แนวทางการปฏิรูปกระบวนการเสนอร่างกฎหมายภาคประชาชน

ปี	2012-1-20
ผู้เขียน	ปกป้อง จันวิทย์

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 เป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่ให้การรับรองสิทธิในการเข้าชื่อเสนอร่างกฎหมายของประชาชน ดังบัญญัติไว้ในมาตรา 170 ว่าผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่า 50,000 คนมีสิทธิเข้าชื่อร้องขอต่อประธานรัฐสภาเพื่อให้รัฐสภาพิจารณาร่างกฎหมายตามที่กำหนดในหมวด 3 (หมวดสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย) และหมวด 5 (หมวดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ) ของรัฐธรรมนูญ โดยผู้เข้าชื่อต้องจัดทำร่างพระราชบัญญัติเสนอมาด้วย

ต่อมาได้มีการตราพระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ.2542 เพื่อกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับ 2 ช่องทางหลัก อันได้แก่

(1) การเข้าชื่อเสนอร่างกฎหมายโดยผู้มีสิทธิเลือกตั้ง 50,000 คน ผ่านการลงลายมือชื่อสนับสนุนพร้อมสำเนาบัตรประชาชนและสำเนาทะเบียนบ้าน เสนอต่อประธานรัฐสภา

และ (2) การเข้าชื่อเสนอร่างกฎหมายโดยผู้มีสิทธิเลือกตั้ง 100 คนขึ้นไปต่อคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) จากนั้น กกต. ทำหน้าที่เป็น “เจ้าภาพ” ในการประชาสัมพันธ์และระดมรายชื่อตามหน่วยราชการระดับจังหวัดและท้องถิ่น โดยต้องได้รายชื่อครบตามกำหนดภายใน 90 วัน

แม้รัฐธรรมนูญ ‘ฉบับประชาชน’ พ.ศ.2540 จะถูกฉีกทิ้งหลังรัฐประหาร 19 กันยายน 2549 แต่รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2550 ก็ยังคงรับรองสิทธิในการเข้าชื่อเสนอร่างกฎหมายของประชาชนต่อไป (มาตรา 163) ทั้งยังมีการแก้ไขบทบัญญัติในเรื่องดังกล่าวให้เป็น ‘คุณ’ แก่กระบวนการเสนอร่างกฎหมายโดยภาคประชาชนมากขึ้น โดยลดจำนวนขั้นต่ำของผู้ร่วมเข้าชื่อจาก 50,000 คน เหลือ 10,000 คน และกำหนดให้ในการพิจารณาร่างกฎหมายที่เสนอโดยภาคประชาชนในรัฐสภา ต้องมีผู้แทนของประชาชนที่เข้าชื่อเสนอร่างกฎหมายเข้าชี้แจงหลักการของร่างกฎหมายและเข้าร่วมเป็นกรรมาธิการวิสามัญเพื่อพิจารณาร่างกฎหมายจำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 ของจำนวนกรรมาธิการทั้งหมด

โครงการวิจัยเรื่อง การปรับปรุงกระบวนการนิติบัญญัติของไทยเพื่อส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชน (2555) โดย สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ และคณะ ได้แสดงข้อมูลว่า นับตั้งแต่ปี 2542 จนถึงช่วงเวลาปัจจุบัน ร่างกฎหมายภาคประชาชนที่มีจำนวนรายชื่อผู้สนับสนุนผ่านเกณฑ์ขั้นต่ำ มีจำนวนรวมทั้งสิ้น 37 ฉบับ ประกอบด้วยร่างพระราชบัญญัติ 36 ฉบับ และร่างรัฐธรรมนูญ 1 ฉบับ โดยเป็นการใช้สิทธิตามรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 จำนวน 16 ฉบับ และฉบับปี 2550 จำนวน 21 ฉบับ ทั้งนี้ ร่างกฎหมาย 31 ฉบับเป็นการนำเสนอโดยภาคประชาชนเป็นผู้ดำเนินการระดมรายชื่อด้วยตนเอง (ช่องทางที่ 1) และ 6 ฉบับเป็นการใช้สิทธิเข้าชื่อให้ กกต. เป็นเจ้าภาพในการดำเนินการ (ช่องทางที่ 2)

