กรุงเทพธุรกิจรายงาน: ทีดีอาร์ไอแนะแก้ ‘รัฐครอบงำสื่อ’ คุมใช้งบ-ปรับกลไกดูแลกันเอง

ปี	2014-12-09

สิทธิชัย นครวิลัย

ตั้งแต่เริ่มใช้ รัฐธรรมนูญ ปี 2540 กระบวนการต่อต้านการทุจริตคอร์รัปชันในประเทศไทยมุ่งเน้นไปในด้านการสร้างองค์กรที่มีความเป็นอิสระเพื่อการตรวจสอบ เช่น สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) หรือ สำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) รวมทั้งเปิดโอกาสให้ประชาชนและสื่อมวลชนเข้าถึงข้อมูลภาครัฐเพื่อสร้างการมีร่วมในการตรวจสอบการทำงานของภาครัฐมากขึ้น
แต่ตลอดระยะเวลา 17 ปีที่ผ่านมา ปัญหาการทุจริตคอร์รัปชันกลับเลวร้ายลง จึงเกิดคำถามขึ้นว่า เกิดอะไรขึ้นกับ องค์กรตรวจสอบต่างๆ รวมทั้ง “สื่อมวลชน” ในการทำหน้าที่ตรวจสอบปัญหาทุจริต

ประเด็นปัญหาดังกล่าว สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย หรือ ทีดีอาร์ไอ มีจุดยืนว่า กระบวนการต่างๆ ที่สร้างขึ้นมา โดยประชาชนไม่มีส่วนร่วมนั้น “ไม่เวิร์ค” เพราะภาคประชาชนเป็นส่วนสำคัญที่จะเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการตรวจสอบ และสิ่งที่จะทำให้คานงัดนี้มีพลัง หรือเป็นเครื่องมือที่ทำให้การลุกขึ้นมาตรวจสอบมีประสิทธิภาพ คือ “ข้อมูล” ซึ่งรวบรวมได้จากหลายช่องทาง

ทว่าช่องทางหนึ่งที่มีความสำคัญอย่าง “สื่อมวลชน” กลับเกิดปัญหา ซึ่งส่วนหนึ่งมาจากการถูกแทรกแซงโดยภาครัฐผ่านการโฆษณา ซึ่งส่งผลกระทบต่อบทบาทการตรวจสอบทุจริตภาครัฐไม่มากก็น้อย

นางเดือนเด่น นิคมบริรักษ์ นักวิชาการประจำทีดีอาร์ไอ หนึ่งในผู้ร่วมศึกษาวิจัยเรื่อง “การครอบงำสื่อสาธารณะของรัฐ” อธิบายว่า ในครั้งก่อน ทีดีอาร์ไอ ได้มีส่วนร่วมปรับปรุง พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารและกฎหมายที่เกี่ยวข้องเพื่อให้มีการเปิดเผยข้อมูลภาครัฐที่โปร่งใส และให้ประชาชนมีโอกาสได้ตรวจสอบการทำงาน แต่ยังไม่เพียงพอสำหรับกระบวนการตรวจสอบการทุจริต และสื่อก็มีส่วนสำคัญที่ช่วยให้ประชาชนได้ทราบข้อมูลดังกล่าว แต่ถ้ารัฐสามารถซื้อสื่อได้ ประชาชนก็จะไม่มีแหล่งข้อมูลในการตรวจสอบทุจริต จึงเป็นที่มาที่ไปของการศึกษาครั้งนี้

เธอบอกว่า จากผลการศึกษาในด้านวิธีการควบคุมเนื้อหาการซื้อโฆษณาสื่อ ซึ่งรวบรวมข้อมูลจากประเทศพัฒนาแล้ว เช่น ออสเตรเลีย แคนาดา อังกฤษ และสหรัฐอเมริกา พบ 4 ประเด็นที่น่าสนใจในการกำกับเนื้อหาโฆษณาของรัฐ ที่มีกระบวนการควบคุมค่อนข้างเข้มงวด

