ประสบการณ์ไทยและประเทศในเอเชีย คุ้มครองกลุ่มเสี่ยงสูงวัยในอนาคต

ปี	2012-09-28

สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย

ประเทศเอเชียตื่นตัวรับมือสังคมสูงวัย ผลวิจัยไทยรายได้บริโภคและสุขภาพกระทบผู้สูงอายุมากสุด แนะปรับนโยบายหลายด้าน อาทิ เพิ่มการจ้างงาน  ขยายอายุเกษียณ ส่งเสริมการออม  ปรับปรุงคุณภาพระบบบริการสุขภาพเพื่อรองรับประชากรสูงอายุที่เพิ่มขึ้น 

ในการประชุมทางวิชาการบัญชีการโอนประชาชาติ(National Transfer Accounts) ภูมิภาคเอเชีย เรื่อง การโอนระหว่างรุ่น ประชากรสูงอายุ และการคุ้มครองทางสังคม : การนำเสนอผลการวิจัย NTA และการอภิปรายเชิงนโยบายเกี่ยวกับการคุ้มครองทางสังคมในอนาคตของประชากรกลุ่มเสี่ยงในประเทศเอเชีย ซึ่ง   สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย(TDRI) ร่วมกับ สถาบันวิจัยประชากรมหาวิทยาลัยนิฮอน (NUPRI) จัดขึ้นเมื่อเร็ว ๆ นี้

มีการนำเสนอผลงานวิจัยโดยนักวิจัยจาก 5 ประเทศในเอเชีย  ซึ่งได้ใช้กรอบคิด NTA ประเมินผลกระทบทางเศรษฐกิจและสังคมของการเปลี่ยนแปลงทางประชากร ในส่วนที่เกี่ยวกับกลไกทางการคุ้มครองทางสังคมสำหรับประชากรสูงอายุ   โดยมีสาระสำคัญสะท้อนปัญหาและวิธีดำเนินการของแต่ละประเทศ   จะเป็นประโยชน์ต่อผู้กำหนดนโยบายในการกำหนดมาตรการรองรับการเข้าสู่สังคมที่มีผู้สูงอายุมากกว่าวัยแรงงาน  โดยมีสาระสำคัญ คือ

จีน (โดยศาสตราจารย์ หลิงลี และ ดร. คิวลิน เฉิน)  นำเสนอว่า จีนซึ่งมีประชากรมากที่สุดในโลกมีประชากรอายุ 60 ขึ้นไปถึงร้อยละ 12 ในปี 2553 ซึ่งคำนวณว่าจะเพิ่มเป็น 1ใน 3 ของประชากรรวมในปี 2593 ทำให้จีนมีประชากรสูงอายุมากที่สุดในโลก  จีนประสบความสำเร็จในการพัฒนาเศรษฐกิจอย่างรวดเร็วและช่วยให้ประชาชนจีนจำนวนนับล้านพ้นจากความยากจนและขณะนี้จีนมีเศรษฐกิจใหญ่เป็นที่สองของโลกถึงแม้ว่ารายได้ต่อประชากรยังอยู่ในระดับปานกลาง   แต่แม้จีนจะประสบความสำเร็จทางเศรษฐกิจ ระบบความคุ้มครองทางสังคมยังนับว่าล้าหลัง  ตัวอย่างเช่น จีนกำลังประสบปัญหาความเหลื่อมล้ำของรายได้ ทำให้หลายครัวเรือนต้องต่อสู้กับค่าใช้จ่ายเพื่อความต้องการพื้นฐานเช่นด้านสุขภาพอนามัย และการศึกษาซึ่งแต่ก่อนไม่จำเป็นต้องจ่าย(เพราะรัฐดูแล)