ตัวอย่างของร่างกฎหมายที่เสนอโดยภาคประชาชนตามรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 ได้แก่ ร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชน ร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งสถาบันคุ้มครองสุขภาพ ความปลอดภัย และสิ่งแวดล้อมในสถานประกอบการ ร่างพระราชบัญญัติควบคุมการจดทะเบียนและซื้อขายหลักทรัพย์ของกิจการเครื่องดื่มที่มีแอลกอฮอล์และบุหรี่ เป็นต้น ส่วนตัวอย่างของร่างกฎหมายที่เสนอโดยภาคประชาชนตามรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 ที่ได้ยื่นต่อประธานรัฐสภาแล้ว เช่น ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย ร่างพระราชบัญญัติหลักประกันชราภาพแห่งชาติ ร่างพระราชบัญญัติองค์กรอิสระด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ ร่างพระราชบัญญัติกองทุนสินไหมผู้ประสบภัยจากรถ ร่างพระราชบัญญัติคุ้มครองผู้เสียหายที่ได้รับบริการสาธารณสุข ร่างพระราชบัญญัติองค์กรอิสระเพื่อผู้บริโภค เป็นต้น

หากพิจารณาจาก “วงจรชีวิตของกฎหมาย” โดยแบ่งกระบวนการจัดทำกฎหมายเป็น 3 ขั้นตอน คือ (1) กระบวนการตรวจสอบก่อนเข้าสู่รัฐสภา ได้แก่ การตรวจสอบรายชื่อและหลักฐาน การตรวจสอบว่าเข้าหลักเกณฑ์หมวด 3 และ 5 ตามรัฐธรรมนูญหรือไม่ และการพิจารณาให้คำรับรองร่างกฎหมายเกี่ยวข้องกับการเงินโดยนายกรัฐมนตรี เป็นต้น (2) กระบวนการพิจารณาร่างกฎหมายโดยสภาผู้แทนราษฎร และ(3) กระบวนการพิจารณาร่างกฎหมายโดยวุฒิสภา พบว่า ร่างกฎหมายภาคประชาชนจำนวนทั้งสิ้น 37 ฉบับที่รวบรวมรายชื่อได้ครบตามเกณฑ์ในเบื้องต้น มีจำนวนร่างกฎหมาย17 ฉบับที่ “ตาย” ไปตั้งแต่ขั้นแรก 5 ฉบับ “ตาย” ไปในขั้นที่สอง จากการสิ้นสุดอายุของสภาผู้แทนราษฎร การประกาศยกเลิกรัฐธรรมนูญ และการลงมติไม่รับหลักการ และ 1 ฉบับ “ตาย” ในขั้นที่สาม เพราะวุฒิสภาลงมติไม่รับหลักการ ส่วนอีก 11 ฉบับ ยังคงค้างอยู่ในกระบวนการ

ตลอดระยะเวลาเกินกว่า 13 ปีที่รัฐธรรมนูญเปิดพื้นที่ให้ภาคประชาชนนำเสนอร่างกฎหมายได้เอง มีเพียงร่างกฎหมาย 3 ฉบับที่ได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา (หรือสภานิติบัญญัติแห่งชาติ) ในภายหลัง แต่ก็เป็นกรณีที่รัฐบาลยื่นเสนอร่างกฎหมายมาประกบกับร่างกฎหมายของภาคประชาชน แล้วมาการพิจารณาร่วมกันในชั้นกรรมาธิการโดยใช้ร่างรัฐบาลเป็นหลัก

ร่างกฎหมายภาคประชาชนทีน่าสนใจ เช่น ร่างพระราชบัญญัติหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ ร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชน และร่างพระราชบัญญัติสุขภาพแห่งชาติ กล่าวสำหรับร่างกฎหมายหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ เมื่อภาคประชาชนเสนอร่างกฎหมาย รัฐบาลได้เสนอร่างกฎหมายฉบับรัฐบาลมาประกบ และถูกนำมาพิจารณาร่วมกันจนประกาศใช้ในปี 2545 (ช่องทางการนำเสนอร่างกฎหมายโดยภาคประชาชนเป็นแรงกระตุ้นและผลักดันให้รัฐบาลใส่ใจงานนิติบัญญัติโดยเสนอร่างของฝ่ายบริหารเข้าสู่รัฐสภา) ส่วนร่างกฎหมายป่าชุมชนไม่มีผลบังคับใช้ เนื่องจากศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยชี้ขาดว่าตราขึ้นโดยมิชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ในขณะที่ร่างกฎหมายสุขภาพแห่งชาติผ่านการพิจารณาในยุคสภานิติบัญญัติแห่งชาติ เนื่องจาก แกนนำภาคประชาชนผู้มีส่วนสำคัญในการผลักดันได้รับแต่งตั้งเป็นสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ

กล่าวสำหรับกระบวนการเสนอร่างกฎหมายภาคประชาชน  โครงการวิจัย การสร้างองค์ความรู้เพื่อการปฏิรูปการเมือง (2550) โดย สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์และคณะ  เคยกล่าวถึงสภาพปัญหาในทางปฏิบัติของการเข้าชื่อเสนอร่างกฎหมายของภาคประชาชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับปี พ.ศ.2540 ไว้ว่า การรวบรวมรายชื่อประชาชนจำนวนมากทำได้ยากและมีต้นทุนสูง และประชาชนเป็นผู้แบกรับภาระต้นทุนในภาคปฏิบัติ นอกจากนั้น ยังไม่มีกระบวนการคุ้มครองการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชนผู้เสนอร่างกฎหมายอย่างเพียงพอ โดยกระบวนการทางรัฐสภาให้สามารถเตะถ่วงการพิจารณาร่างกฎหมายของภาคประชาชน ขณะที่ประชาชนผู้เสนอร่างกฎหมายไม่สามารถมีส่วนร่วมในการชี้แจงและปกป้องร่างกฎหมายของตนได้ในกระบวนการทางรัฐสภา

สมเกียรติและคณะ (2550) เสนอข้อเสนอว่าด้วยการปฏิรูปกระบวนการเสนอร่างกฎหมายโดยภาคประชาชน โดยมีหลักการเพื่อการลดภาระต้นทุนของภาคประชาชนในการเสนอร่างกฎหมาย และสร้างหลักประกันในการคุ้มครองการมีส่วนร่วมทางการเมืองของภาคประชาชน โดยมีข้อเสนอ เช่น ให้ปรับลดจำนวนขั้นต่ำของผู้มีสิทธิเลือกตั้งในการเข้าชื่อเสนอร่างกฎหมาย ให้มีตัวแทนจากภาคประชาชนผู้ร่วมลงนามเสนอร่างกฎหมายเข้าร่วมเป็นคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างกฎหมายในรัฐสภา (ทั้งสองข้อนี้ รัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 ได้แก้ไขแล้ว) นอกจากนั้น ให้รัฐอำนวยความสะดวกแก่ประชาชนให้กระบวนการเสนอร่างกฎหมายโดยภาคประชาชน โดยจัดหาพื้นที่ศูนย์กลางในการรวบรวมรายชื่อและช่วยอำนวยความสะดวก เช่น ถ่ายเอกสารให้โดยไม่คิดมูลค่า ประกาศร่างกฎหมายให้สาธารณชนทราบโดยทั่วกันทางเว็บไซต์ เป็นต้น อีกทั้งควรกำหนดเงื่อนเวลาให้ร่างกฎหมายที่เสนอโดยภาคประชาชนต้องได้รับการพิจารณาจากที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรตามระยะเวลาที่กำหนด โดยมิชักช้า เช่น ภายใน 3 เดือน และหากรัฐสภาไม่เห็นชอบร่างกฎหมายฉบับสำคัญที่ประชาชนเข้าชื่อเสนอ ให้มีการทำประชามติ เป็นต้น

นอกจากข้อเสนอข้างต้นแล้ว ตัวอย่างของข้อเสนออื่นๆ ของภาคประชาชน ได้แก่ การยกเลิกการใช้ทะเบียนบ้านเป็นหลักฐานประกอบการเสนอร่างกฎหมาย การยกเลิกข้อกำหนดให้ภาคประชาชนต้องนำเสนอร่างพระราชบัญญัติทั้งฉบับ โดยอาจกำหนดให้เสนอเพียงสาระสำคัญของร่างกฎหมายที่พึงปรารถนา แล้วให้องค์กรให้บริการร่างกฎหมายของภาครัฐ (ซึ่งอาจเป็นส่วนหนึ่งของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา องค์กรว่าด้วยการปฏิรูปกฎหมาย หรือองค์กรที่จัดตั้งขึ้นใหม่) เป็นผู้ยกร่างให้เป็นกฎหมายตามความต้องการของภาคประชาชน การกำหนดกรอบระยะเวลาของการตรวจสอบหลักฐานและการพิจารณาร่างกฎหมายในชั้นรัฐสภาอย่างชัดเจนโดยไม่ชักช้า การเพิ่มบทบาทของภาครัฐในการช่วยประชาสัมพันธ์ร่างกฎหมายที่ภาคประชาชนกำลังรวบรวมรายชื่อ และการออกแบบกระบวนการเพื่อมิให้ร่างกฎหมายของภาคประชาชนต้องตกไปเมื่ออายุของสภาผู้แทนราษฎรสิ้นสุดลง การเปิดโอกาสให้เสนอร่างกฎหมายนอกเหนือจากร่างกฎหมายตามหมวด 3 และหมวด 5 ของรัฐธรรมนูญ เป็นต้น