หนึ่ง การห้ามมีรูปนักการเมือง สัญลักษณ์พรรค เสียง ชื่อพรรค และชื่อนักการเมือง ปรากฏอยู่ในสื่อโฆษณา ทั้งนี้ก็เพื่อป้องกันการใช้โฆษณาอันเป็นประโยชน์ต่อการหาเสียง สร้างภาพพจน์ของพรรคและนักการเมือง

สอง มีการกำหนดให้ระบุในโฆษณาว่าใช้งบประมาณรัฐ เช่น อังกฤษ และแคนาดา

สาม กำหนดให้เนื้อหาในโฆษณา ต้องตรงกับหน้าที่หลักของหน่วยงานนั้น เช่น กระทรวงอุตสาหกรรม จะทำซื้อสื่อประชาสัมพันธ์เพื่อร่วมรณรงค์ต่อต้านยาเสพติดไม่ได้

สี่ ระบบเบิกจ่ายงบประมาณที่โปร่งใส มีกลไกที่มีประสิทธิภาพและสามารถตรวจสอบได้

สำหรับกลไกการกำกับดูแล สามารถแยกออกได้เป็น 2 แบบ คือ แบบแรก มีหน่วยงานกำกับดูแลตรวจสอบเนื้อหาที่ชัดเจน ภายใต้กฎระเบียบที่เข้มงวด เช่น ประเทศออสเตรเลีย มีคณะกรรมการอิสระทำหน้าที่กำกับดูแลเนื้อหาและอนุมัติงบประมาณเพื่อการโฆษณาในกรณีที่ต้องใช้งบประมาณเกินกว่า 250,000 ดอลลาร์ หรือประมาณ 8 ล้านบาท

ส่วนในประเทศแคนาดา มีหน่วยงานตรวจสอบบัญชีอย่าง The Auditor General ที่มีรูปแบบคล้ายสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน คอยทำหน้าที่กำกับการใช้งบประมาณ

ขณะที่ประเทศสหรัฐอเมริกา มี Ethics Commission เป็นคณะกรรมการกำกับจริยธรรมเจ้าหน้าที่รัฐ มีรูปแบบคล้ายสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) ทำหน้าที่กำกับดูแล ส่วน แบบที่สอง คือ ไม่มีหน่วยงานเฉพาะ เป็นการกำกับดูแลร่วม โดยรวมกลุ่มในรูปแบบสภาวิชาชีพ ทั้งแบบสมัครใจ คือ มีการส่งตัวแทนจากสื่อร่วมกับตัวแทนจากภาคส่วนอื่นเข้าร่วม

และแบบไม่สมัครใจ คือ มีกฎหมายที่เพียงกำหนดให้ผู้ประกอบการสื่อเข้าร่วมสภาวิชาชีพเท่านั้น แล้วไม่เข้ามายุ่งเกี่ยวในการกำกับดูแล ปล่อยให้การควบคุมเป็นไปในลักษณะแรงกดดันจากสังคมที่จะกระทบต่อความน่าเชื่อถือและภาพพจน์ขององค์กรสื่อนั้นหากไม่เข้าร่วมสภาวิชาชีพ หรือไม่ร่วมมือในกระบวนการกำกับเนื้อหาโฆษณาที่รัฐซื้อจากสื่อ

อาจารย์เดือนเด่น สรุปว่า ในต่างประเทศทุกกระบวนการที่ศึกษาทั้งหมด ไม่ได้จงใจกีดกั้นรัฐใช้เงินซื้อสื่อเพื่อโฆษณา แต่วัตถุประสงค์ที่แท้จริง คือ เพื่อไม่ให้โฆษณานั้นไร้คุณค่าเปล่า มีเนื้อหาที่เป็นประโยชน์ต่อประชาชนและสังคม ไม่ให้เกิดโฆษณาซ้ำซ้อน ซึ่งทุกหน่วยงานของรัฐต้องทำแผนโฆษณาร่วมกัน

