การขยายอายุเกษียณราชการ

ปี	2016-05-20

สราวุธ ไพฑูรย์พงษ์

เมื่อปลายเดือนมีนาคมปีนี้ มีข่าวจากทำเนียบรัฐบาลว่า สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) จะเสนอคณะรัฐมนตรี (ครม.) เพื่อขออนุมัติให้แก้ไข พ.ร.บ.บำเหน็จบำนาญข้าราชการ พ.ศ.2494 โดยจะเสนอเพิ่มอายุการเกษียณราชการจาก 60 ปี เป็น 65 ปี เนื่องจากไทยกำลังเข้าสู่สังคมสูงอายุ ขณะที่อัตราการเกิดใหม่ของคนน้อย ทำให้คนในวัยทำงานไม่เพียงพอต่อการพัฒนาประเทศ

แหล่งข่าวกล่าวว่า นอกจากนี้ การขยายอายุการเกษียณราชการเป็น 65 ปี จะช่วยลดภาระค่าใช้จ่ายต่อระบบงบประมาณในการดูแลบุคลากร ทั้งอัตราค่าจ้าง ค่ารักษาพยาบาล รวมถึงบำเหน็จบำนาญ โดยแต่ละปีจะมีข้าราชการที่เกษียณประมาณ 3 หมื่นคน จากข้าราชการทั้งหมดกว่า 1.7 ล้านคน ในจำนวนที่เกษียณนี้ ส่วนราชการต้องรับบุคลากรเข้ามาทดแทน ทำให้มีค่าใช้จ่ายด้านเงินเดือนและค่ารักษาพยาบาล ข้าราชการที่เกษียณ 3 หมื่นคนต่อปีนี้ รัฐยังต้องจ่ายบำเหน็จบำนาญและค่ารักษาพยาบาลจนกว่าจะเสียชีวิต เมื่อรับบุคลากรใหม่มาทดแทน ภาครัฐก็จะมีรายจ่ายเพิ่มขึ้น ดังนั้น เพื่อชะลอการรับบุคลากรใหม่ และคงรายจ่ายสำหรับบุคลากร การต่ออายุราชการอีก 5 ปี จะช่วยแก้ไขเรื่องดังกล่าวได้บ้าง

เผอิญท่านนายกรัฐมนตรีไม่เอาด้วย ท่านไม่ได้ให้เหตุผลอะไร แต่จำได้เลาๆ ว่า ท่านบ่นว่าแค่นี้ยังไม่แน่นพอหรือ

มีสถานีโทรทัศน์มาสัมภาษณ์ผู้เขียนในตอนนั้น ขออนุญาตเอามาทวนอีกครั้งว่า ผู้เขียนให้ข้อสังเกตว่าเรื่องการขยายอายุเกษียณข้าราชการนี้ยังเข้าใจไม่ตรงกัน ถ้าเป็นตามข่าวที่ให้ก็ถือว่ามีการหลงประเด็นอยู่ แม้แต่ ก.พ.เองก็ไม่ชัดเจนว่าจะขยายอายุเกษียณเพื่ออะไร แต่คงไม่ใช่ดังข่าวที่ลงข้างต้นว่าเป็นการลดภาระงบประมาณ หรือแก้ปัญหาการขาดแคลนกำลังคนของทางราชการ

สาเหตุพื้นฐานของการพูดถึงการขยายอายุเกษียณกันนั้น มาจากสถานการณ์เข้าสู่สังคมผู้สูงวัยทั่วโลก โดยเฉพาะอย่างยิ่งประเทศพัฒนาแล้วที่มีจำนวนและสัดส่วนผู้สูงวัยเพิ่มมากขึ้น ด้วยสาเหตุ 2 ประการ คือ คนมีอายุยืนยาวขึ้น คนตายช้าลงเพราะความเจริญทางสาธารณสุข มีคนแก่มากขึ้น ในขณะที่สัดส่วนของเด็กลดลง เนื่องจากการคุมกำเนิด

ปัญหาที่เกิดขึ้นประเทศพัฒนาแล้วดังกล่าวเป็นปัญหาที่เกิดขึ้นเนื่องจากในระบบของประเทศดังกล่าวมีระบบประกันสังคมที่คอยดูแลผู้เกษียณอายุ โดยอายุเกษียณในความหมายของประเทศเหล่านั้นคือ อายุในการเกิดสิทธิในการได้รับบำนาญตั้งแต่วันที่เกิดสิทธิจนกระทั่งตาย

เกิดอะไรขึ้นเมื่อคนตายช้าลง ปัญหาคือ ประการแรก ต้องจ่ายเงินบำนาญให้แก่คนเกษียณนานขึ้น เช่น สมมุติว่าเคยได้รับบำนาญเมื่ออายุ 60 และเสียชีวิตอายุประมาณ 70 ปี รัฐก็จ่ายบำนาญ 10 ปี แต่ถ้าตายช้าลง คือตายประมาณอายุ 80 ปี รัฐก็ต้องจ่ายบำนาญเพิ่มต่อหัวจาก 10 ปี เป็น 20 ปี (โดยเสียเงินสมทบเท่าเดิม คือจ่ายเงินสมทบจนถึงอายุ 60 ปี) คือต้องจ่ายเป็น 2 เท่าในแต่ละคน

ช่วงเวลาที่ต้องจ่ายบำนาญยาวขึ้นเห็นๆ ปัญหาที่ตามมาคือจำนวนผู้สูงอายุเพิ่มมากขึ้น จำนวนคนที่มีชีวิตอยู่นานๆ ก็เพิ่มขึ้น เช่น เดิมมีผู้สูงอายุ 100 คน ก็เพิ่มเป็น 200 คน