ในขณะนี้ มูลนิธิสาธารณสุขแห่งชาติ (มสช.) และสถาบันพระปกเกล้า ได้จัดทำร่างกฎหมายว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ…. จำนวน 2 ฉบับ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อแก้ไขกฎหมายว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมายเดิมในทางที่ลดต้นทุนและอุปสรรคของการผลักดันร่างกฎหมายโดยภาคประชาชน ร่างกฎหมายทั้งสองฉบับถือเป็นฉบับประชาชนเพราะผ่านกระบวนการระดมรายชื่อสนับสนุนจากประชาชนทั่วไป ปัจจุบันร่างกฎหมายได้เข้าสู่ชั้นรัฐสภาแล้วและน่าจะได้รับการพิจารณาในสภาผู้แทนราษฎรเร็วๆ นี้

เนื้อหาสาระของร่างกฎหมายว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมายของ มสช. และสถาบันพระปกเกล้ามีหลักการและสาระสำคัญคล้ายคลึงกัน หัวใจสำคัญคือการให้การสนับสนุนทางวิชาการ งบประมาณ และส่งเสริมกระบวนการเสนอร่างกฎหมายประชาชน

ในส่วนของการสนับสนุนทางวิชาการ ร่างของสถาบันพระปกเกล้ากำหนดให้องค์กรเพื่อการปฏิรูปกฎหมาย ให้ความช่วยเหลือผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมายในการจัดทำร่างกฎหมายและเอกสารประกอบ หรือให้ความเห็นร่างกฎหมายและเอกสารประกอบ และให้ดำเนินการให้เสร็จภายใน 90 วันนับแต่ได้รับการร้องขอ ส่วนร่างของ มสช. บัญญัติให้ผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมายสามารถร้องขอให้สำนักเลขาธิการรัฐสภาหรือคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเป็นผู้สนับสนุนการดำเนินการร่างกฎหมาย

ในส่วนของการสนับสนุนด้านงบประมาณ ทั้งสองร่างบัญญัติให้ผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมายสามารถขอรับการสนับสนุนด้านงบประมาณจากกองทุนสภาพัฒนาการเมือง (ร่างของ มสช.) และกองทุนพัฒนาการเมืองภาคพลเมือง (ร่างของสถาบันพระปกเกล้า)

และในส่วนของการส่งเสริมกระบวนการเสนอร่างกฎหมายประชาชนอื่นๆ ทั้งสองร่างมีแนวทางใกล้เคียงกัน โดยกำหนดเงื่อนเวลาที่ชัดเจนในการตรวจสอบความถูกต้องของรายชื่อ เช่น  ให้ใช้เอกสารประกอบเพียงบัตรประชาชน (ร่างของสถาบันพระปกเกล้า) หรือบัตรประชาชนหรือสำเนาทะเบียนบ้านอย่างใดอย่างหนึ่ง (ร่างของ มสช.) การตรวจสอบความถูกต้องของรายชื่อโดยประธานรัฐสภาให้แล้วเสร็จภายใน 45 วัน (ร่างของสถาบันพระปกเกล้า) หรือ 30 วัน (ร่างของ มสช.) นอกจากนั้น ยังระบุให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรจัดระเบียบวาระการประชุมพิจารณาร่างพระราชบัญญัติโดยคำนึงถึงความรวดเร็วและต่อเนื่องในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติ รวมทั้งการมีส่วนร่วมของผู้ที่อาจได้รับผลกระทบจากร่างกฎหมายดังกล่าวและประชาชนทั่วไป (ร่างของสถาบันพระปกเกล้า) และแนวปฏิบัติว่าด้วยการเสนอญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญด้วย (ร่างของ มสช.)

กระนั้น ร่างกฎหมายทั้งสองไม่มีบทบัญญัติเพื่อแก้ไขปัญหาในกรณีที่ประธานสภาผู้แทนราษฎรไม่นำร่างกฎหมายบรรจุในวาระการประชุมเพื่อพิจารณาโดยเร็ว และการเปิดโอกาสให้เสนอร่างกฎหมายนอกเหนือจากร่างกฎหมายตามหมวด 3 และหมวด 5 ของรัฐธรรมนูญ

กล่าวได้ว่า ร่างกฎหมายว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมายฉบับประชาชนทั้งสองร่างถือเป็นพัฒนาการไปข้างหน้าอีกขั้นหนึ่งของการส่งเสริมให้ประชาชนมีส่วนร่วมโดยตรงในกระบวนการนิติบัญญัติ ซึ่งสมควรได้รับการสนับสนุนต่อไป

 

หมายเหตุ: ปรับปรุงจากบทความเรื่อง อ่านกฎหมาย ‘ประชาชนเสนอร่างกฎหมาย’ ตีพิมพ์ครั้งแรกในนิตยสาร way ฉบับเดือนมกราคม 2555