหนดกรอบวงเงินและผลลัพธ์โดยคณะอนุกรรมการเฉพาะเรื่อง การเจรจารายละเอียดเรื่องวงเงินจริง แผนการลงทุน ตัวชี้วัด และตารางประเมินผลโดยคณะกรรมการเจรจาผู้เชี่ยวชาญ และการให้กิจการในอุตสาหกรรม PCB ร่วมสมทบทุนหรือทรัพยากรในรูปแบบที่เหมาะสมกับภารกิจ เพื่อให้บรรษัทข้ามชาติและผู้ผลิตชิ้นส่วนที่ได้รับประโยชน์กลายเป็นผู้ร่วมลงทุน ไม่ใช่เพียงผู้รับประโยชน์ฝ่ายเดียว

เมื่อได้รับการสนับสนุนในลักษณะนี้ TECC ควรมีภารกิจหลักสองด้าน ด้านแรกคือทำงานร่วมกับมหาวิทยาลัยและวิทยาลัยอาชีวศึกษา เพื่อเร่งผลิตแรงงานทักษะสูงผ่านหลักสูตรเฉพาะด้าน PCB และช่วยปิดช่องว่างแรงงานราว 70,000 คน ด้านที่สองคือช่วยสร้างศูนย์ทดสอบมาตรฐานภายในประเทศแบบครบวงจร ซึ่งเป็นโครงสร้างพื้นฐานที่กิจการแต่ละรายไม่สามารถลงทุนเองได้ เป้าหมายคือการสนับสนุนสถาบันที่ถูกปรับโครงสร้างใหม่นี้ ให้มีภารกิจชัดเจน และได้รับเงินสนับสนุนอย่างเพียงพอโดยมีเงื่อนไขผูกกับผลลัพธ์ที่ต้องส่งมอบ

ในกรณีของเวลเนส ภารกิจสำคัญคือการสร้างสถาบันประสานงานที่ภาคส่วนนี้ยังขาดอยู่ ปัจจุบันไทยมีหน่วยงานกำกับดูแลและระบบรับรองหลายส่วนกระจัดกระจายอยู่บ้างแล้ว แต่ยังไม่ครบถ้วนและยังกระจัดกระจาย จึงต้องมีสถาบันตัวกลางที่ทำหน้าที่ผสานรวมกลไกและมาตรการการกำกับดูแลทั้งหมดเข้าด้วยกัน สถาบันเวลเนส (Wellness Institute) จึงควรถูกออกแบบให้เป็นสถาบันเฉพาะทางอุตสาหกรรมด้านการกำกับมาตรฐานของภาคส่วนนี้

นอกจากนั้นยังมีบทบาทเชื่อมผู้ประกอบการเอกชน สภาวิชาชีพ สถาบันฝึกอบรม หน่วยงานกำกับดูแลของรัฐ และผู้เล่นในตลาดท่องเที่ยวเข้าด้วยกัน เป้าหมายคือการสร้างความน่าเชื่อถือและยกระดับขีดความสามารถของอุตสาหกรรม ซึ่งจำเป็นต่อการแข่งขันในตลาดมูลค่าสูงและต่อการสร้างงานที่ดีขึ้น

สถาบันเวลเนสควรทำหน้าที่หลักสามประการ ประการแรก คือช่วยจัดระบบหลักสูตรฝึกอบรม โดยทำงานร่วมกับสภาวิชาชีพ สถาบันอาชีวศึกษาและเทคนิค มหาวิทยาลัย และสมาคมอุตสาหกรรม เพื่อกำหนดสมรรถนะอาชีพให้ชัดเจนขึ้น ประการที่สอง คือสนับสนุนระบบรับรองและการประกันคุณภาพที่เป็นเอกภาพมากขึ้น โดยจัดแนวมาตรฐานสถานประกอบการ คุณวุฒิของผู้ให้บริการ หลักสูตรฝึกอบรม และประเภทของบริการให้เข้ากันเป็นกรอบการรับรองที่เชื่อมโยงกันเป็นเนื้อเดียว

ประการที่สาม คือสร้างความเชื่อมั่นในตลาดโลก โดยแปลมาตรฐานภายในประเทศให้กลายเป็นสัญญาณที่ลูกค้าต่างชาติอ่านออกและเชื่อถือได้ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องความปลอดภัย ความเป็นมืออาชีพ ความแท้จริงทางวัฒนธรรม ผลลัพธ์ด้านสุขภาพ และคุณภาพของบริการ

ตรรกะนี้สอดคล้องกับวรรณกรรมว่าด้วยธรรมาภิบาลแบบร่วมมือและการกำกับดูแลโดยเอกชน งานของ Locke เกี่ยวกับมาตรฐานแรงงานชี้ให้เห็นว่า กลไกกำกับดูแลโดยเอกชนจะมีประสิทธิผลมากที่สุดเมื่อผสานอยู่ในกลไกเชิงสถาบันที่กว้างกว่า ซึ่งมีทั้งการติดตามตรวจสอบ การเรียนรู้ การกำกับดูแลโดยภาครัฐ และการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียที่เกี่ยวข้อง (Locke, 2013)

