ระบบประกันสังคมของ สิงคโปร์

ปี	2015-10-15

สราวุธ ไพฑูรย์พงษ์
สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ)

ระบบประกันสังคมสำหรับแรงงานภาคเอกชนของสิงคโปร์ต่างจากของไทยมาก ขณะที่การประกันสังคมสำหรับแรงงานในระบบของไทยมี 2 ส่วน คือ การประกันสังคมกับสำนักงานประกันสังคม กับกองทุนสำรองเลี้ยงชีพซึ่งเป็นแบบสมัครใจ ของสิงคโปร์มีแต่กองทุนสำรองเลี้ยงชีพกลาง หรือมักเรียกทับศัพท์กันว่า CPF (Central Provident Fund) แบบบังคับภายใต้การดูแลของกระทรวงกำลังคน

รัฐบาลสิงคโปร์ไม่รับระบบประกันสังคมอย่างแรก แบบได้มาจ่ายไป (Pay As You Go หรือ PAYG) เพราะเห็นว่าในระบบดังกล่าว เงินของผู้ประกันตนต้องเอามารวมกัน โดยที่ ผู้ประกันตนที่จ่ายเงินสมทบอาจไม่ได้ใช้เงินเพื่อสิทธิประโยชน์ส่วนของตนและผู้ประกันคนอื่น ทุกคนใช้เงินจากกองกลาง ประการต่อมา ในกรณีของบำนาญชราภาพ คนที่เกษียณไปต้องใช้เงินจากกองกลางซึ่งต้องพึ่งกระแสเงินเข้าจากเงินสมทบหรือเงินออมของแรงงานที่กำลังทำงานเป็นสำคัญ (แม้ว่าผู้เกษียณจะได้ส่งเงินสมทบในอดีต) และกระแสเงินเข้าอาจไม่พอกับกระแสเงินออกเพราะจำนวนเพราะคนชรามากขึ้น อายุยืนขึ้นและอยู่รับเงินบำนาญนานขึ้น ในขณะที่แรงงานรุ่นใหม่มีจำนวนน้อยลงทำให้เงินเข้า น้อยลง ลักษณะดังกล่าวทำให้เกิดปัญหาเสถียรภาพของกองทุน คือเงินหมด

สิงคโปร์เห็นว่าเป็นการไม่ถูกต้องที่จะเอา เงินจากคนที่ทำงานที่ประกันตนไปจ่ายบำนาญแก่คนที่เกษียณอายุ จึงเลือกใช้ระบบ CPF ที่แรงงานออมได้เท่าไร เมื่อเลิกทำงานก็ได้เงินคืนบวกผลประโยชน์จากการลงทุนโดยไม่ต้องห่วงว่าจะเอาไปให้คนอื่นใช้

นโยบายสังคมของรัฐบาลสิงคโปร์ตั้งแต่ ได้รับเอกราชเมื่อ ปี 2508 จนปัจจุบัน เน้นใน 3 ด้านคือ การศึกษา สาธารณสุข และที่อยู่อาศัย และระบบประกันสังคมสิงคโปร์ขึ้นอยู่กับหลักการ 3 ประการคือ

1) การพี่งตนเองและมีความรับผิดชอบ ต่อสังคม 2) การพึ่งพาครอบครัว และ 3) หลายตัวช่วย (The Many Helping Hands approach) ทุกภาคส่วน ทั้งชุมชนและองค์กรต่างๆ รวมทั้งสวัสดิการสังคมบางอย่างและโครงการ ComCare ซึ่งจะขอข้ามไป

กล่าวคือ แรงงานต้องพึ่งตนเองเป็นหลักก่อนจะไปพึ่งครอบครัว ชุมชนและองค์กรต่างๆ หรือตัวช่วยที่เกี่ยวข้อง ระบบ CPF สะท้อนนโยบายและหลักการ ดังกล่าว ช่วยให้รัฐบาลไม่ต้องมีเอี่ยวในการออกเงินสมทบและไม่ต้องรับความเสี่ยงของการบริหารและความล่มสลายของกองทุนประกันสังคมแบบ PAYG ซึ่งกำลังเป็นปัญหาอยู่ใน หลายประเทศเนื่องจากขาดเสถียรภาพของ กองทุน