ดังนั้น รัฐบาลก็ต้องจ่าย 2 เด้ง เด้งแรก ต้องจ่ายให้แต่ละคนมากขึ้น เด้งสอง จำนวนคนมากขึ้น

ยังมี เด้งที่สาม คือ จำนวนคนที่ต้องส่งเงินสมทบก็เริ่มน้อยลงด้วย เพราะอัตราการเกิดของประชากรลดลง ดังนั้น ขณะที่รายจ่ายเพิ่มขึ้น แต่รายรับลดลง จึงเกิดวิกฤตกับปัญหากองทุนประกันสังคมล้มละลาย ไม่มีเงินจ่าย ซึ่งเป็นปัญหาที่ประเทศพัฒนาแล้วอย่างยุโรปและอเมริกากลัวกันมาก

ตรงนี้เองที่เป็นที่มาของการขยายอายุเกษียณ หรือเรียกให้ถูกคือการขยายอายุในการเกิดสิทธิบำนาญชราภาพ หรือขยายอายุในการเกิดสิทธิ โดยบังคับให้ออมหรือส่งเงินสมทบนานขึ้น รับบำนาญช้าลง ช่วยให้กองทุนประกันสังคมมีความมั่นคงมากขึ้น ไม่ล่ม

แต่สำหรับข้าราชการไทยไม่ใช่เช่นนั้นเพราะระบบบำนาญของเราไม่เหมือนประเทศพัฒนาแล้วส่วนใหญ่ ซึ่งครอบคลุมคนส่วนใหญ่แรงงานในระบบ

ประเทศไทยมีระบบบำนาญสำหรับแรงงานในระบบ 2 กลุ่มใหญ่ คือ ข้าราชการ และลูกจ้างภาคเอกชนที่เป็นสมาชิกประกันสังคม และ/หรือเป็นสมาชิกกองทุนสำรองเลี้ยงชีพ กับแรงงานนอกระบบซึ่งแต่ก่อนไม่มีบำนาญ (แต่เดี๋ยวนี้มีประกันสังคมมาตรา 40 เบี้ยชราภาพ กับกองทุนการออมแห่งชาติ)

          การขยายอายุเกษียณข้าราชการไม่ได้ช่วยประหยัดงบประมาณด้านบำนาญ

เพราะความจริงปัญหาบำนาญราชการ รัฐได้แก้ไปบ้างแล้วตั้งแต่ตอนวิกฤตเศรษฐกิจ มีนาคม 2540 ที่เปลี่ยนระบบบำนาญที่รับเงินบำนาญจากกระทรวงการคลังเป็นกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ (กบข.) ซึ่งเป็นแบบกองทุนสำรองเลี้ยงชีพ ที่แยกบัญชีของแต่ละคนและที่มาของเงินคือข้าราชการถูกหักเงินเดือนร้อยละ 3 และรัฐสมทบอีกร้อยละ 3 เช่นกัน เมื่อเกษียณก็รับเงินส่วนของตนที่ออมไว้กับ กบข. บวกกับผลประโยชน์ที่เกิดกับเงินดังกล่าว รัฐจึงไม่ต้องรับภาระเต็มๆ เหมือนแต่ก่อน (แต่อาจมีปัญหา พ.ร.บ.UNDO บ้าง แต่ก็จำกัดเฉพาะข้าราชการที่เกษียณก่อน 27 มีนาคม 2540)

          การขยายอายุเกษียณไม่ได้ช่วยแก้ปัญหาการขาดแคลนแรงงาน

เพราะปัจจุบันจำนวนข้าราชการถูกจำกัดด้วย นโยบายลดหรือจำกัดจำนวนโดย ก.พ.ร. (คณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ) ไม่ใช่ขาดแคลนเพราะหาคนไม่ได้ การรักษาจำนวนข้าราชการไว้เท่าเดิม หมายความว่า ถ้าขยายอายุเกษียณออกไปก็ยังไม่สามารถรับคนใหม่ได้
ข้อดีของการขยายอายุเกษียณอาจมีอยู่ในแง่ของการรักษาข้าราชการที่มีความรู้และประสบการณ์ที่สร้างได้ยากเอาไว้ ซึ่งปัจจุบันก็ทำอยู่แล้ว เช่น กรณี ผู้พิพากษา อัยการ อาจารย์มหาวิทยาลัย โดยมีกฎ กติกา มารยาท กำหนดไว้ เช่น ค่อยๆ ขยายทีละปี เงินเดือนอาจไม่สูงขึ้น

เท่าที่ผู้เขียนเคยทำการศึกษามา มีทั้งคนที่เห็นด้วยและไม่เห็นด้วย กลุ่มที่เห็นด้วยมีเหตุผลเพิ่มในแง่ของแนวคิดด้านมโนทัศน์ที่คิดง่ายๆ ว่า เพราะว่าคนอายุยืนขึ้น เพราะฉะนั้นคนอายุ 60 ไม่ควรถือว่าสูงอายุ เพราะฉะนั้นควรแก้ พ.ร.บ.ผู้สูงอายุ และ พ.ร.บ.บำเหน็จบำนาญข้าราชการ พ.ศ.2494 เสียด้วยเลย โดยให้บอกว่าผู้มี อายุ 65 จึงควรนับว่าเป็นผู้สูงอายุ ซึ่งถ้าเป็นเช่นนั้นคงมีผลกระทบคนอีกกลุ่มหนึ่ง คือ ผู้ที่มีอายุ 61-69 อาจอดรับเบี้ยผู้สูงอายุ แต่นั่นเป็นคนละเรื่องกับข้าราชการที่เรากำลังพูดถึง