สำหรับภาคเวลเนส การกำกับโดยรัฐเพียงฝ่ายเดียวไม่น่าจะเพียงพอ แต่การปล่อยให้เอกชนสร้างแบรนด์และรับรองกันเองโดยสมัครใจก็ไม่น่าจะพอเช่นกัน ภาคส่วนนี้ต้องการการกำกับร่วม (co-regulation) กล่าวคือ สภาวิชาชีพและหน่วยงานรัฐต้องช่วยกำหนดมาตรฐานด้านความปลอดภัยและสมรรถนะ ขณะที่ผู้ประกอบการเอกชนและสมาคมอุตสาหกรรมต้องเข้ามามีส่วนร่วมในการปฏิบัติจริง การฝึกอบรม และการยกระดับอย่างต่อเนื่อง

กรณี PCB และเวลเนสจึงแสดงให้เห็นว่า นโยบายงานที่ดีต้องออกแบบตามลักษณะเฉพาะของแต่ละภาคส่วน เครื่องมือนโยบายแบบกว้างเพียงชุดเดียว เช่น เงินอุดหนุนฝึกอบรมทั่วไป หรือสิทธิประโยชน์ทางภาษีที่ใช้เหมือนกันทุกภาคส่วน ไม่สามารถแก้ทั้งปัญหาขาดแคลนทักษะวิศวกรรมในอุตสาหกรรม PCB และปัญหาคุณภาพที่ผู้บริโภคตรวจสอบไม่ได้ในภาคเวลเนสได้พร้อมกัน

ในกรณี PCB ภารกิจคือการทำให้ TECC มีฐานะมั่นคงและมีทุนเพียงพอที่จะสร้างขีดความสามารถด้านเทคนิค การฝึกอบรม และการยกระดับผู้ผลิตชิ้นส่วน ส่วนในกรณีเวลเนส ภารกิจคือการสร้างสถาบันกำกับมาตรฐานที่ช่วยลดปัญหาข้อมูลไม่สมมาตร ยกระดับแรงงานให้เป็นมืออาชีพ และทำให้ผู้บริโภคสามารถมองเห็นคุณภาพของบริการได้อย่างชัดเจน

6. การออกแบบสถาบันเฉพาะทางอุตสาหกรรมเพื่อเศรษฐกิจงานดี

ข้อเสนอเชิงนโยบายหลักของบทความนี้คือ ประเทศไทยควรชุบชีวิตและออกแบบสถาบันเฉพาะทางอุตสาหกรรมใหม่ให้เป็น “สถาบันแปลงขีดความสามารถ” (capability-conversion institutions) หน้าที่ของสถาบันเหล่านี้ไม่ใช่เพียงจัดอบรม ให้คำปรึกษา หรือทำกิจกรรมส่งเสริมอุตสาหกรรมทั่วไป แต่คือการเชื่อมเทคโนโลยี ทักษะ มาตรฐาน งานวิจัยประยุกต์ และเส้นทางอาชีพเข้าด้วยกัน เพื่อให้การลงทุนและการศึกษาแปรเป็นงานดีได้จริง

6.1 พันธกิจ: จากหน่วยงานบริการทั่วไปสู่กลไกแปลงขีดความสามารถ

สถาบันเฉพาะทางอุตสาหกรรมควรมีพันธกิจหลักหกด้าน ประการแรก ระบุคอขวดด้านขีดความสามารถรายสาขาอย่างต่อเนื่อง ทั้งด้านเทคโนโลยี กำลังคน มาตรฐาน ผู้ผลิตชิ้นส่วน งานวิจัยประยุกต์ และโครงสร้างพื้นฐานร่วม ประการที่สอง ประสานกิจการ มหาวิทยาลัย วิทยาลัยอาชีวศึกษา สถาบันวิจัย หน่วยงานรัฐ และแรงงานหรือองค์กรวิชาชีพ ให้ทำงานบนวาระการยกระดับเดียวกัน ประการที่สาม สร้างหรือบริหารโครงสร้างพื้นฐานร่วมที่กิจการแต่ละรายไม่สามารถลงทุนเองได้ เช่น ห้องทดสอบ มาตรฐาน ห้องปฏิบัติการ อุปกรณ์ฝึกอบรมเฉพาะทาง ฐานข้อมูลอุตสาหกรรม และระบบรับรองคุณภาพ

ประการที่สี่ สถาบันเหล่านี้ควรพัฒนาหลักสูตรและมาตรฐานสมรรถนะร่วมกับภาคอุตสาหกรรม โดยเชื่อมหลักสูตรกับภารกิจหน้างานจริง เส้นทางอาชีพ และระบบค่าตอบแทนที่ดีขึ้น ประการที่ห้า ควรสนับสนุนการยกระดับผู้ผลิตชิ้นส่วนและกิจการในประเทศ ผ่านบริการขยายผลทางเทคโนโลยี การวินิจฉัยปัญหาโรงงาน การเชื่อมกับผู้ซื้อรายใหญ่ และการช่วยปรับมาตรฐานการผลิต และประการที่หก ต้องติดตามผลลัพธ์ด้านงานดี ไม่ใช่เพียงผลลัพธ์ด้านกิจกรรม เช่น จำนวนผู้เข้าอบรมหรือจำนวนสัมมนา แต่รวมถึงการจ้างงานในอาชีพที่เกี่ยวข้อง การเติบโตของค่าจ้าง การเลื่อนตำแหน่ง การเพิ่มผลิตภาพ และการยกระดับงานจริง

6.2 รูปแบบเงินทุน: สัญญาภารกิจผ่านกองทุนเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขัน

สถาบันเฉพาะทางอุตสาหกรรมไม่สามารถทำหน้าที่เหล่านี้ได้ด้วยงบประมาณระยะสั้นหรือเงินโครงการย่อยที่ขาดความต่อเนื่อง บทความนี้เสนอให้ใช้รูปแบบสัญญาภารกิจระยะยาว (multi-year mission contracts) เป็นกลไกหลัก ระยะเวลาสนับสนุนควรไม่น้อยกว่าห้าปี เพื่อสร้างพันธสัญญาที่น่าเชื่อถือพอให้กิจการ สถาบันการศึกษา และสถาบันตัวกลางลงทุนในสินทรัพย์เฉพาะทาง แหล่งเงินที่เหมาะสมที่สุดในทางปฏิบัติคือกองทุนเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันภายใต้ BOI เพราะเป็นกลไกที่มีอยู่แล้วและสามารถผูกเงินสนับสนุนกับภารกิจด้านการยกระดับได้โดยตรง

การใช้เงินกองทุนภายใต้มาตรการนี้ควรถูกนิยามอย่างแม่นยำว่าเป็นการสนับสนุนโครงการตามภารกิจที่ดำเนินการโดยสถาบันตัวกลางรายสาขา ไม่ใช่การอุดหนุนตัวสถาบันโดยไม่มีเงื่อนไข โครงการตามภารกิจอาจหมายถึงการจัดตั้งศูนย์ทดสอบ การพัฒนาหลักสูตรเทคนิคขั้นสูง การสร้างระบบมาตรฐานรายสาขา การยกระดับผู้ผลิตชิ้นส่วน หรือการพัฒนาระบบรับรองทักษะและเส้นทางอาชีพ การดำเนินการควรผ่านกระบวนการสามระดับตามแนวปฏิบัติของกองทุน

ระดับแรก คณะกรรมการ BOI ควรกำหนดภารกิจเชิงยุทธศาสตร์ เช่น การสนับสนุนศูนย์ทดสอบและพัฒนากำลังคนด้าน PCB หรือการสร้างสถาบันมาตรฐานและกำลังคนของภาคเวลเนส มติระดับนี้ควรระบุเหตุผลเชิงยุทธศาสตร์ว่าเหตุใดภาคส่วนนั้นจึงสำคัญต่อการเพิ่มขีดความสามารถของประเทศ และเหตุใดสถาบันตัวกลางจึงจำเป็นต่อการแปลงการลงทุนหรือการเติบโตของตลาดให้กลายเป็นขีดความสามารถภายในประเทศและงานดี

ระดับที่สอง คณะอนุกรรมการเฉพาะเรื่องควรแปลงมติของคณะกรรมการ BOI ให้กลายเป็นกรอบโครงการที่ชัดเจนขึ้น กรอบดังกล่าวควรระบุช่วงวงเงินสนับสนุน ระยะเวลาดำเนินงาน กิจกรรมที่เข้าเกณฑ์ ผลผลิตที่คาดหวัง และหลักการประเมินผลในระดับกว้าง ตัวอย่างเช่น หากคณะกรรมการ BOI มีมติสนับสนุน TECC คณะอนุกรรมการอาจกำหนดกรอบว่าโครงการควรได้รับเงินสนับสนุน 100–200 ล้านบาทในระยะเวลาห้าปี เพื่อใช้ลงทุนในห้องปฏิบัติการทดสอบ เครื่องมือวิเคราะห์ทางเทคนิค หลักสูตรฝึกอบรมเฉพาะทาง และระบบเชื่อมโยงกับสถานประกอบการ โดยต้องมีการประเมินผลระหว่างทางและการประเมินผลปลายทาง

ระดับที่สาม คณะกรรมการเจรจาผู้เชี่ยวชาญควรกำหนดรายละเอียดของข้อตกลงการสนับสนุนร่วมกับสถาบันผู้รับการสนับสนุนและภาคอุตสาหกรรมที่เกี่ยวข้อง รายละเอียดเหล่านี้ควรรวมถึงวงเงินจริง แผนการใช้จ่าย ระยะเวลาดำเนินงาน ตัวชี้วัดผลงาน วิธีประเมินผล ตารางการเบิกจ่าย และเงื่อนไขการปรับเปลี่ยนหรือยุติการสนับสนุนหากโครงการไม่เป็นไปตามเป้าหมาย เมื่อได้ข้อยุติแล้ว คณะกรรมการเจรจาผู้เชี่ยวชาญควรเสนอความเห็นต่อคณะอนุกรรมการ จากนั้นคณะอนุกรรมการจึงพิจารณาว่าจะเสนอให้คณะกรรมการ BOI ให้ความเห็นชอบขั้นสุดท้ายหรือไม่

โครงสร้างสามระดับนี้ทำให้การสนับสนุนโครงการตามภารกิจของสถาบันตัวกลางไม่จำเป็นต้องเป็นเงินอุดหนุนแบบเปิดกว้างหรือไร้เงื่อนไข ตรงกันข้าม กลไกดังกล่าวสามารถทำหน้าที่เป็นสัญญาภารกิจที่มีทั้งความยืดหยุ่นเชิงยุทธศาสตร์และวินัยเชิงผลงาน คณะกรรมการ BOI กำหนดเป้าหมายระดับยุทธศาสตร์ คณะอนุกรรมการกำหนดพารามิเตอร์หลักของโครงการ และคณะกรรมการเจรจาผู้เชี่ยวชาญแปลงภารกิจนั้นให้กลายเป็นข้อตกลงที่มีวงเงิน ระยะเวลา ตัวชี้วัด และกลไกประเมินผลที่ตรวจสอบได้

