การส่งเสริมการแข่งขันทางการค้าเพื่อระบบเศรษฐกิจแบบเสรีและเป็นธรรม

ปี	2012-11-21
ผู้เขียน	อิสร์กุล อุณหเกตุ

สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทยโดย ดร.เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ และคณะ เสนอรายงาน “โครงการการส่งเสริมการแข่งขันทางการค้า” เมื่อต้นปี 2555 รายงานฉบับดังกล่าวเสนอสภาพปัญหาเกี่ยวกับการแข่งขันทางการค้าที่รัฐวิสาหกิจบางแห่งประกอบธุรกิจแข่งขันกับเอกชน และมีพฤติกรรมที่เข้าข่ายการฝ่าฝืนพระราชบัญญัติการแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2542 แต่กลับได้รับการยกเว้นไม่ต้องอยู่ภายใต้การกำกับดูแลภายใต้มาตรา 4(2) แห่งพระราชบัญญัติฯ

คณะผู้วิจัยทำการศึกษาโดยเลือกรัฐวิสาหกิจที่เข้าข่ายมีปัจจัยหรือแนวโน้มที่เอื้อต่อพฤติกรรมการแข่งขันที่ไม่เป็นธรรม ที่อาจฝ่าฝืน หรือเคยฝ่าฝืนกฎหมายการแข่งขันทางการค้า มาเป็นกรณีศึกษาจำนวน 13 แห่ง ได้แก่ (1) บมจ. ปตท. (2) การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (3) บมจ. กสท โทรคมนาคม (4) บมจ. ทศท คอร์ปอเรชั่น (5) องค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ (6) บ. ขนส่ง จำกัด (7) โรงงานยาสูบ (8) บมจ. การบินไทย (9) บมจ. ท่าอากาศยานไทย (10) บมจ. อสมท. (11) บมจ. ปตท. สำรวจและผลิตปิโตรเลียม (12) บมจ. ธนาคารกรุงไทย และ (13) บ. หลักทรัพย์จัดการกองทุนกรุงไทย จำกัด จากการศึกษาพบว่า อำนาจผูกขาดของรัฐวิสาหกิจตามกฎหมาย และจากสัมปทานของรัฐ เอื้อให้เกิดพฤติกรรมการแข่งขันที่ไม่เป็นธรรมในการแข่งขันกับเอกชน อย่างไรก็ตาม แม้ว่าการดำเนินธุรกิจผูกขาดเหล่านี้จะเป็นการดำเนินการตามนโยบายรัฐ ซึ่งมีกรณีร้องเรียนพฤติกรรมที่เข้าข่ายความผิดตามกฎหมายการแข่งขันทางการค้าน้อย แต่มิได้หมายความว่า ไม่มีปัญหาเรื่องการผูกขาดหรือกีดกันการแข่งขันของรัฐวิสาหกิจ นอกจากนี้ หน่วยงานกำกับดูแลรายสาขายังไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ป้องกันการผูกขาด หรือพฤติกรรมที่จำกัดหรือกีดกันการแข่งขันได้อย่างที่ควรจะเป็น

ขณะที่ในต่างประเทศนั้น คณะผู้วิจัยศึกษาแนวทางการกำกับดูแลพฤติกรรมการแข่งขันทางการค้าของรัฐวิสาหกิจใน 6 ประเทศ ได้แก่ สิงคโปร์ ไต้หวัน เวียดนาม เกาหลีใต้ ญี่ปุ่น และ อินโดนีเซีย พบว่า ไม่มีประเทศใดที่มีกฎหมายยกเว้นการกำกับดูแลพฤติกรรมการแข่งขันของรัฐวิสาหกิจ ไม่ว่าจะเป็นแบบทั่วไปหรือแบบเจาะจงรายใดรายหนึ่ง แต่บางประเทศอาจมีการให้ข้อยกเว้นทางอ้อม ซึ่งโดยส่วนมากอยู่ในรูปของการยกเว้นรายกรณี หากสามารถพิสูจน์ได้ว่า พฤติกรรมที่มีการร้องเรียนนั้นเป็นการดำเนินการตามกฎหมาย หรือคำสั่งของหน่วยงานภาครัฐ หรือการยกเว้นรายสาขาซึ่งมิได้เจาะจงว่า ผู้ได้รับสิทธิจะต้องเป็นรัฐวิสาหกิจเท่านั้น

