ย้อนเปิดแฟ้มข้อเสนอแนวทางการแทรกแซงราคาข้าวของทีดีอาร์ไอ

ปี	2012-10-16
วันที่	04/10/2012

ท่ามกลางกระแสวิพากษ์วิจารณ์นโยบายจำนำข้าวของรัฐบาลยิ่งลักษณ์ ชินวัตร  ทีดีอาร์ไอ…รายงาน พาผู้อ่านย้อนกลับไปเปิดแฟ้มข้อเสนอ แนวทางใหม่ในการแทรกแซงราคาข้าว (2552) ของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทยโดย ดร.อัมมาร สยามวาลา และ ดร.นิพนธ์ พัวพงศกร ซึ่งได้อธิบายสภาพปัญหาของนโยบายการแทรกแซงราคาข้าวในอดีต พร้อมทั้งเสนอทางเลือกใหม่เพื่อช่วยชาวนาประกันความเสี่ยงจากราคาข้าว

 

ปัญหาของนโยบายแทรกแซงราคาข้าวที่ผ่านมา

นโยบายแทรกแซงราคาข้าวเริ่มตั้งแต่ปีการเพาะปลูก 2524/25 โดยรัฐบาลมีนโยบายให้ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) รับจำนำข้าวเปลือกจากชาวนาเพื่อชะลอการขายข้าวเปลือกในช่วงต้นฤดูเก็บเกี่ยวซึ่งเกษตรมักถูกกดราคามากเกินไป สำหรับราคารับจำนำในขณะนั้น มักกำหนดราคารับจำนำต่ำกว่าราคาตลาด โดยกำหนดราคารับจำนำที่ร้อยละ 80 ของราคาตลาด ในอดีตมีเกษตรกรเข้าร่วมโครงการจำนวนไม่สูง ทำให้ปริมาณข้าวที่รับจำนำไม่สูงมากและรัฐบาลก็ไม่มีภาระเรื่องสต็อกข้าวคงค้างมากนัก

อย่างไรก็ตาม ในช่วงปีการเพาะปลูก 2544/45 เป็นต้นมา รัฐบาลได้เริ่มกำหนดราคารับจำนำสูงกว่าราคาตลาดโดยกำหนดราคารับจำนำให้สูงกว่าราคาตลาดถึงร้อยละ 30 ส่งผลให้เกษตรกรเข้าร่วมโครงการรับจำนำเป็นจำนวนมาก ทำให้มีปริมาณข้าวในสต็อกของรัฐบาลเป็นจำนวนมาก และส่งผลให้รัฐบาลกลายมาเป็นผู้ค้าข้าวรายใหญ่ในตลาด ซึ่งส่งผลเสียสำคัญหลายประการ ได้แก่

(1) รัฐบาลมีต้นทุนในการค้าข้าวสูงกว่าเอกชน อันเนื่องมาจาก รัฐบาลกำหนดอัตราค่าสีและอัตราค่าเช่าที่จ่ายให้คลังสินค้าอยู่ในระดับสูงกว่าราคาต้นทุน ซึ่งส่งผลต่อเนื่องให้ราคาข้าวสำหรับตลาดในประเทศสูงกว่าราคาในประเทศคู่แข่งของไทย

(2) การรับจำนำและการค้าข้าวมีการทุจริตแทบทุกขั้นตอน เริ่มตั้งแต่ชาวนาบางรายแจ้งพื้นที่เพาะปลูกสูงกว่าความเป็นจริง มีโรงสีบางแห่งพยายามสวมสิทธิ์การรับจำนำของชาวนา การปลอมปนหรือสลับข้าวเปลือกที่เก็บไว้ในสต็อกของรัฐบาล และขั้นตอนสุดท้ายคือคือรัฐบาลระบายข้าวออกให้ผู้ส่งออกไม่กี่รายในราคาที่ต่ำกว่าราคาตลาดโดยวิธีการประมูลที่ขาดความโปร่งใส