การสนับสนุนควรถูกแบ่งเป็นงวดตาม milestone แต่ milestone ต้องวัดผลด้านขีดความสามารถ ไม่ใช่เพียงการเบิกจ่ายหรือการจัดกิจกรรม ตัวอย่างเช่น การจัดตั้งห้องทดสอบที่ผ่านการรับรอง การออกหลักสูตรที่มีผู้ประกอบการใช้จริง การมีผู้สำเร็จหลักสูตรเข้าสู่อาชีพเป้าหมาย การที่ผู้ผลิตชิ้นส่วนผ่านมาตรฐานของผู้ซื้อรายใหญ่ หรือการลดข้อจำกัดทางเทคนิคที่กิจการเผชิญอยู่ ภาคเอกชนควรร่วมสมทบอย่างมีนัยสำคัญ แต่รูปแบบและระดับการสมทบควรถูกกำหนดอย่างยืดหยุ่นตามลักษณะของแต่ละอุตสาหกรรม บางอุตสาหกรรมอาจมีผู้ประกอบการรายใหญ่ที่สามารถร่วมสมทบเป็นเงินได้โดยตรง

ขณะที่บางภาคส่วนอาจเหมาะกับการร่วมสมทบในรูปเครื่องมือ ผู้เชี่ยวชาญ ข้อมูล สถานที่ฝึกอบรม การเปิดโรงงานให้ใช้เป็นพื้นที่เรียนรู้ หรือการรับรองมาตรฐานและหลักสูตรมากกว่า ดังนั้น หลักการเรื่องการร่วมสมทบของภาคอุตสาหกรรมควรถูกกำหนดในระดับกรอบโดยคณะอนุกรรมการ และถูกแปลงเป็นเงื่อนไขเฉพาะในขั้นตอนการเจรจาโดยคณะกรรมการเจรจาผู้เชี่ยวชาญ เพื่อพิสูจน์ว่าโครงการตอบโจทย์อุปสงค์จริงของอุตสาหกรรม และทำให้ภาคเอกชนเป็นผู้ร่วมรับผิดชอบ ไม่ใช่เพียงผู้รับประโยชน์

ความยืดหยุ่นเช่นนี้ไม่ใช่จุดอ่อนของกลไก หากแต่เป็นเงื่อนไขสำคัญของนโยบายรายสาขา เพราะสถาบันตัวกลางที่ทำงานกับอุตสาหกรรม PCB ย่อมต้องการรูปแบบการร่วมลงทุน ตัวชี้วัด และเงื่อนไขการประเมินผลที่ต่างจากสถาบันตัวกลางในภาคเวลเนสหรืออุตสาหกรรมบริการอื่น ๆ สิ่งที่ควรถูกกำหนดให้คงที่จึงไม่ใช่อัตราสมทบ แต่คือหลักการพื้นฐานสามประการ ได้แก่ หนึ่ง ภาคอุตสาหกรรมต้องมีส่วนร่วมอย่างมีนัยสำคัญ สอง การสนับสนุนของรัฐต้องผูกกับภารกิจและผลลัพธ์ที่ตรวจสอบได้ และสาม เงื่อนไขการสนับสนุนต้องถูกเจรจาและประเมินโดยผู้เชี่ยวชาญที่เข้าใจข้อจำกัดเฉพาะของอุตสาหกรรมนั้นจริง

ข้อเสนอเช่นนี้แตกต่างจากการเพิ่มงบประมาณให้หน่วยงานเดิมแบบทั่วไป ประเด็นไม่ใช่เพียงการให้เงินมากขึ้น แต่คือการเปลี่ยนวิธีให้เงิน จากงบประมาณประจำที่แยกขาดจากผลลัพธ์ ไปสู่เงินสนับสนุนโครงการตามภารกิจที่มีเป้าหมายรายสาขา มีตัวชี้วัด มีการร่วมลงทุนจากภาคอุตสาหกรรมในรูปแบบที่เหมาะสม และมีการประเมินผลอย่างจริงจัง หากออกแบบเช่นนี้ กองทุนเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันจะไม่ใช่เพียงเครื่องมือส่งเสริมการลงทุน แต่จะกลายเป็นกลไกสร้างขีดความสามารถของประเทศ

6.3 รูปแบบธรรมาภิบาล: กึ่งอิสระ โปร่งใส และผูกกับผู้ใช้จริง

สถาบันเฉพาะทางอุตสาหกรรมควรมีสถานะกึ่งอิสระเพียงพอที่จะไม่ติดกับข้อจำกัดของระบบราชการแบบเดิม แต่ต้องไม่เป็นอิสระจนปราศจากความรับผิดชอบต่อสาธารณะ คณะกรรมการควรประกอบด้วยตัวแทนภาครัฐ ภาคเอกชน สถาบันการศึกษา สถาบันวิจัย แรงงานหรือองค์กรวิชาชีพ และผู้เชี่ยวชาญอิสระ เพื่อให้สถาบันรับฟังทั้งอุปสงค์ของอุตสาหกรรมและผลกระทบต่อแรงงาน ควรมีคณะกรรมการเทคนิคย่อยตามประเด็น เช่น กำลังคน มาตรฐาน ห้องทดสอบ งานวิจัยประยุกต์ และการยกระดับผู้ผลิตชิ้นส่วน เพื่อหลีกเลี่ยงการตัดสินใจเชิงนโยบายแบบกว้างที่ไม่เข้าใจรายละเอียดเทคโนโลยี