ระบบประกันสังคมของสิงคโปร์เป็นกองทุนสำรองเลี้ยงชีพซึ่งเป็น Defined Contribution ที่กำหนดเงินสมทบที่นายจ้างและลูกจ้างเท่านั้นต้องจ่ายเข้ากองทุนเพื่อใช้สิทธิประโยชน์ตามที่ รัฐกำหนด โดยรัฐไม่ต้องออกตังค์ (ยกเว้นดอกเบี้ยประกันขั้นต่ำเท่านั้น ประมาณร้อยละ 2.5-5 แล้วแต่บัญชี) แต่ทำหน้าที่เป็นผู้คุ้มกฎและบริหารกองทุนให้เกิดสิทธิประโยชน์ตามเป้าหมายซึ่ง เขาใช้คำว่า enabler หรือผู้ทำให้เป็นไปหรือเกิดขึ้นได้

รายละเอียดของกองทุนสำรองเลี้ยงชีพกลางของสิงคโปร์ต่างกับกองทุนสำรองเลี้ยงชีพในประเทศไทยมาก โดยของไทยเป็นแบบสมัครใจ มีนายจ้างและลูกจ้างเป็นผู้จ่ายเงินสมทบ เมื่ออายุครบเกษียณก็จะได้เป็นบำเหน็จหรือเงินก้อนเท่ากับจำนวนที่ออมทั้งส่วนของนายจ้างและลูกจ้างบวกกับผลตอบแทนจากการลงทุนของกองทุนในแต่ละสถานประกอบการ

CPF ทำมากกว่านั้น เป็นระบบบังคับที่รัฐให้สมาชิกแต่ละคนนำเงินออมของตนมาจัดสรรเพื่อเป็นรายจ่ายของตนด้านต่างๆ ซึ่งครอบคลุมทั้งค่ารักษาพยาบาล ทุพพลภาพ ตาย ที่อยู่อาศัย บำเหน็จบำนาญชราภาพ แต่ไม่มีกรณีว่างงาน ส่วนกรณีอื่นๆ สมาชิกสามารถดึงเงิน CPF มาใช้จ่ายเป็นกรณีๆ ไป โดยทั้งหมดนี้เป็นเงินจากบัญชีของสมาชิกแต่ละโดยตรง ไม่มีการเอาไปกองรวมกัน

ทั้งนี้ CPF แบ่งเงินออมของสมาชิกออกเป็น 3 ประเภทคือ บัญชีธรรมดา (Ordinary Account) บัญชีพิเศษ (Special Account) บัญชีรักษาพยาบาล (Medisave Account) (ตามอัตราในตาราง) โดยเงินในบัญชีธรรมดาจะเป็นเงินออมสำหรับการซื้อที่อยู่อาศัย เพื่อการลงทุน และเพื่อการศึกษา บัญชีพิเศษจะเป็นเงินออมเพื่อการเลี้ยงชีพ รวมถึงการลงทุนเพื่อการเกษียณและชราภาพด้วย และบัญชีรักษาพยาบาลจะเป็นเงินออมสำหรับค่าใช้จ่ายในการรักษาพยาบาลของตนเองและบุตร ทั้งนี้ จะมีกฎ กติกา การนำเงินมาใช้ตามที่กองทุนเป็นผู้กำหนด