การศึกษาของทีมวิจัยจีนพบสิ่งน่าสนใจหลายประการ  ประการแรกแม้จีนจะนับถือลัทธิขงจื๊อซึ่งต้องดูแลปรนนิบัติผู้สูงอายุ  การวิจัยพบว่าการให้เงินช่วยเหลือจากครอบครัวต่างๆแก่ผู้สูงอายุกำลังหดหายโดยในทางตรงข้ามความช่วยเหลือจากภาครัฐกำลังมีบทบาทมากขึ้น  เช่น ในปี 2545  หนึ่งในสามของการใช้จ่ายของผู้สูงอายุมาจากเงินบำนาญ  อีกหนึ่งในสามมาจากรายได้จากการทำงาน   ร้อยละ 10 จากการออมและทรัพย์สิน  ร้อยละ 10 จากครอบครัวหรือญาติ และอีกร้อยละ 10 จากบริการสุขภาพจากภาครัฐ   การเกื้อหนุนผู้สูงอายุในลักษณะนี้คล้ายกับสหรัฐและญี่ปุ่นในปี 2543  ประการที่สอง ค่าใช้จ่ายเพื่อรักษาสุขภาพเพิ่มสูงขึ้นในทุกกลุ่มอายุ ระหว่างปี 2545 ถึง 2552  โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ค่าใช้จ่ายดังกล่าวเพิ่มขึ้นสองเท่าสำหรับผู้สูงอายุ  ในช่วงเวลาดังกล่าว  ค่าใช้จ่ายเพื่อสุขภาพที่ประชาชนต้องจ่ายเองลดลงจาก ร้อยละ 60 เหลือประมาณร้อยละ 30 ทั้งนี้เนื่องจากค่าใช้จ่ายโดยรัฐซึ่งคาดว่าค่าใช้จ่ายเพื่อรักษาสุขภาพโดยรัฐจะเพิ่มเป็นร้อยละ 8.1 ของ GDP ในปี 2573 เป็นร้อยละ 11.5 ของ GDP ในปี 2595  ซึ่งถือว่าสถานการณ์ค่าใช้จ่ายด้านสุขภาพน่าเป็นห่วง  หากประชากรสูงอายุเพิ่มจำนวนมากขึ้น ผู้วางนโยบายจีนต้องวางแผนแต่เนิ่น ๆ เพื่อให้โครงการสุขภาพดำเนินต่อไปได้ หรือมีความยั่งยืน  ปัญหาเชิงนโยบายอีกประการหนึ่งคือ อายุเกษียณ   การขยายอายุเกษียณช่วยให้ผู้สูงอายุได้ทำงานนานขึ้นเพื่อการใช้จ่ายในวัยชรา  แต่นโยบายดังกล่าวจะเป็นประโยชน์ต่อเศรษฐกิจก็ต่อเมื่อมีการพัฒนาประสิทธิภาพการผลิตหรือการทำงานของผู้สูงอายุ

อินเดีย (โดยศาสตราจารย์ ไลชแรม ลาดูซิง จากสถาบันประชากรศึกษานานาชาติ (IIPS) และศาสตราจารย์ ม.ร.นารายาณา จากสถาบันการพัฒนาสังคมและเศรษฐกิจ (ISEC) ) อินเดียมีประชากรมากเป็นอันดับสองของโลกมีการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างอายุของประชากรอย่างมากเช่นกัน  เป็นที่คาดว่าสัดส่วนของประชากร อายุต่ำกว่า 20 ปี จะลดจาก ร้อยละ 41 ในปี 2553 เป็นร้อยละ22 ในปี 2593   ในขณะที่สัดส่วนของประชากรอายุ 60 ขึ้นไป จะเพิ่มจากร้อยละ 8 ในปี 2553 เป็นร้อยละ 19ในปี 2593  นักวิจัยอินเดียใช้วิธี NTA คำนวณความเพียงพอของการคุ้มครองทางสังคมโดยรัฐและประชาชน  ในการวิเคราะห์ดังกล่าวได้ศึกษาความแตกต่างระหว่างเพศของรายได้จากการทำงานและการใช้จ่ายตลอดจนบทบาทและความสำคัญเศรษฐกิจนอกระบบในการพัฒนาเศรษฐกิจของอินเดีย