การคัดเลือกโครงการควรโปร่งใส มีหลักเกณฑ์ชัดเจน และเปิดเผยเหตุผลการอนุมัติ เพื่อป้องกันไม่ให้สถาบันกลายเป็นช่องทางแจกค่าเช่าหรือสนับสนุนกลุ่มผลประโยชน์เฉพาะ ต้องมีระบบประเมินผลโดยอิสระทุกสามถึงห้าปี การต่ออายุเงินสนับสนุนควรขึ้นอยู่กับผลลัพธ์ด้านการยกระดับและงานดี ไม่ใช่ความต่อเนื่องของหน่วยงานในตัวมันเอง และควรมีระบบป้องกันการยึดกุมโดยภาคเอกชนรายใหญ่ เพื่อให้ผู้ผลิตชิ้นส่วน SME สถาบันฝึกอบรม และแรงงานได้รับประโยชน์จากระบบด้วย

6.4 ตัวชี้วัดผลลัพธ์: จากกิจกรรมสู่ขีดความสามารถและงานดี

ความล้มเหลวของมาตรการฝึกอบรมแบบเดิมเกิดขึ้นส่วนหนึ่งเพราะระบบวัดผลเน้นการนับกิจกรรม ไม่ใช่ผลลัพธ์ การออกแบบสถาบันเฉพาะทางอุตสาหกรรมจึงต้องเปลี่ยนตัวชี้วัดจาก “มีคนเข้าอบรมกี่คน” ไปสู่ “การอบรมและการสนับสนุนทำให้เกิดขีดความสามารถและงานดีขึ้นหรือไม่” ตัวชี้วัดควรครอบคลุมอย่างน้อยห้ากลุ่ม ได้แก่ ตัวชี้วัดด้านแรงงาน ตัวชี้วัดด้านกิจการ ตัวชี้วัดด้านสถาบันการศึกษาและวิจัย ตัวชี้วัดด้านระบบรายสาขา และตัวชี้วัดด้านงานดี

ตัวอย่างเช่น จำนวนผู้สำเร็จหลักสูตรที่ได้รับการยอมรับจากอุตสาหกรรม สัดส่วนผู้สำเร็จหลักสูตรที่ได้ทำงานในอาชีพเป้าหมาย การเติบโตของค่าจ้างหลังการฝึกอบรม จำนวนกิจการที่ใช้บริการทดสอบหรือบริการขยายผลทางเทคโนโลยี จำนวนผู้ผลิตชิ้นส่วนที่ยกระดับเข้าสู่กิจกรรมมูลค่าสูงขึ้น จำนวนหลักสูตรที่ออกแบบร่วมกับอุตสาหกรรม จำนวนโครงการวิจัยประยุกต์ที่ถูกใช้จริง การลดการพึ่งพาแรงงานเทคนิคต่างชาติในอาชีพเป้าหมาย และการเพิ่มความน่าเชื่อถือของตลาด ทั้งนี้ ตัวชี้วัดงานดีต้องถูกปรับให้เหมาะกับแต่ละภาคส่วน เพราะงานดีใน PCB และงานดีในเวลเนสมีรูปแบบไม่เหมือนกัน

7. สรุป: งานดีต้องถูกสร้าง ไม่ใช่รอให้เกิดเอง

ความท้าทายของประเทศไทยในการสร้างเศรษฐกิจงานดีไม่ได้อยู่ที่การขาดแคลนการลงทุนจากต่างประเทศหรือแรงงานที่มีการศึกษาเสียทีเดียว ประเทศไทยสร้างฐานการผลิตยานยนต์ขนาดใหญ่ ดึงดูดการลงทุนเข้าสู่อุตสาหกรรมอิเล็กทรอนิกส์ขั้นสูง ขยายการศึกษาในวงกว้าง และพัฒนาภาคบริการที่เป็นที่รู้จักในระดับโลกได้แล้ว แต่ความสำเร็จเหล่านี้ยังไม่สามารถสร้างฐานการจ้างงานที่มีผลิตภาพสูง ยกระดับทักษะ และหล่อเลี้ยงชนชั้นกลางได้อย่างกว้างขวางพอ

ข้อโต้แย้งหลักของบทความนี้คือ ปัญหาไม่ได้อยู่เพียงว่าไทยลงทุนด้านการศึกษาหรือเทคโนโลยีน้อยเกินไป หากอยู่ที่การแยกส่วนกันระหว่างการรับเทคโนโลยีกับการสร้างขีดความสามารถที่จะใช้เทคโนโลยีนั้นให้เกิดผลในประเทศ ไทยดึงดูดการลงทุนที่มาพร้อมเทคโนโลยีมาได้ แต่ยังสร้างสถาบันที่จะเปลี่ยนเทคโนโลยีนั้นให้กลายเป็นความลึกด้านวิศวกรรมในประเทศ การยกระดับผู้ผลิตชิ้นส่วน งานวิจัยประยุกต์ และระบบฝึกอบรมที่เชื่อมกับเส้นทางอาชีพได้ไม่เพียงพอ