การแยกบัญชีชัดเจนถือว่ามีประโยชน์ต่อการรักษาวินัยการเงินของคนสิงคโปร์อย่างมาก นอกจากนั้น ยังมีบัญชีอีกประเภทหนึ่งคือ บัญชีเกษียณ (Retirement Account) ซึ่งเมื่อสมาชิกอายุถึง 55 ก็ต้องเปิดบัญชีนี้ โดยโอนเงินมาจากบัญชี Ordinary และ Special จำนวนประมาณ 1.4 แสนเหรียญสิงคโปร์ (3.6 ล้านบาท) ซึ่งเมื่อสมาชิกเกษียณที่อายุ 65 ปี (67 ปี ในปัจจุบัน) สามารถนำออกมาใช้จนกว่าเงินออมนี้จะหมด หรืออาจเอาไปฝากธนาคารเพื่อรับเงินแบบบำนาญตลอดชีวิต (Annuity) ก็ได้
(สำหรับกองทุนทดแทน (Workmen’s Compensation Fund) ซึ่งเป็นคู่แฝดกับกองทุนประกันสังคมไทย สิงคโปร์มีแต่ Work Injury Compensation (บริหารโดยสำนักงานอาชีวอนามัยและความปลอดภัย กระทรวงกำลังคน) ซึ่งนายจ้างไม่ต้องส่งเงินสมทบแต่ต้องทำประกันกับประกันภัยเอกชนเพื่อคุ้มครองอันตรายจากการทำงานให้กับลูกจ้างและต้องรับผิดชอบดูแลรักษาการบาดเจ็บหรือเจ็บป่วยจากการทำงานของลูกจ้าง)

สมาชิกสามารถนำเงินในบัญชีธรรมดาและบัญชีพิเศษไปลงทุนผ่าน CPF Investment Scheme (CPFIS) โดยผลกำไรและดอกผลจากการลงทุนจะได้รับยกเว้นภาษี หรือสามารถฝากเงินไว้กับ CPF โดยได้รับผลตอบแทนในรูปของดอกเบี้ยโดยไม่เสียภาษีเช่นกัน และสมาชิกยังมีสิทธิถือหุ้นในบริษัท Singapore Telecom ในราคาส่วนลดเพื่อสิทธิในการรับเงินปันผลและกำไรจากการขายหุ้น แต่เงินปันผลและกำไรดังกล่าวจะไปอยู่ในบัญชี CPF ของสมาชิกจึงไม่สามารถถอนเป็นเงินสดได้เพราะขัดต่อวัตถุประสงค์ของ CPF ที่ต้องการให้สมาชิกออมเพื่อใช้จ่ายหลังเกษียณ

เงินขั้นต่ำในกองทุน (CPF Minimum Sum)ในปี 2558 กำหนดไว้รายละ 1.55 แสนเหรียญ (4 ล้านบาท) สามารถถอนออกได้เมื่อมีอายุครบ 55 ปีเท่านั้น แต่สมาชิกสามารถนำเงินขั้นต่ำไปลงทุนได้หลายวิธี เช่นซื้อ annuity โดยจะได้รับเงินดำรงชีพตามจำนวนที่ตกลงจนเสียชีวิต ฝากธนาคาร หรือคงเงินไว้ในกองทุน CPF เดิม หากสมาชิกเลือกฝากธนาคารหรือคงเงินไว้กับ CPF สมาชิกจะได้รับเงินเป็นงวด ตั้งแต่อายุ 62 ปี ทุกๆ เดือนจนกระทั่งเงินที่อยู่ในกองทุนหมด

CPF ใช้บังคับสถานประกอบการเอกชนที่มีลูกจ้างที่มีการทำสัญญาจ้าง (รวมสัญญาด้วยวาจา) เฉพาะลูกจ้างคนสิงคโปร์หรือผู้มีถิ่นพำนักถาวร ส่วนแรงงานต่างชาติ หากนายจ้างจ่าย Levy แล้วก็ไม่ต้องจ่ายเงินสมทบ CPF อีก สำหรับ ผู้ประกอบอาชีพอิสระสิงคโปร์ต้องเข้า CPF (บัญชีรักษาพยาบาล) ถ้ามีรายได้ระหว่าง 6,000-60,000 เหรียญ (ดูตารางประกอบ)