ผลการศึกษาพบสิ่งน่าสนใจคือ ประการแรก อินเดียไม่เหมือนกับประเทศอื่นในเอเชียคือผู้สูงอายุจะไม่ค่อยได้รับความช่วยเหลือจากคนในครอบครัว ดังนั้นจึงต้องพึ่งรายได้จากทรัพย์สินและการออม  ตัวอย่าง ในปี 2547 ร้อยละ 63 ของค่าใช้จ่ายเพื่อบริโภคผู้สูงอายุมาจากรายได้จากทรัพย์สินและการออม  ร้อยละ 9.5 มาจากรัฐ ร้อยละ 6.7 จากคนในครอบครัว และที่เหลือมาจากรายได้จากการทำงาน  ประการที่สอง  เมื่อเปรียบเทียบกับประเทศอื่นในเอเชีย  อินเดียยังมีเวลาเหลือที่ผลจากการที่มีแรงงานมีสัดส่วนสูง (เรียกว่าการปันผลทางประชากรครั้งแรก) ซึ่งจะทอดไปถึงปี 2583 ประการที่สาม การศึกษาความแตกต่างระหว่างเพศในด้านการใช้จ่ายบริโภคด้านสุขภาพ  การศึกษา และสินค้าบริการอื่นๆพบว่า ในภาพรวม ผู้ชายใช้จ่ายบริโภคมากกว่าผู้หญิงและพบความแตกต่างของรายได้จากการทำงานโดยผู้ชายมีรายได้มากกว่าถึง 5.5 เท่าของผู้หญิง  ประการที่สี่ เศรษฐกิจในระบบมีประสิทธิภาพแรงงานมากกว่าแรงงานนอกระบบ  ดังนั้นนักวิจัยทั้งสองคนจึงเน้นการกำหนดนโยบายเพิ่มประสิทธิภาพการผลิตของแรงงานนอกระบบ  จากการคำนวณพบว่าถ้าให้ผลผลิตรวมของเศรษฐกิจนอกระบบเพิ่มขึ้นสองเท่าในปี 2547 เศรษฐกิจของอินเดียจะขยายตัวถึงร้อยละ 17 ต่อปี ระหว่างปี 2549 ถึง 2593  นอกจากนั้น ศาสตราจารย์ทั้งสองท่านได้แนะนำรัฐบาลให้เพิ่มการช่วยเหลือด้านสุขภาพ  บำนาญ และการคุ้มครองทางสังคมแก่ผู้สูงอายุ  โดยเขากล่าวว่าแม้การให้สวัสดิการสังคมจะมีอยู่แล้วแต่ก็ยังไม่มีความครอบคลุมเพียงพอและไม่เทียบได้กับค่าใช้จ่ายในระดับประทังชีวิต

ฟิลิปปินส์ (โดยดร. อานิเซโต ออร์เบตตา และนาย ไมเคิล อาบริโก) ฟิลิปปินส์มีประชากร88 ล้านคนในปี 2550 และคำนวณว่าจะเพิ่มขึ้นเป็น142 ล้านคนในปี2583ในช่วงเวลาดังกล่าวประชากรวัยเด็กยังเพิ่มขึ้นทำให้ต้องลงทุนให้การศึกษาและบริการสุขภาพอยู่   ฟิลิปปินส์ยังอยู่ในระหว่างการเปลี่ยนแปลงทางประชากรซึ่งจะเห็นได้จากการเปลี่ยนโครงสร้างอายุและการเพิ่มขึ้นของวัยทำงานซึ่งต่อไปก็จะกลายเป็นผู้สูงอายุในที่สุด  การศึกษา NTA ของฟิลิปปินส์ให้ความสนใจเรื่องความต้องการการศึกษาของประชากรวัยรุ่นและเด็ก กับจำนวนที่เพิ่มขึ้นของผู้สูงอายุ   การคำนวณประชากรวัยเรียนภายใต้ข้อสมมติของโครงสร้างการศึกษาที่ได้รับงบประมาณจากรัฐและเอกชนพบว่าสัดส่วนนักศึกษาระดับมหาวิทยาลัยจะเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ และการลดสัดส่วนของค่าใช้จ่ายเพื่อการศึกษาทั้งต่อคนและรวมทั้งประเทศตลอดจนการเพิ่มสัดส่วนของการศึกษาที่จัดโดยภาคเอกชนโดยเฉพาะอย่างยิ่งในกลุ่มที่มีรายได้ต่ำสุด  ซึ่งอาจเป็นผลให้กลุ่มผู้มีรายได้ต่ำมีอัตราการเข้าเรียนต่ำ รัฐบาลจึงควรเข้ามาดูแลงบประมาณด้านการศึกษาอย่างจริงจัง   จากการคำนวณยังพบว่าถ้าผู้สูงอายุมีรายได้จากการทำงานเพิ่มขึ้น ก็จะเพิ่มการใช้จ่ายในการบริโภคของผู้สูงอายุ  เพิ่มอายุที่จะพึ่งพาตนเองไม่ได้ ลดภาระรายได้ตลอดวงจรชีวิตติดลบลงได้  ดังนั้นจึงควรวางนโยบายเพื่อส่งเสริมให้ผู้สูงอายุอยู่ในตลาดแรงงานมากขึ้นด้วยการลงทุนปรับปรุงภาวะสุขภาพและความเป็นอยู่ของผู้สูงอายุรวมทั้งการขยายโอกาสในการทำงานของผู้สูงอายุ

