| ปี | 2013-05-07 |
|---|
ท่ามกลางข้อถกเถียงเรื่องการแกไขรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 จนหลายฝ่ายหวั่นเกรงว่าจะเป็นชนวนนำไปสู่วิกฤติความขัดแย้งรอบใหม่ในสังคมไทยนั้น ในประเด็นที่เป็นสาระของรัฐธรรมนูญและประชาธิปไตยยังมีอีกหลายประเด็นที่น่าพิจารณา
โดยเฉพาะในแง่ของการตีความประชาธิปไตยโดยให้น้ำหนักไปที่ “เสียงข้างมาก” ซึ่งมีคนจำนวนไม่น้อยสนับสนุนแนวทางนี้ แต่ในขณะเดียวกันก็มีอีกแนวคิดหนึ่งที่เรียกร้องให้มีกลไกควบคุมบทบาทของ “เสียงข้างมาก” เพราะไม่ไว้ใจและไม่เชื่อว่า “เสียงข้างมาก” จะสร้างความเป็นธรรม ลดความเหลื่อมล้ำ และมีธรรมาภิบาลอย่างแท้จริง
การผลักดันร่างพระราชบัญญัติให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านการคมนาคมขนส่งของประเทศ พ.ศ…. วงเงิน 2 ล้านล้านบาท หรือ พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท คือตัวอย่างที่ฝ่ายหลังยกมาอธิบายให้เห็นถึงความอันตรายของ “เสียงข้างมาก” ที่หากปราศจากการตรวจสอบที่ดี อาจก่อผลเสียหายตามมา โดยเฉพาะการกู้เงินล็อตใหญ่ที่ต้องทำให้คนไทยเป็นหนี้ถึงครึ่งศตวรรษ
เมื่อเร็วๆนี้ สถาบันพระปกเกล้าได้จัดสัมมนา เรื่อง “แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐของสังคมไทย : มุมมองแห่งอนาคต””รัฐธรรมนูญที่เหมาะสมสำหรับประเทศไทย”โดยมี นายสมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ ประธานสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) เป็นวิทยากรหลัก
2 จุดอ่อนประชาธิปไตย
นายสมเกียรติ อธิบายถึงความล้มเหลวของการพัฒนาระบอบประชาธิปไตยในประเทศไทยว่า การเมืองในระบอบประชาธิปไตยจริงๆ แล้วเป็นระบบที่ดีที่สุด แต่ในประเทศไทยนั้นมีข้อน่าเป็นห่วงอยู่หลายประการ เพราะสังคมยังมีความ แตกต่างทางเศรษฐกิจและมีความเหลื่อมล้ำจนนำไปสู่ปัญหาต่างๆ แต่ระบอบประชาธิปไตยของไทยก็ยังมีข้อดี เช่น การกดดันให้รัฐกระจายรายได้ไปสู่ประชาชนผ่านการออกกฎหมายที่ให้สวัสดิการกับประชาชนในด้านต่างๆ เป็นต้น
สำหรับข้อเสียก็มีเช่นกัน คือ 1.ไม่มีวิธีใด ที่สามารถเปลี่ยนแปลงความต้องการของประชาชน แต่ละคนออกมาเป็นความต้องการของสังคมได้อย่างถูกต้อง 2.ในระบอบประชาธิปไตยของไทย คนที่ได้รับการเลือกตั้งจากเสียงส่วนมากในแต่ละเขต อาจเป็นเสียงส่วนน้อยของคนในประเทศก็ได้