บทความอธิบายความล้มเหลวดังกล่าวว่าเป็นปัญหาของการแปลงเชิงสถาบัน กล่าวคือ การปรับทิศทางของสถาบันที่ไทยมีอยู่แล้วให้มุ่งไปสู่เป้าหมายร่วมกัน (Streeck and Thelen, 2005; Mahoney and Thelen, 2010) ประเทศไทยไม่ได้ขาดสถาบันโดยสิ้นเชิง เรามีหน่วยงานส่งเสริมการลงทุน มหาวิทยาลัย วิทยาลัยอาชีวศึกษา กฎหมายฝึกอบรม สถาบันเฉพาะทางอุตสาหกรรม ศูนย์วิจัยภาครัฐ สภาวิชาชีพ และสมาคมอุตสาหกรรม ปัญหาคือสถาบันเหล่านี้ยังไม่ได้ถูกจัดแนวให้ทำงานร่วมกันเพื่อเป้าหมายเดียวกัน คือการแปลงการศึกษา การลงทุน และเทคโนโลยีให้กลายเป็นงานดี

การหลุดออกจากกับดักนี้ต้องอาศัยการเปลี่ยนทิศทางสี่ประการ ประการแรก นโยบายฝึกอบรมต้องขยับจากการนับกิจกรรมไปสู่การสร้างทักษะที่เชื่อมกับอุปสงค์จริงของอุตสาหกรรม ประการที่สอง นโยบาย FDI ต้องขยับจากการดึงดูดเงินลงทุนไปสู่การสร้างขีดความสามารถในการดูดซับเทคโนโลยีภายในประเทศ ประการที่สาม ระบบนวัตกรรมต้องขยับจากความร่วมมือแบบกระจัดกระจายไปสู่สถาบันตัวกลางที่ลดต้นทุนธุรกรรมและประสานผู้เล่นรายสาขาอย่างต่อเนื่อง และประการที่สี่ งบประมาณรัฐต้องขยับจากการอุดหนุนระยะสั้นหรือการกระตุ้นตลาด ไปสู่การลงทุนระยะยาวแบบมีเงื่อนไขในสถาบันที่สร้างขีดความสามารถ

บทเรียนสำคัญคือ งานดีไม่ได้เกิดขึ้นเองจากการมี FDI การศึกษา หรือการเติบโตทางเศรษฐกิจ งานดีต้องถูกสร้างผ่านสถาบันที่ทำให้เทคโนโลยีและทักษะมาบรรจบกันในระบบการผลิตที่ใช้ความสามารถสูงขึ้น หากประเทศไทยต้องการก้าวพ้นจากเศรษฐกิจที่มีโรงงานจำนวนมากแต่ขีดความสามารถตื้น มีแรงงานที่มีการศึกษาแต่ไม่มีงานที่ใช้ทักษะ และมีนโยบายอุตสาหกรรมที่ดึงดูดการลงทุนแต่ไม่สร้างฐานงานดีในประเทศ ประเทศไทยจำเป็นต้องชุบชีวิตสถาบันเฉพาะทางอุตสาหกรรมให้เป็นกลไกแปลงขีดความสามารถที่แท้จริง

กล่าวอย่างสั้นที่สุด ปัญหาการพัฒนาของไทยไม่ใช่การไม่มีการศึกษา FDI หรือสถาบัน แต่คือการไม่มีเครื่องจักรเชิงสถาบันที่แปลงสิ่งเหล่านั้นให้กลายเป็นขีดความสามารถภายในประเทศและงานดี การสร้างเครื่องจักรเชิงสถาบันนั้นคือภารกิจสำคัญของนโยบายอุตสาหกรรมไทยในระยะต่อไป

บทความโดย ณัฐสิฏ รักษ์เกียรติวงศ์ และดร. ณัฐภรณ์ บัวแย้ม สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย

---

1. [1] อ้างอิงตามนิยามที่ใช้การไม่มีหลักประกันทางสังคมเป็นเกณฑ์ ซึ่งในปี 2567 มีสัดส่วนอยู่ที่ร้อยละ 52.7 โดยมาจากนิยามการสำรวจแรงงานนอกระบบ (Informal Employment Survey) ที่ถือว่าความเป็นแรงงานนอกระบบคือการไม่มีการสมทบเข้าระบบความคุ้มครองทางสังคม ซึ่งเป็นเกณฑ์ที่เกี่ยวข้องกับประเด็นในที่นี้มากที่สุด ทั้งนี้ หากใช้นิยามขององค์การแรงงานระหว่างประเทศ (International Labour Organisation) ซึ่งเป็นนิยามที่กว้างกว่านิยามของการสำรวจแรงงานนอกระบบ  ซึ่งนับรวมผู้ประกอบอาชีพอิสระและแรงงานในครัวเรือนที่ไม่ได้รับค่าจ้าง แรงงานในสถานประกอบการนอกระบบ และแรงงานนอกระบบในกิจการในระบบเข้าไปด้วย สัดส่วนดังกล่าวก็จะสูงกว่านี้ (OECD, 2025) ↩︎
2. [2] บริษัท เด็นโซ่ (ประเทศไทย) บริษัทเป็นผู้ผลิตชิ้นส่วนยานยนต์รายใหญ่และเป็นบริษัทในเครือของเด็นโซ่ คอร์ปอเรชั่น ประเทศญี่ปุ่น ↩︎
3. [3] ตัวอย่างปัญหานี้ที่มีการศึกษาอย่างกว่างขวางคือ “ปัญหาความหนักใจของนักโทษ” หรือ prisoners’ dilemma ↩︎

เอกสารอ้างอิง

Acemoglu, D., and Autor, D. H. (2011). “Skills, Tasks and Technologies: Implications for Employment and Earnings.” In O. Ashenfelter and D. Card, eds., Handbook of Labor Economics, Vol. 4B. Elsevier.