ไทย (โดย รศ.ดร.มัทนา พนานิรามัย มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์และนางสาวทัศนาพร ขันธะยศ จาก TDRI) ประเทศไทยมีการขยายตัวทางเศรษฐกิจในเกณฑ์ดีแต่ก็มีความเหลื่อมล้ำระหว่างประชากรในเมืองและชนบททั้งในด้านการศึกษา การบริโภค ลักษณะของงาน รายได้จากการทำงาน  การศึกษา NTA ของไทยจึงเน้นในประเด็นเหล่านี้   การศึกษาดังกล่าวเปรียบสถานการณ์ในปี 2547 กับ2552 และความแตกต่างระหว่างในเมืองกับชนบทในปี 2552 การศึกษาพบว่าโดยเฉลี่ยประชากรในชนบทใช้จ่ายบริโภคประมาณการบริโภคโดยประชากรในเมืองซึ่งความแตกต่างดังกล่าวสูงมากในปี 2552 และกระทบต่อผู้สูงอายุมากที่สุด  การบริโภคภาครัฐช่วยลดความเหลื่อมล้ำ โดยการใช้จ่ายจากภาครัฐช่วยการใช้จ่ายเพื่อการศึกษาเท่าเทียมกันมากขึ้นแต่ไม่ได้ช่วยลดความเหลื่อมล้ำด้านการใช้จ่ายเพื่อสุขภาพมากนัก    ความแตกต่างของรายได้จากการทำงานระหว่างประชากรในเมืองและชนบทต่างกันมาก   โดยเฉลี่ยประชากรชนบทมีรายได้ประมาณร้อยละ 40 ของประชากรในเมือง     ดังนั้น  ในเชิงนโยบายการศึกษาของไทยมีข้อเสนอแนะให้ปรับปรุงคุณภาพของการให้บริการสุขภาพในชนบทโดยการพัฒนาคุณภาพของศูนย์อนามัยหรือโรงพยาบาลชุมชน  นอกจากนั้นแล้วยังเสนอว่าการสร้างงานและให้ความสนับสนุนเพื่อการปรับปรุงประสิทธิภาพการผลิตของแรงงานที่ทำงานส่วนตัวจะมีความสำคัญต่อการลดความเหลื่อมล้ำระหว่างประชากรในเมืองและในชนบท

งานวิจัยของไทยยังพบว่าแม้มาตรฐานการครองชีพของไทยที่วัดด้วยการบริโภคต่อหัวจะดีขึ้น แต่สำหรับผู้สูงอายุยังไม่ดีขึ้น  ค่าใช้จ่ายการบริโภคของภาครัฐเพิ่มเร็วขึ้นกว่าภาคเอกชนและเป็นปัจจัยสำคัญต่อการยกระดับมาตรฐานการครองชีพของประชาชน  ในช่วง 2547-2552  อัตราการเพิ่มของรายได้จากการทำงานต่อหัวต่ำกว่าอัตราการเพิ่มของการบริโภคต่อหัวซึ่งเป็นผลให้ค่าติดลบของค่าใช้จ่ายและรายได้ตลอดช่วงชีวิตเพิ่มขึ้นถึงสองเท่า