ตัวอย่างเช่น กระทรวงพลังงาน ต้องการทำประชาสัมพันธ์เรื่องนวัตกรรมด้านพลังงาน จะต้องเสนอแผนโฆษณาในคณะกรรมการประชาสัมพันธ์ร่วมภาครัฐ หรือผ่านตัวกลางที่จะประเมินเนื้อหาและประสานไปยังสื่อ ทำให้สามารถตัดความสัมพันธ์ที่สื่อจะมีต่อกระทรวงพลังงาน หรือหน่วยงานรัฐนั้นๆ จนงบโฆษณามีอิทธิพลต่อการนำเสนอข่าวสารได้ และยังเป็นกลไกที่ทำให้การใช้เงินงบประมาณเพื่อซื้อโฆษณาคุ้มค่า

“ขอเสนอให้ สำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน เป็นหน่วยงานที่บังคับใช้กฎหมายดังกล่าว โดยมีอำนาจที่จะไม่อนุมัติการเบิกจ่ายหากพบว่าไม่เป็นไปตามกฎหมาย”

นายธิปไตย แสละวงศ์ นักวิชาการทีดีอาร์ไอที่ร่วมศึกษา เสริมว่า ในการกำกับร่วมดูแลกันเอง สภาวิชาชีพจำเป็นต้องมีตัวแทนจากฝ่ายอื่นที่นอกเหนือไปจากตัวแทนสื่อ เพื่อเสริมกลไกการตรวจสอบไม่ให้ปกป้องสื่อที่เป็นพวกเดียวกันเอง และยังส่งผลถึงความน่าเชื่อถือต่อสภาวิชาชีพด้วย

นักวิชาการทีดีอาร์ไอผู้นี้ ยกตัวอย่างโครงสร้างสภาการหนังสือพิมพ์แห่งชาติที่มีกระบวนการแต่งตั้งหรือถูกเลือกมาจากองค์กร หรือเจ้าของกิจการเข้าเป็นตัวแทนในสภาวิชาชีพ โดยทั้ง 21 คนในคณะกรรมการสภาการหนังสือพิมพ์แห่งชาติจะไม่มีภาคประชาชนเข้าไปมีส่วนร่วมเลย

ทั้งนี้ การศึกษาได้เสนอแนะให้มีการออกกฎหมายควบคุมการใช้จ่ายงบประมาณในการประชาสัมพันธ์ ทั้งด้านเนื้อหา กำหนดลักษณะข้อห้ามที่จะทำให้สื่อประชาสัมพันธ์นั้นเปล่าประโยชน์ หรือกลายเป็นการนำเงินภาษีของประชาชนไปใช้เพื่อการหาเสียง สร้างภาพพจน์ให้กับตัวเอง ด้วยกระบวนการ ระเบียบ ขั้นตอนที่มีประสิทธิภาพ และสามารถตรวจสอบได้อย่างโปร่งใส

ส่วนองค์กรวิชาชีพสื่อนั้น จากการศึกษาไม่ได้สรุปว่า ควรจะเป็นรูปแบบใด แต่เสนอข้อมูลเกี่ยวกับรูปแบบกำกับดูแลตนเองของสื่อ ทั้งที่มีกฎหมายภาคบังคับและด้วยความสมัครใจ หรืออยู่ภายใต้การกำกับของรัฐ ให้เปรียบเทียบข้อดีข้อเสีย

อย่างไรก็ดี นักวิชาการทั้งสองซึ่งทำการศึกษาเรื่องนี้ได้โยนข้อเสนอให้องค์กรวิชาชีพสื่อพิจารณาว่า สมควรให้มีตัวแทนจากภาคประชาชน ภาครัฐ และภาคเอกชน เข้าร่วมเป็นสมาชิกสภาวิชาชีพหรือไม่!

