| ปี | 2013-10-24 |
|---|
รศ. ดร. ศาสตรา สุดสวาสดิ์ และสยาม สระแก้ว
คณะพัฒนาการเศรษฐกิจ นิด้า และ Thai PBO
นอกเหนือไปจากบทบาทในด้านการประเมินการลงทุนของภาครัฐที่ช่วยให้ภาครัฐตัดสินใจดำเนินโครงการ/แผนงานอย่างรอบคอบและรัดกุมยิ่งขึ้นแล้ว หน่วยงานลักษณะเดียวกับ Thai Parliamentary Budget Office (Thai PBO) บทบาทสำคัญอีกหลายประการที่จะมีส่วนช่วยให้การดำเนินจัดทำงบประมาณหรือการดำเนินนโยบายของรัฐบาลเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและรัดกุมมากขึ้น คือการคาดการณ์เศรษฐกิจและงบประมาณ (Macroeconomic and budgetary projections) ทั้งนี้เนื่องจากหน่วยงานลักษณะ Thai PBO โดยหลักการแล้วจะต้องเป็นหน่วยงานที่มีความเป็นอิสระจากรัฐบาล การคาดการณ์ทางเศรษฐกิจและงบประมาณจึงเป็นไปในลักษณะที่เป็นกลางทางการเมืองและไม่เอนเอียง (Unbiased)
ในกรณีของประเทศไทย การคาดการณ์งบประมาณโดยเฉพาะอย่างยิ่งในส่วนของรายได้รัฐบาลของหน่วยงานรัฐ (กระทรวงการคลัง) ส่วนใหญ่แล้วค่อนข้างใกล้เคียงกับรายได้ที่จัดเก็บได้จริง แสดงถึงความเป็นมืออาชีพและปราศจากการแทรกแซงทางการเมืองที่น่าพอใจ จึงเป็นสิ่งที่น่าชมเชย แม้จะมีกรณีคาการณ์รายได้สูงกว่าความเป็นจริงบ้าง ก็มักจะเกิดในช่วงเวลาที่เศรษฐกิจชะลอตัวไปจากการคาดการณ์ส่วนใหญ่อย่างมาก เช่นในปีงบประมาณ 2556 ที่เพิ่งผ่านไป หรือในปีที่เกิดวิกฤติต้มยำกุ้ง และวิกฤติแฮมเบอร์เกอร์ ซึ่งกรณีเช่นนี้ถือได้ว่าเป็นเหตุสุดวิสัย และหน่วยงานอื่น ๆ ไม่ว่ารัฐ เอกชน หรือต่างประเทศก็คาดการณ์ผิดในทิศทางเดียวกัน
กรณีที่ต้องระมัดระวังมากกว่าเกิดขึ้นหากมีการเปลี่ยนแปลงนโยบายภาษีอย่างมีนัยสำคัญ ตัวอย่างในความเป็นจริงคือการปรับลดอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลจากอัตราร้อยละ 30 มาเป็นอัตราร้อยละ 23 สำหรับเงินได้นิติบุคคลที่เกิดขึ้นในปีปฏิทิน 2555 และลดลงมาเป็นอัตราร้อยละ 20 สำหรับเงินได้นิติบุคคลที่เกิดขึ้นในปีปฏิทิน 2556 และยังมีผลกระทบของนโยบายรถยนต์ใหม่คันแรก ซึ่งทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงของรายได้ภาษีรัฐบาลที่ค่อนข้างซับซ้อนเพราะกระทบทั้งภาษีสรรพสามิตและภาษีเงินได้นิติบุคคล (ตามยอดขายรถยนต์ใหม่ขององบริษัทผู้ขายรถยนต์) และมีผลข้ามปีงบประมาณจากการที่จังหวะเวลาการซื้อรถยนต์เปลี่ยนแปลงไปเนื่องจากนโยบายนี้ อีกนโยบายภาษีที่มีการเปลี่ยนแปลงคือการปรับโครงสร้างภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา นโยบายภาษีที่ปรับเปลี่ยนสองสามประการนี้ทำให้การคาดการณ์รายได้ตามแนวโน้มเศรษฐกิจเพียงอย่างเดียวไม่เพียงพอ โดยปกติจะต้องมีการจัดทำแบบจำลองเฉพาะที่เหมาะสมมาศึกษาผลกระทบ และเนื่องจากแบบจำลองมีความเป็นไปได้ที่หลากหลาย การมีผลการศึกษาโดยหน่วยงานแบบ Thai PBO เพิ่มเติมจากการคาดการณ์โดยฝ่ายบริหารจะช่วยเพิ่มความรอบคอบให้กับสมาชิกรัฐสภาเมื่อต้องพิจารณาฐานะการคลังของประเทศได้ดียิ่งขึ้น
ผลการศึกษาของหลายประเทศพบว่า หน่วยงานลักษณะ PBO ที่เป็นอิสระจะมีการคาดการณ์เศรษฐกิจและงบประมาณที่แม่นยำกว่าผลการคาดการณ์ที่ได้จากหน่วยงานรัฐ เช่น ในกรณีของ หน่วยงาน Congressional Budget Office (CBO) และ Office of Management and Budget (OMB) ของสหรัฐอเมริกา หรือในกรณีของประเทศแคนาดาที่พบว่า ภายหลังที่มีการจัดตั้ง PBO แล้ว ความคาดเคลื่อนในการคาดการณ์รายรับ รายจ่าย และดุลงบประมาณของรัฐบาลลดต่ำจากเดิมเป็นอย่างมาก
ทั้งนี้หากผลการคาดการณ์ที่ได้ของหน่วยงานรัฐกับหน่วยงานลักษณะ Thai PBO พบว่ามีความแตกต่างกันเป็นอย่างมาก ก็น่าจะเป็นโอกาสที่ดีที่แต่ละหน่วยงานจะออกมาชี้แจงถึงข้อกำหนดหรือสมมติฐานที่ใช้ในการประมาณการและทำให้ผลการคาดการณ์ที่ได้มีความแตกต่างกัน รวมถึงเป็นโอกาสที่ทั้งสองหน่วยงานจะได้มีการแลกเปลี่ยนข้อมูลและวิธีประมาณการระหว่างกัน ซึ่งจะเป็นแรงผลักดันให้คุณภาพของการคาดการณ์จากทั้งสองหน่วยงานดียิ่งขึ้น และจะเป็นแนวทางหนึ่งที่ช่วยเพิ่มความโปร่งใสในกระบวนการจัดทำงบประมาณของรัฐบาลได้เป็นอย่างดี นอกจากนี้ ยังช่วยเพิ่มมุมมองที่หลากหลายและรอบด้านแก่ฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ อันจะเป็นประโยชน์อย่างยิ่งต่อกระบวนการจัดทำงบประมาณของประเทศ