จากการศึกษา การแสวงหาผลตอบแทนส่วนเกินและเศรษฐศาตร์การเมืองของโครงการรับจำนำข้าวเปลือก ของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย พบว่า โครงการรับจำนำข้าวนาปี 2549/50 เกษตรได้รับประโยชน์จากโครงการเป็นเม็ดเงิน 7.13 พันล้านบาท หรือคิดเป็นเพียงร้อยละ 37.25 ของผลประโยชน์ทั้งหมดที่เกิดจากโครงการรับจำนำข้าวเปลือก โดยเงินที่เหลือรั่วไหลไปสู่กลุ่มบุคคลอื่น

(3) จำนวนชาวนาที่ได้ประโยชน์จากโครงการรับจำนำข้าวมีจำนวนน้อย จากโครงการรับจำนำข้าวของรัฐบาลปีเพาะปลูก 2551/52 มีจำนวนชาวนาเพียงร้อยละ 18.7 ที่ได้รับประโยชน์จากโครงการรับจำนำ และไม่เป็นที่ประจักษ์ชัดว่าชาวนาที่ได้รับประโยชน์นี้ เป็นชาวนาที่ยากจนที่สุดของประเทศหรือไม่

(4) คุณภาพข้าวไทยที่ส่งออกมีแนวโน้มลดต่ำลง การกำหนดราคารับจำนำข้าวที่สูงเป็นการส่งเสริมให้ชาวนาเร่งปลูกข้าวนาปรังโดยใช้พันธุ์ข้าวเบาที่มีอายุสั้นซึ่งมีคุณภาพต่ำ ส่งผลให้ข้าวในสต็อกของรัฐบาลที่จะนำไปส่งออกนั้นมีคุณภาพต่ำลง

 

ข้อเสนอแนวทางช่วยเกษตรกรของทีดีอาร์ไอ

มาตรการหลัก

เพื่อแก้ปัญหาดังกล่าวข้างต้น สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทยมีข้อเสนอเชิงนโยบายคือ ให้รัฐบาลใช้นโยบายประกันความเสี่ยงจากราคา โดยรัฐบาลจะประกาศราคารับประกันตั้งแต่ต้นฤดูเพาะปลูก ซึ่งราคารับประกันจะต้องครอบคลุมต้นทุนการผลิตข้าวให้แก่ชาวนา

หลังจากรัฐบาลประกาศราคารับประกันแล้ว ชาวนาจะมีสิทธิ์ซื้อประกันจากรัฐบาล โดยในช่วงปีแรกๆ นั้น อาจกำหนดให้เบี้ยประกันอยู่ในระดับต่ำ และจำกัดปริมาณข้าวที่ชาวนามีสิทธิ์เข้าร่วมโครงการประกัน

จากนั้น รัฐบาลจะประกาศราคาในตลาดเพื่อใช้เป็นราคาอ้างอิงในการจ่ายเงินให้แก่ชาวนา โดยเมื่อถึงฤดูเก็บเกี่ยวชาวนาสามารถเรียกเก็บค่าสินไหมจากรัฐบาลซึ่งจะเท่ากับราคารับประกันหักด้วยราคาอ้างอิง

ทั้งนี้ในการเรียกเก็บค่าสินไหมนั้นชาวนาไม่จำเป็นต้องนำข้าวมาส่งมอบให้กับรัฐบาล ชาวนาสามารถนำข้าวนั้นไปขายในตลาดได้ตามปรกติ

มาตรการเสริม

นอกจากข้อเสนอให้รัฐบาลจัดทำโครงการรับประกันความเสี่ยงเป็นนโยบายหลักแล้ว รัฐบาลควรมีมาตรการเสริมเพื่อมิให้ราคาในตลาดต่ำเกินควร อันส่งผลต่อชาวนาที่จะสามารถขายข้าวได้ต่ำเกินไปและส่งผลต่อภาระของรัฐบาลจากการจ่ายเงินสินไหมมากเกินไป โดยมาตรการเสริมได้แก่