คณะผู้วิจัยเสนอว่า ควรมีการแก้ไขมาตรา 4(2) แห่ง พ.ร.บ. การแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2542 เพื่อยกเลิกข้อยกเว้นที่ให้แก่รัฐวิสาหกิจ โดยมีบทบัญญัติเพื่อกำหนดให้ยกเว้นเฉพาะพฤติกรรมที่เป็นการดำเนินการตามกฎหมายหรือนโยบายของภาครัฐเท่านั้น ทั้งนี้ คณะผู้วิจัยมีความเห็นว่า ควรนำรัฐวิสาหกิจทุกรายเข้ามาอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายการแข่งขันทางการค้า เนื่องจากสำนักส่งเสริมการแข่งขันทางการค้าสามารถพิจารณาได้ว่า พฤติกรรมที่มีการร้องเรียนเข้ามาเป็นการดำเนินการเพื่อการจำกัดหรือกีดกันคู่แข่งในตลาด หรือเป็นการกระทำตามกฎ ระเบียบ หรือนโยบายภาครัฐ อย่างไรก็ตาม คณะกรรมการแข่งขันทางการค้าจะต้องออกประกาศแนวทางการพิจารณาข้อยกเว้นที่ชัดเจนและเป็นรูปธรรม เพื่อให้รัฐวิสาหกิจเข้าใจว่า พฤติกรรมทางการค้าลักษณะใดถูกหรือผิดกฎหมาย

การนำรัฐวิสาหกิจทั้งหมดร้อยกว่าแห่งเข้ามาอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายการแข่งขันทางการค้าในครั้งเดียวกันนั้น อาจมีความเสี่ยงทั้งในเชิงการเมือง และในการบังคับใช้ รัฐบาลอาจพิจารณาทยอยนำรัฐวิสาหกิจเข้าไปอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายดังกล่าวอย่างค่อยเป็นค่อยไป เพื่อให้สามารถปรับปรุงกฎกติกาให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น โดยกลุ่มรัฐวิสาหกิจกลุ่มแรกที่อาจพิจารณาให้เข้ามาอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายการแข่งขันทางการค้า คือ รัฐวิสาหกิจที่มีสถานภาพเป็นบริษัทมหาชน เนื่องจากบริษัทเหล่านี้มีกระบวนการบริหารจัดการแบบเอกชน และมีเป้าประสงค์ในการสร้างกำไรสูงสุดแก่ผู้ถือหุ้น นอกจากนี้ กระทรวงการคลังยังมีการผ่อนปรนการกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจที่เป็นบริษัทมหาชนเหล่านี้อีกด้วย

นอกจากนี้ การนำรัฐวิสาหกิจเข้ามาอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายการแข่งขันทางการค้า จำเป็นต้องมีการเตรียมการเพื่อที่จะสามารถบังคับใช้กฎหมายได้ในทางปฏิบัติ ในด้านการเตรียมการด้านข้อมูลนั้น สำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจควรกำหนดกรอบภาระหน้าที่ในการให้บริการเชิงสังคมแก่รัฐวิสาหกิจที่ชัดเจน มีการนำระบบ Public Service Obligation (PSO) มาใช้กับรัฐวิสาหกิจทุกแห่งเพื่อหลีกเลี่ยงปัญหาการอุดหนุนไขว้ที่ทำให้เกิดการแข่งขันที่ไม่เป็นธรรม และกำหนดให้รัฐวิสาหกิจต้องแยกบัญชีรายรับ รายจ่ายในรายกิจกรรม โดยเฉพาะกิจกรรมเชิงสังคม ออกจากกิจกรรมเชิงพาณิชย์ รวมทั้งมีหลักเกณฑ์ในการกระจายรายได้และต้นทุนที่เป็นมาตรฐานกลาง

ในด้านการเตรียมการด้านพฤติกรรมทางการค้านั้น สำนักส่งเสริมการแข่งขันทางการค้าควรรวบรวมพฤติกรรมการแข่งขันที่ไม่เป็นธรรมของรัฐวิสาหกิจ เพื่อใช้กำหนดเกณฑ์การพิจารณาพฤติกรรมที่อาจขัดต่อกฎหมายแข่งขันทางการค้า และกำหนดแนวทางในการพิจารณาให้ข้อยกเว้นแก่พฤติกรรมที่ดำเนินการตามกฎหมายหรือนโยบายของภาครัฐ รวมทั้งพิจารณาจัดตั้งศูนย์บริการให้คำปรึกษาเรื่องกฎหมายการแข่งขันทางการค้า