Acemoglu, D., and Pischke, J.-S. (1999). “Beyond Becker: Training in Imperfect Labour Markets.” Economic Journal, 109(453), F112–F142.

Akerlof, G. A. (1970). “The Market for ‘Lemons’: Quality Uncertainty and the Market Mechanism.” Quarterly Journal of Economics, 84(3), 488–500.

Amsden, A. H. (2001). The Rise of “The Rest”: Challenges to the West from Late-Industrializing Economies. Oxford University Press.

Becker, G. S. (1964). Human Capital: A Theoretical and Empirical Analysis, with Special Reference to Education. University of Chicago Press.

Chang, H.-J. (2002). Kicking Away the Ladder: Development Strategy in Historical Perspective. Anthem Press.

Chenphuengpawn, B. S., and Rukkiatwong, N. (2018). The Role of Private Sector in Human Capital and Skill Development in Thailand. Paper presented at the ADB–Asian Think Tank Development Forum 2018, Canberra, Australia, 22–23 August.

Chenphuengpawn, B. S., and Rukkiatwong, N. (2019). “The Role of Private Sector in Human Capital and Skill Development in Thailand.” TDRI Quarterly Review, 34(1), 22–34.

Cohen, W. M., and Levinthal, D. A. (1990). “Absorptive Capacity: A New Perspective on Learning and Innovation.” Administrative Science Quarterly, 35(1), 128–152.

Dar, A., Canagarajah, S., and Murphy, P. (2003). “Training Levies: Rationale and Evidence from Developing Countries.” World Bank Human Development Network.

Darby, M. R., and Karni, E. (1973). “Free Competition and the Optimal Amount of Fraud.” Journal of Law and Economics, 16(1), 67–88.

Dasgupta, P., and David, P. A. (1994). “Toward a New Economics of Science.” Research Policy, 23(5), 487–521.

David, P. A., Hall, B. H., and Toole, A. A. (2000). “Is Public R&D a Complement or Substitute for Private R&D? A Review of the Econometric Evidence.” Research Policy, 29(4–5), 497–529.

Doner, R. F., Noble, G. W., and Ravenhill, J. (2021). The Political Economy of Automotive Industrialization in East Asia. Oxford University Press.

Dosi, G. (1982). “Technological Paradigms and Technological Trajectories: A Suggested Interpretation of the Determinants and Directions of Technical Change.” Research Policy, 11(3), 147–162.

Evans, P. B. (1995). Embedded Autonomy: States and Industrial Transformation. Princeton University Press.

Finegold, D. (1999). “Creating Self-Sustaining, High-Skill Ecosystems.” Oxford Review of Economic Policy, 15(1), 60–81.

Finegold, D., and Soskice, D. (1988). “The Failure of Training in Britain: Analysis and Prescription.” Oxford Review of Economic Policy, 4(3), 21–53.

Goldin, C., and Katz, L. F. (2008). The Race between Education and Technology. Harvard University Press.

Intarakumnerd, P., and Chaoroenporn, P. (2013). “The Roles of Intermediaries and the Development of Their Capabilities in Sectoral Innovation Systems: A Case Study of Thailand.” Asian Journal of Technology Innovation, 21(sup2), 99–114.

Intarakumnerd, P., and Schiller, D. (2009). “University-Industry Linkages in Thailand: Successes, Failures, and Lessons Learned for Other Developing Countries.” Seoul Journal of Economics, 22(4), 551–589.

Lall, S. (1992). “Technological Capabilities and Industrialization.” World Development, 20(2), 165–186.

Locke, R. M. (2013). The Promise and Limits of Private Power: Managing Labor Standards in a Global Economy. Cambridge University Press.

Lundvall, B.-Å. (2010a). “Introduction.” In B.-Å. Lundvall, ed., National Systems of Innovation: Toward a Theory of Innovation and Interactive Learning, pp. 1–20. Anthem Press.

Lundvall, B.-Å. (2010b). “User-Producer Relationships, National Systems of Innovation and Internationalisation.” In B.-Å. Lundvall, ed., National Systems of Innovation: Toward a Theory of Innovation and Interactive Learning, pp. 47–70. Anthem Press.

Mahoney, J., and Thelen, K. (2010). “A Theory of Gradual Institutional Change.” In J. Mahoney and K. Thelen, eds., Explaining Institutional Change: Ambiguity, Agency, and Power, pp. 1–37. Cambridge University Press.

Malerba, F. (2002). “Sectoral Systems of Innovation and Production.” Research Policy, 31(2), 247–264.

Malerba, F. (2004). “Sectoral Systems of Innovation: Basic Concepts.” In F. Malerba, ed., Sectoral Systems of Innovation: Concepts, Issues and Analyses of Six Major Sectors in Europe, pp. 9–41. Cambridge University Press.

Matsuyama, K. (1995). “Complementarities and Cumulative Processes in Models of Monopolistic Competition.” Journal of Economic Literature, 33(2), 701–729.

Mazzucato, M. (2013). The Entrepreneurial State: Debunking Public vs. Private Sector Myths. Anthem Press.

Metcalfe, S. (1995). “The Economic Foundations of Technology Policy: Equilibrium and Evolutionary Perspectives.” In P. Stoneman, ed., Handbook of the Economics of Innovation and Technological Change. Wiley-Blackwell.