(1) มาตรการรับจำนำข้าวในราคาอ้างอิง มีความเป็นไปได้สูงว่าโรงสีหรือพ่อค้าคนกลางจะกดราคารับซื้อข้าวจากชาวนา ดังนั้นรัฐบาลควรมีนโยบายรับจำนำข้าวเพื่อเป็นทางเลือกให้ชาวนาหากเห็นว่าราคาที่ขายให้กับโรงสีหรือพ่อค้าคนกลางนั้นต่ำเกินควร โดยราคาที่รัฐบาลรับจำนำต้องเป็นราคาที่ไม่สูงกว่าราคาตลาด ซึ่งราคารับจำนำที่เหมาะสมที่สุดควรเป็นราคาเดียวกับราคาอ้างอิงที่ชาวนามาเรียกค่าสินไหม

(2) การระบายข้าวออกจากสต็อกจนกระทั่งฤดูเก็บเกี่ยว เนื่องจากนโยบายรับจำนำข้าวในอดีตทำให้รัฐบาลมีสต็อกข้าวอยู่เป็นจำนวนมาก รัฐบาลจึงควรมีนโยบายในการระบายข้าวที่ไม่ส่งผลกระทบต่อราคาตลาดมากเกินไปโดยการระบายข้าวออกสู่ตลาดอย่างสม่ำเสมอ และควรหยุดระบายข้าวหากราคาอ้างอิงต่ำกว่าราคาประกัน

ข้อเสนอของทีดีอาร์ไอดีกว่านโยบายจำนำข้าวอย่างไร

สาเหตุที่รัฐบาลควรใช้นโยบายประกันความเสี่ยงเนื่องจากมีข้อดีหลายประการได้แก่

(1) ประโยชน์ตกถึงมือแก่ชาวนาโดยตรง ชาวนาจะได้ประโยชน์จากนโยบายประกันความโดยตรงผ่านเงินค่าสินไหม โดยไม่มีการรั่วไหลไปยังบุคคลอื่น

(2) ชาวนาที่ได้ประโยชน์จะเป็นวงกว้างกว่า เนื่องจากชาวนาที่ไม่เคยมีผลผลิตข้าวเหลือจากการขายในตลาดก็สามารถได้รับประโยชน์จากนโยบายประกันความเสี่ยง

(3) เปิดโอกาสให้รัฐบาลถอนตัวจากการเปิดผู้ค้าข้าวรายใหญ่ การถอนตัวออกจากการเป็นผู้ค้าข้าวรายใหญ่จะช่วยลดความสูญเสียที่เกิดจากการเก็บข้าวเป็นเวลานานและเป็นการปิดโอกาสการทุจริตในทุกระดับได้

(4) รัฐบาลสามารถทราบภาระของนโยบายได้เมื่อสิ้นสุดฤดูการผลิต ขณะที่นโยบายจำนำราคาข้าวรัฐบาลมักไม่ทราบว่าผลการดำเนินงานทั้งหมดจะใช้เงินงบประมาณเป็นจำนวนเท่าใด

 

อ่านเพิ่มเติม

ผู้สนใจข้อเสนอของทีดีอาร์ไออ่านเพิ่มเติมได้ที่ แนวทางใหม่ในการแทรกแซงราคาข้าว ส่วนผู้สนใจประเด็นการทุจริตจากนโยบายแทรกแซงราคาข้าวที่ผ่านมา อ่านเพิ่มเติมได้ที่ มาตรการแทรกแซงตลาดข้าวเพื่อป้องกันการทุจริต: การแสวงหาค่าตอบแทนส่วนเกินและเศรษฐศาสตร์การเมืองของโครงการรับจำนำข้าวเปลือก

 

ตำแหน่ง	4