กระนั้นก็ตาม หากพูดถึงประชาธิปไตย ในส่วนของนโยบายรัฐ จะพบว่ามีจุดอ่อนสำคัญอยู่ 2 ประการคือ 1.ประชาธิปไตยเสียงข้างมากอาจนำมาซึ่ง “ทรราชเสียงข้างมาก” ได้ กล่าวคือเสียงข้างมากสามารถใช้พวกมากลากไปและบังคับให้เสียงข้างน้อยยอมตามทุกเรื่องได้
2.เสียงข้างมากบางครั้งก็สร้างความเสี่ยงและสร้างความเดือดร้อนให้กับสังคม เช่น เสียงข้างมากในปัจจุบันลงคะแนนเสียงเพื่อเอาเปรียบ คนในอนาคต เพราะคนในอนาคตบางคนยัง ไม่เกิด หรือเกิดแล้วแต่ยังไม่สามารถใช้สิทธิเลือกตั้งได้ โดยคนในปัจจุบันไปก่อหนี้ให้คนเสียงข้างน้อยในอนาคตมาใช้หนี้แทน หรือสร้างความเสี่ยงจนเกิดวิกฤติ ก่อหนี้ทางเศรษฐกิจ
สรุปคือเสียงข้างมากไม่ได้ก่อให้สิ่งดีๆ หรือประโยชน์ทางสังคมได้เสมอไป ดังนั้นคำถามของระบอบประชาธิปไตยคือจะทำอย่างไรให้ก้าวข้าม จุดอ่อนทั้ง 2 ข้อได้
งบประชานิยมพุ่ง 2.95 แสนล้าน
นายสมเกียรติ กล่าวต่อว่า ขอยกตัวอย่างกรณีเสียงข้างมากในปัจจุบันที่ลงคะแนนเสียงในระบบรัฐสภา โดยเห็นชอบนโยบายบางอย่างที่ก่อให้เกิดต้นทุนทางการคลัง ที่มักเรียกกันว่า “นโยบายประชานิยม” เพราะจากข้อมูลการใช้จ่ายงบประมาณของรัฐบาลในปี 2555 พบว่ามีการใช้จ่ายงบตามนโยบายประชานิยมประมาณ 2.95 แสนล้านบาท เช่น โครงการจำนำข้าว โครงการ รถคันแรก โครงการบ้านหลังแรก โครงการแทบเล็ต โครงการลดภาษีเงินได้นิติบุคคล โครงการเพิ่ม รายได้ข้าราชการ เป็นต้น
สำหรับนโยบายประชานิยมมีองค์ประกอบอยู่ 3 ประการหลักๆ คือ 1.ต้องการได้เสียงสนับสนุนทางการเมือง 2.เน้นการโอนรายได้ข้ามกลุ่ม หรือการแทรกแซงกลไกตลาด และ 3.ไม่สามารถช่วยในการแข่งขันทางธุรกิจได้ในระยะยาว
นอกจากนี้ นโยบายประชานิยมยังไร้ ความรับผิดชอบทางการคลัง และเมื่อเกิดนโยบาย ดังกล่าวแล้วยากที่จะยกเลิกได้ และจะกลายเป็น “วัฏจักรประชานิยม” เช่นผู้นำมากบารมีเอานโยบายประชานิยมมาใช้จนเกิดหนี้สินมากมาย และกลายเป็นปัญหาเงินเฟ้อ เป็นวิกฤติ ทางเศรษฐกิจ ถึงขั้นต้องเข้าโปรแกรมไอเอ็มเอฟ (กองทุนการเงินระหว่างประเทศ) และทำให้รัฐบาลต้องใช้นโยบายรัดเข็มขัดจนประชาชนเดือดร้อน แล้วก็เรียกร้องหานโยบายประชานิยม
จากนั้นก็มีนักการเมืองอีกฝ่ายนำนโยบายประชานิยมมาใช้เพื่อชนะการเลือกตั้ง ซึ่งทั้งหมดก็จะวนเวียนไปมากลายเป็นปัญหาแบบไม่รู้จบอย่างที่หลายประเทศเคยประสบมา ดังนั้นเราควรหลีกเลี่ยงการใช้นโยบายประชานิยม
แนะบรรจุวินัยการคลังใน รธน.