Nelson, R. R., and Rosenberg, N. (1993). “Technical Innovation and National Systems.” In R. R. Nelson, ed., National Innovation Systems: A Comparative Analysis. Oxford University Press.

OECD. (2025). “Tackling Informality.” In OECD Economic Surveys: Thailand 2025. OECD Publishing, Paris. https://www.oecd.org/en/publications/oecd-economic-surveys-thailand-2025_426b9bc0-en/full-report/tackling-informality_4d6a6d0f.html. Accessed June 27, 2026.

Osterman, P. (1994). “How Common Is Workplace Transformation and Who Adopts It?” Industrial and Labor Relations Review, 47(2), 173–188.

Pritchett, L. (2001). “Where Has All the Education Gone?” The World Bank Economic Review, 15(3), 367–391.

Rodrik, D. (1996). “Coordination Failures and Government Policy: A Model with Applications to East Asia and Eastern Europe.” Journal of International Economics, 40(1–2), 1–22.

Rodrik, D. (2007). One Economics, Many Recipes: Globalization, Institutions, and Economic Growth. Princeton University Press.

Rodrik, D., and Sabel, C. F. (2019). “Building a Good Jobs Economy.” Harvard Kennedy School Faculty Research Working Paper.

Schultz, T. W. (1961). “Investment in Human Capital.” American Economic Review, 51(1), 1–17.

Stevens, M. (1994). “A Theoretical Model of On-the-Job Training with Imperfect Competition.” Oxford Economic Papers, 46(4), 537–562.

Streeck, W., and Thelen, K. (2005). “Introduction: Institutional Change in Advanced Political Economies.” In W. Streeck and K. Thelen, eds., Beyond Continuity: Institutional Change in Advanced Political Economies, pp. 1–39. Oxford University Press.

Thailand Automotive Institute. (2026). “Organization Establishment.” Thailand Automotive Institute. https://www.thaiauto.or.th/2020/about-us/organization-establishment.asp. Accessed June 12, 2026.

Wade, R. (1990). Governing the Market: Economic Theory and the Role of Government in East Asian Industrialization. Princeton University Press.

Whalley, J., and Ziderman, A. (1990). “Financing Training in Developing Countries: The Role of Payroll Taxes.” Economics of Education Review, 9(4), 377–387.

Williamson, O. E. (1985). The Economic Institutions of Capitalism: Firms, Markets, Relational Contracting. Free Press.

กรมสนับสนุนบริการสุุขภาพ. (2567). เกณฑ์์รางวััล คุุณภาพสถานประกอบการด้้านการท่่องเที่ยวเชิิงสุขภาพ ระดับชาติิ (Thailand Wellness Awards : TiWA). กระทรวงสาธารณสุข.

กองส่งเสริมการพัฒนาฝีมือแรงงาน. (2566). รายงานประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2566 กองส่งเสริมการพัฒนาฝีมือแรงงาน กรมพัฒนาฝีมือแรงงาน.  

ไทยพีบีเอส. (2568). “กมธ.เปิดเบื้องหลัง ‘ซิน เคอ หยวน’ ได้บีโอไอ แต่จ้างคนไทยแค่ 9.4%”. ข่าวไทยพีบีเอส, 25 เมษายน. https://www.thaipbs.or.th/news/content/351548. เข้าถึงเมื่อ 27 มิถุนายน 2569.

มติชน. (2569). “วีระยุทธ ซัด รบ.กลัวตกกระแส-จัดงบติดแกลม แต่ไม่วางรากฐาน จี้รื้อโครงสร้าง-พัฒนาแรงงาน” มติชนออนไลน์, 29 มิถุนายน. https://www.matichon.co.th/politics/news_5783976. เข้าถึงเมื่อ 29 มิถุนายน 2569.

ไทยรัฐ. (2569). “แรงงานจีนแย่งงานคนไทย ทำไมถึงเข้ามามากชลบุรี ระยอง ส่องค่าแรงไม่ธรรมดา คนไทยได้แต่มอง”. ไทยรัฐออนไลน์, 1 พฤษภาคม. https://www.thairath.co.th/scoop/interview/2930159. เข้าถึงเมื่อ 27 มิถุนายน 2569.

สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน. (2568). “บีโอไอลุยจับมือหน่วยงานพันธมิตร จัดงาน THECA 2024 ดันไทยเป็นฐานผลิตแผ่นวงจรอิเล็กทรอนิกส์ระดับโลก มุ่งสร้างงานสูงถึง 80,000 ตำแหน่ง พร้อมเร่งจัดตั้งศูนย์แผ่นวงจรอิเล็กทรอนิกส์ไทย.” สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน. https://www.boi.go.th/index.php?page=boi_event_detail&module=news&topic_id=135576&language=th. เข้าถึงเมื่อ 12 มิถุนายน 2569.

สอวช. (2569). “กระทรวง อว. โดย สอวช. เผยภาพอนาคตธุรกิจบริการเพื่อสุขภาพของไทย ชี้โอกาสเติบโตสูง พร้อมเผยมาตรการสนับสนุนจาก อว. ทั้งการพัฒนาคน งานวิจัย นโยบาย โครงสร้างพื้นฐาน.” 7 มีนาคม. https://www.nxpo.or.th/th/43597/. เข้าถึงเมื่อ 12 มิถุนายน 2569.