แม้ว่าประเทศไทยจะเป็นประเทศแรกในอาเซียนที่มีกฎหมายการแข่งขันทางการค้าตั้งแต่ปี 2542 แต่กลับไม่มีการบังคับใช้ในทางปฏิบัติแต่อย่างใดในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา เนื่องจากปัญหาหลายประการ ทั้งการขาดการกำหนดหลักเกณฑ์การรวมธุรกิจ ความไม่ชัดเจนว่าพฤติกรรมใดเข้าข่ายการละเมิดมาตรา 29 การขาดกฎระเบียบในการดำเนินงาน ความยุ่งยากและไม่ชัดเจนในการพิสูจน์ความเสียหาย บทบัญญัติเกี่ยวกับโทษ ประสิทธิภาพในการดำเนินงานเกี่ยวกับเรื่องร้องเรียนของสำนักงานส่งเสริมการแข่งขันทางการค้า ประสิทธิภาพในการดำเนินงานพิจารณาคดีของคณะกรรมการแข่งขันทางการค้า ความร่วมมือระหว่างคณะกรรมการแข่งขันทางการค้ากับหน่วยงานกำกับดูแลกิจการรายสาขา การแทรกแซงทางการเมือง รวมทั้งโครงสร้างและอำนาจของคณะกรรมการแข่งขันทางการค้า

คณะผู้วิจัยเสนอให้ปรับปรุงกฎหมายการแข่งขันทางการค้าในประเด็นดังต่อไปนี้

1 การปรับปรุงการทำงานของคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า

• กำหนดให้สำนักงานคณะการแข่งขันทางการค้าต้องเปิดเผยข้อมูลรายละเอียดเกี่ยวกับธุรกิจที่ได้รับการร้องเรียน รวมถึงการดำเนินการของสำนักงานฯ ในการพิจารณาเรื่องร้องเรียน

• กำหนดให้กรรมการแจ้งการมีส่วนได้เสียกับภาคธุรกิจต่อสาธารณชน และวางแนวทางปฏิบัติสำหรับกรรมการที่มีส่วนได้เสียกับบริษัทที่ถูกร้องเรียน ซึ่งรวมถึงระเบียบในการติดต่อสื่อสารเป็นการส่วนตัว และ

• สร้างกระบวนการพิจารณาคดีการแข่งขันทางการค้าให้มีความโปร่งใส

2 การแก้ไข พ.ร.บ.ว่าด้วยการแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2542

• แก้ไของค์ประกอบของคณะกรรมการ เพื่อมิให้มีผู้แทนจากธุรกิจขนาดใหญ่ และให้มีตัวแทนจากองค์กรผู้บริโภค

• กำหนดคุณสมบัติของกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิให้ชัดเจน และ

• พิจารณาแนวทางในการให้สำนักงานการแข่งขันทางการค้าเป็นหน่วยงานกำกับดูแลที่เป็นมืออาชีพ และมีความเป็นอิสระจากการเมือง

3 การป้องกันการผูกขาดโดยรัฐวิสาหกิจ

• ยกเลิกการผูกขาดของรัฐวิสาหกิจในธุรกิจเชิงพาณิชย์ซึ่งเอกชนสามารถดำเนินการได้ โดยใช้วิธีออกใบอนุญาตแทนเพื่อให้มีการแข่งขันในตลาด

• กำหนดให้รัฐวิสาหกิจขนาดใหญ่ขายบริษัทลูกที่ประกอบธุรกิจเชิงพาณิชย์ เพื่อลดการครอบงำตลาด และกระตุ้นให้ตลาดมีการแข่งขันมากขึ้น

• ทบทวนสัญญาร่วมการงานหรือสัญญาสัมปทานที่รัฐวิสาหกิจเป็นผู้รับส่วนแบ่งรายได้ที่มีอยู่ทั้งหมด และแปลงสัญญาหรือสัมปทานให้เป็นใบอนุญาตที่มีหน่วยงานกลางเป็นผู้กำกับดูแล หรือถ่ายโอนอำนาจในการให้สัมปทานแก่หน่วยงานกำกับดูแล และ

• แก้ไข พ.ร.บ.ว่าด้วยการแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2542 ให้ครอบคลุมถึงรัฐวิสาหกิจ

4 การป้องกันการผูกที่เกิดจากกฎระเบียบของภาครัฐ โดยกำหนดกระบวนการและขั้นตอนในการออกกฎกติกาในการกำกับดูแลของภาครัฐให้รัดกุม ชัดเจน และโปร่งใส โดยต้องประเมินผลกระทบของกฎระเบียบดังกล่าวต่อกลุ่มธุรกิจ หรือบุคคล และสภาพการแข่งขันในตลาด รวมทั้งมีหน่วยงานที่คอยติดตามประเมินด้วย

5 การปรับปรุงบทบัญญัติเกี่ยวกับการกำหนดโทษ

• แก้ไข พ.ร.บ.ว่าด้วยการแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2542 โดยจำแนกบทลงโทษตามพฤติกรรมความผิดและสัดส่วนความเสียหายที่เกิดขึ้น

• แก้ไขกฎหมายเพื่อให้มีการดำเนินคดีทางแพ่งควบคู่ไปกับการดำเนินคดีทางอาญา เพื่อเพิ่มทางเลือกให้กับคณะกรรมการแข่งขันทางการค้าในการดำเนินการกับผู้กระทำความผิด