ประธานทีดีอาร์ไอ ยังกล่าวถึงนโยบายของรัฐในรัฐธรรมนูญว่า การร่างรัฐธรรมนูญของไทยฉบับปี 2535 ได้มีการบัญญัติแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐไว้ประมาณ 20 มาตรา หลังจากนั้นก็มีการบรรจุไว้ ในรัฐธรรมนูญมากขึ้นเรื่อยๆ โดยในรัฐธรรมนูญปี 2540 มีการบรรจุไว้เกินกว่า 50มาตรา เช่นเดียวกับ รัฐธรรมนูญปี 2550 แต่ดูเหมือนว่ารัฐธรรมนูญปี 2550 จะบรรจุถ้อยคำมากกว่า แต่แทบไม่มีสภาพบังคับใช้ได้
“ผมคิดว่าสิ่งที่ควรนำมาทดแทนแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ คือควรปล่อยให้เป็นสิทธิของพรรคการเมืองในการหาเสียงเลือกตั้งเพื่อให้ประชาชนได้นโยบายที่ถูกอกถูกใจมากที่สุด แต่ต้องคำนึงถึงจุดอ่อนประชาธิปไตยเสียงข้างมาก ที่มีแนวโน้มเป็นเสียงข้างมากเอาเปรียบเสียง ข้างน้อย จึงเสนอให้มีการนำวินัยการคลังมาบรรจุไว้ในรัฐธรรมนูญ เพื่อป้องกันไม่ให้รัฐบาลนำเงินไปใช้โดยมิชอบ”
“เพราะหลังจากประเทศไทยฟื้นจาก วิกฤติเศรษฐกิจขึ้นมาจนถึงปัจจุบัน เศรษฐกิจไทยโตขึ้นอย่างต่อเนื่อง และรัฐบาลอัดฉีดเศรษฐกิจจนขาดดุลทางการคลัง ซึ่งส่วนหนึ่งเกิดจากนโยบายประชานิยม”
กู้ 2 ล้านล้าน ใช้ได้แน่แค่ 26%
นายสมเกียรติ กล่าวอีกว่า ล่าสุดการผลักดัน ร่าง พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ทีมวิจัยทีดีอาร์ไอ ได้ศึกษารายละเอียดจนพบว่า แนวทางพัฒนาโครงการเงินกู้ 2 ล้านล้านบาทนั้นมีทั้งหมด 103 โครงการ แต่มีโครงการที่พร้อมดำเนินการ ไม่ต้องศึกษาความเป็นไปได้ หรือศึกษาเสร็จเรียบร้อยแล้วคิดเป็น 26.6% ของโครงการทั้งหมด มีงบดำเนินการ 4.3 แสนล้านบาท แต่อีก 73.4% เป็นโครงการที่ศึกษาความเป็นไปได้แล้ว แต่ยังไม่มีการประเมินผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมงบ 5.2 แสนล้านบาท โครงการที่อยู่ระหว่างศึกษาความเป็นไปได้ งบ 5.5 แสนล้านบาทและโครงการที่ยังไม่เริ่มดำเนินการ งบ 3.7 แสนล้านบาท
เท่ากับว่าการกู้เงินครั้งนี้จะใช้ได้เพียง 26% เพราะอีก 74% ยังไม่รู้ว่าสมควรทำหรือไม่ เช่น โครงการรถไฟความเร็วสูงที่ยังไม่มีการศึกษา รายละเอียดถึงความเป็นไปได้ว่าคุ้มค่าหรือไม่ที่จะดำเนินการ จึงเป็นเรื่องที่น่าเป็นห่วง เพราะเรื่องนี้รัฐบาลเป็นผู้ตัดสินใจเอง ไม่ใช่ประชาชนตัดสินใจ หรือให้ตัวแทนตัดสินใจในรัฐสภา