โดยสรุปงานวิจัยนี้ให้ข้อเสนอแนะด้านนโยบายหลายประการ ประการแรกเสนอให้เพิ่มการจ้างงานของผู้สูงอายุและผู้หญิง โดยการขยายอายุเกษียณหรือการเพิ่มประสิทธิการผลิตของแรงงานนอกระบบเป็นต้น  ประการที่สองเสนอให้ตั้งกองทุนการออมแห่งชาติ (ขณะนี้เริ่มตั้งไปแล้วแต่ยังมีปัญหา) เพื่อเป็นหลักประกันยามชราภาพให้ผู้สูงอายุ ประการที่สามเสนอให้ปรับปรุงคุณภาพระบบบริการสุขภาพเพื่อรองรับประชากรสูงอายุที่เพิ่มขึ้น

เวียดนาม (โดยนางฟาม มิน ธู และ นายฟาม วอก ตวนจากสถาบันแรงงาน วิทยาศาสตร์และการสังคม (ILSSA) ของเวียดนาม)  เวียดนามซึ่งมีประชากรประมาณ 90 ล้านคนเป็นอีกประเทศหนึ่งที่กำลังมีการลดอัตราการเกิดอย่างรวดเร็ว อัตราการเกิดรวมลดจากร้อยละ 5.25 ในปี 2522 เหลือร้อยละ 2 ในปี 2552 ประชากรอายุ 60 ขึ้นไปจะมีสัดส่วนร้อยละ 10 ในปี 2560  ดังนั้นเวียดนามจะเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุในเวลาไม่นาน  คนเวียดนามเริ่มเข้าสู่ตลาดแรงงานตั้งแต่อายุยังน้อยแต่อัตราค่าจ้างในเวียดนามต่ำมาก  ที่น่าสังเกตคือมากกว่า 2ใน 3 ของรายได้จากการทำงานมาจากแรงงานในระบบ(แรงงานที่ได้รับค่าจ้างหรือเงินเดือน)ซึ่งมีอยู่เพียงหนึ่งในสามของแรงงานทั้งหมด  ทั้งนี้หมายความว่าประสิทธิภาพการผลิตของแรงงานนอกระบบต่ำมาก จากผลงานวิจัย นักวิจัยของเวียดนามเสนอแนะให้เพิ่มการลงทุนในแรงงานเยาวชน สร้างงานนอกภาคเกษตร และพัฒนาการคุ้มครองทางสังคมสำหรับแรงงานนอกระบบ

นักวิจัยเวียดนามยังคำนวณว่าการปันผลทางประชากร (ช่วงที่ประเทศมีแรงงานที่มีประสิทธิภาพเป็นสัดส่วนสูง)จะมีเวลา 43 ปี ตั้งแต่ 2522 ถึง2562  ดังนั้นเวียดนามเหลือเวลาที่จะชื่นชมการปันผลดังกล่าวอีกไม่กี่ปี โดยเหตุที่นักวิจัยทีมนี้คำนวณช่วงการปันผลทางประชากรด้วยวิธี NTA ให้ข้อมูลที่ละเอียดมากกว่าวิธีเดิมๆโดยคำนึงถึงประสิทธิภาพการผลิตของแรงงานด้วย  ดังนั้นในช่วงเวลาดังกล่าวรัฐบาลจึงจำเป็นต้องเพิ่มประสิทธิภาพการผลิตของแรงงาน  นอกจากนั้นแล้วเมื่อพิจารณาความแตกต่างระหว่างเพศ การวิจัยพบว่าผู้ชายมีรายได้จากการทำงานมากกว่าและช่วงชีวิตในการทำงานยาวกว่าผู้หญิง ทำให้ช่วงการปันผลทางประชากรของผู้ชายนานกว่าผู้หญิงประมาณ 5 ปี

จากผลงานศึกษาดังกล่าว สังคมสูงอายุเป็นเรื่องใหญ่ที่ทุกประเทศต้องเตรียมพร้อมระยะยาวจึงจะลดผลกระทบและสร้างความมั่นคงให้กับวัยสูงอายุซึ่งทุกคนต้องเผชิญได้ในอนาคต