 

อนาคตการสื่อสารแนวโน้มคุยผ่านอักษร

ในการศึกษาเรื่องการครอบงำสื่อจากรัฐของ อาจารย์เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ และอาจารย์ธิปไตย แสละวงศ์ สองนักวิชาการทีดีอาร์ไอ ในครั้งนี้ยังทำให้เห็นแนวโน้มพฤติกรรมการเปิดรับสื่อของประชาชนที่จะเปลี่ยนแปลงไป กล่าวคือ ในปี 2546 สำนักงานสถิติแห่งชาติ ได้ออกสำรวจประชาชน เรื่อง การรับรู้ข้อมูลข่าวสารของครัวเรือน

ข้อมูลระบุว่า คนไทยสมัยนั้น ถือว่า โทรทัศน์เป็นสื่ออันดับหนึ่งที่เข้าถึงประชาชนมากที่สุด อันดับ 2 คือ คนใกล้ชิด ซึ่งมีอันดับสูงว่าการเข้าถึงสื่ออื่นๆ เช่น สื่อวิทยุ และหนังสือพิมพ์ ที่อยู่อันดับ 3 และ 5 ตามลำดับ ขณะที่ผู้นำท้องถิ่น เป็นแหล่งข่าวอันดับ 4 ที่ทำให้ครัวเรือนในยุคนั้นสามารถรับรู้ข่าวสารได้

ฉะนั้นการเข้าถึงข่าวสารของครัวเรือน จากข้อมูลของสำนักงานสถิติแห่งชาติจะเห็นได้ว่า มีน้ำหนักไปที่การพูดคุยแบบ “ปากต่อปาก” ซึ่งหลังจากนั้นก็ไม่มีหน่วยงานใดออกสำรวจอีกเลย

กระทั่ง ในปี 2554 หรืออีก 8 ปีต่อมา กรมควบคุมโรค ได้ออกสำรวจในหัวข้อ ประชาชนหาข้อมูลสุขภาพจากสื่อกันอย่างไรในรอบสัปดาห์ พบว่า สื่อโทรทัศน์ยังครองอันดับหนึ่ง คือ 4 ครั้งต่อสัปดาห์ แต่อันดับ 2 กลายเป็น “สื่ออินเทอร์เน็ต” ที่แซงหน้าสื่อสิ่งพิมพ์และวิทยุขึ้นมา ขณะที่คนในชุมชนและครอบครัวรั้งอันดับท้ายร่วมกับสื่อวิทยุ

ข้อมูลจากทั้ง 2 หน่วยงาน สามารถอธิบายได้ว่า ในยุคต่อๆ ไป “สื่ออย่างอินเทอร์เน็ตเข้าถึงกันมากขึ้น แต่ผู้คนรับฟังกันน้อยลง” ทั้งจากคนใกล้ชิด หรือครอบครัวญาติพี่น้อง

นั่นหมายถึง สังคมไทยมีการเปลี่ยนแปลงวิถีชีวิตจากวิถีชุมชนที่มีความใกล้ชิดกันในครอบครัวไปสู่วิถีชีวิตแบบเมืองที่พูดคุยกันน้อยลง แล้วหันไปอ่านกันมากขึ้น ทั้งจากข้อความในอินเทอร์เน็ต รวมไปถึงหนังสือพิมพ์ ซึ่งผลสำรวจของกรมควบคุมโรค พบว่า ประชาชนหาข้อมูลสุขภาพจากหนังสือพิมพ์เป็นอันดับ 3 ซึ่งมีอันดับสูงกว่าครอบครัว และคนใกล้ชิด และอาจเป็นไปได้ว่าการพูดคุยแบบปากต่อปากอาจเปลี่ยนวิถีไปเป็นการพูดคุยกันแบบตัวอักษรต่อตัวอักษรก็เป็นได้