“ทีดีอาร์ไอได้ศึกษาผลกระทบด้านการคลังจากการกู้เงิน พบว่าในกรณีที่มีการขยายตัวทางเศรษฐกิจได้ดี คือขยายตัว 8.25% หนี้สาธารณะ ก็จะเพิ่มขึ้น 60% ในปี 2563 ซึ่งจะเกินกรอบ ความยั่งยืนทางการคลัง แต่หากเกิดเศรษฐกิจซบเซา เกิดวิกฤติในตลาดโลก ก็จะมีการเติบโตทางเศรษฐกิจเพียง 5% ก่อนหักเงินเฟ้อ และหนี้สาธารณะในปี 2563 ทะลุ 100%”
“แต่ตัวเลขประมาณการของรัฐบาล กลับคำนวณเศรษฐกิจได้สดใส เราประมาท เรื่องหนี้สาธารณะไม่ได้ เพราะก่อนเกิดวิกฤติปี 2540 เรามีหนี้ 15% แต่หลังวิกฤติพุ่งขึ้นมาถึง 60% เพราะรัฐบาลต้องอุ้มธนาคารและจัดสวัสดิการต่างๆ ก็จะทำให้หนี้สาธารณะสูงขึ้น การมีหนี้สาธารณะสูงเป็นเรื่องที่เสี่ยง เพราะหากหนี้สาธารณะสูง ระดับหนึ่ง การเติบโตทางเศรษฐกิจจะลดลง และจะเกิดวิกฤติเศรษฐกิจในที่สุด”
“ธรรมนูญการคลัง” คุมใช้จ่าย
นายสมเกียรติ กล่าวอีกว่า ด้วยเหตุนี้จึงขอเสนอ ให้บรรจุกรอบวินัยการเงินการคลังไว้ในรัฐธรรมนูญ เรียกว่า “ธรรมนูญการคลัง” อาทิในหมวด 8 ของรัฐธรรมนูญปี 2550 ที่มีการกำหนดหลักเกณฑ์การพิจารณาร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายกำหนดหลักเกณฑ์การจ่ายเงินแผ่นดิน และการตั้งงบประมาณชดใช้เงินคงคลังที่ใช้ไป รวมถึงตรวจสอบการรับและ จ่ายรายได้ที่เป็นเงินนอกงบประมาณด้วย
ที่สำคัญคือการเร่งตรากฎหมายการเงินการคลังของรัฐตามรัฐธรรมนูญมาตรา 167 ที่จะกำหนดหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการวางแผนการเงินระยะ ปานกลาง การจัดหารายได้ และการจัดทำ งบประมาณรายจ่าย การบริหารการเงินและทรัพย์สิน การบัญชี กองทุนสาธารณะ และการก่อหนี้ของรัฐ รวมถึงกำหนดวงเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉิน แต่ขณะนี้รัฐบาลยังไม่ได้ดำเนินการ ทั้งๆ ที่รัฐธรรมนูญกำหนดให้ทำให้เสร็จภายใน 2 ปีหลังรัฐบาลแถลงนโยบาย
นอกจากนั้นควรกำหนดให้ร่าง พ.ร.บ. กู้เงิน ต้องมีการระบุโครงการที่จะลงทุน โดย ต้องผ่านการศึกษาความเป็นไปได้ก่อน และ ต้องให้รัฐบาลเปิดเผยสมมติฐานและข้อมูล ในการประมาณการฐานะทางการคลังเพื่อป้องกันการกู้เงินมากอง และควรตั้งสำนักงบประมาณแห่งรัฐสภาเพื่อสนับสนุนการพิจารณางบประมาณของรัฐสภาและให้ข้อมูลแก่สาธารณะ นอกจากนั้นนักวิชาการและสื่อมวลชนควรประมาณการต้นทุนทางการคลังของนโยบายต่างๆ เพื่อให้ข้อมูลแก่ประชาชนด้วย
___________________________________
พิมพ์ครั้งแรกในหนังสือพิมพ์กรุงเทพธุรกิจ, 6 พฤษภาคม 2556 โดย ไพศาล เสาเกลียว