ในตาราง อัตราเงินสมทบและการกระจายเงินออมออกตามบัญชีต่างๆ จะสะท้อนการรองรับสังคมผู้สูงอายุของสิงคโปร์ เช่น เงินสมทบรวมสำหรับแรงงานอายุ 60 ขึ้นไปจะต่ำ ทำให้ค่าจ้างรวมๆ ของผู้สูงอายุต่ำกว่ากลุ่มอื่น และการกระจายเงินออมเข้าบัญชีรักษาพยาบาลจะมีสัดส่วนสูงขึ้นเมื่ออายุมากขึ้นตามลำดับ (ร้อยละ 10.5 ของเงินเดือนตั้งแต่อายุ 50 ขณะที่บัญชีธรรมดาและบัญชีพิเศษลดลงอย่างรวดเร็ว) ระบบประกันสังคมของสิงคโปร์เป็นการจัดระเบียบการคุ้มครองทางสังคมให้แก่แรงงานและประชาชนโดยยึดหลักทุกคนต้องทำงาน ห้ามแบมือขอ (Workfare not welfare) ไม่มีประชานิยม

ข้อสังเกต

ประการแรก ระบบ CPF ยังไม่นิ่ง คนสิงคโปร์ต้องทำงานหนักเกือบตลอดชีวิต หากไม่ได้ทำงาน หรือมีปัญหาครอบครัวก็จะมีผลต่อการคุ้มครองทางสังคม แรงงานระดับล่างที่มีรายได้น้อยอาจต้องทำงานถึงอายุ 70 ปี เพื่ออยู่รอดแม้รัฐจะให้ความช่วยเหลือผ่านหลายตัวช่วยก็ตาม เคยมีชาวสิงคโปร์หลายร้อยคนออกมาเดินขบวนเรียกร้องให้รัฐบาลปฏิรูปกองทุนดังกล่าวให้มีความยืดหยุ่นและตอบสนองต่อวิถีชีวิตของผู้สูงอายุ ที่กำลังเปลี่ยนแปลงไป

ประการที่สอง การส่งเสริมให้ช่วยตัวเองก่อนไปพึ่งคนอื่นอาจเป็นดาบสองคม เพราะอาจทำให้เป็นคนเห็นแก่ประโยชน์ส่วนตัวมากกว่าเพื่อสังคม

ประการที่สาม ความแตกต่างที่สำคัญอย่างยิ่งของสิงคโปร์ คือคนส่วนใหญ่รายได้สูงและเป็นประเทศที่มีการบังคับใช้กฎหมายจริงจัง คนสิงคโปร์มีรายได้ต่อหัวประมาณ 2 ล้านบาทต่อปี หรือประมาณสิบเท่าของไทย สิงคโปร์มีเนื้อที่เพียง 719 ตารางกิโลเมตร และมีประชากรที่เป็นคนสิงคโปร์จริงๆ เพียง 3.3 ล้าน การกำกับดูแลย่อมทำได้ง่ายกว่า

ประการที่สี่ มีการวิจัยพบว่าวิธีหลายตัวช่วยซึ่งเป็นเครื่องมือช่วยผู้มีรายได้น้อยและผู้ด้อยโอกาสทางสังคมก็มีปัญหาความยุ่งยาก ซับซ้อน การขาดทรัพยากรและความต่อเนื่องของความช่วยเหลือ และโครงสร้างที่ไม่แข็งแรงพอจะกดดันนโยบายในระดับชาติ ระบบ CPF อาจไม่ใช่คำตอบสุดท้าย

——————

ตีพิมพ์ครั้งแรก: หนังสือพิมพ์มติชน วันที่ 15 ตุลาคม 2558 ใน “คอลัมน์: ดุลยภาพดุลยพินิจ:ระบบประกันสังคมของ สิงคโปร์”