| ปี | 2013-11-16 |
|---|
สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย
การดำเนินนโยบายการคลัง การจัดสรรทรัพยากรที่ดีจะช่วยสร้างผลิตภาพของภาคการผลิต ซึ่งจะนำไปสู่การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจในระยะยาว ทีดีอาร์ไอเสนอต้องปฎิรูปโครงสร้างเชิงสถาบันของสถาบันการคลัง ในโมเดลใหม่ของการพัฒนาฯ จำกัดนโยบายทางการคลังที่ไร้ความรับผิดชอบในระบบประชานิยมแบบไทย ๆ ที่ก่อปัญหาเรื้อรัง กรณีศึกษาการจัดสรรงบประมาณของภาครัฐในระดับปฏิบัติ 3 สถาบันการเงิน พบเอสเอ็มอีไทยจำนวนมากยังเข้าถึงแหล่งทุนได้ยาก
การจัดสรรทรัพยากรเป็นหนึ่งในบทบาทที่สำคัญของภาครัฐในระบบเศรษฐกิจ การดำเนินนโยบายการคลังเป็นปัจจัยสำคัญที่ช่วยส่งเสริมการเติบโตของเศรษฐกิจในระยะยาว การศึกษาวิเคราะห์การดำเนินนโยบายการคลังของประเทศไทยในช่วงสองทศวรรษที่ผ่านมาพบว่า มีการขาดดุลอย่างต่อเนื่องตั้งแต่วิกฤติเศรษฐกิจในปี พ.ศ. 2540 (ยกเว้นปี พ.ศ. 2548 เพียงปีเดียว) ดังจะเห็นได้จากภาพที่ 1 ส่งผลให้ระดับหนี้สาธารณะของประเทศเพิ่มสูงขึ้นอย่างรวดเร็ว จนในปัจจุบัน (ณ สิ้นเดือน กรกฎาคม 2556) ระดับหนี้สาธารณะของประเทศไทยอยู่ที่ระดับราว 5.2 ล้านล้านบาท คิดเป็นสัดส่วนราวร้อยละ 44 ของ GDP โดยรัฐบาลมีการจัดสรรงบประมาณเพื่อใช้ในการชำระคืนต้นเงินกู้ของ “หนี้เก่า” น้อยมาก คิดเป็นเพียงร้อยละ 0.55-2.74 ของหนี้สาธารณะคงค้างทั้งหมดในแต่ละปี ในช่วง 15 ปีที่ผ่านมา
นอกจากนี้ ในช่วงระยะหลัง รัฐบาลได้เผชิญกับข้อจำกัดทางงบประมาณ จึงต้องหาทางออกโดยการออกพระราชบัญญัติและพระราชกำหนดเพื่อกู้เงินนอกงบประมาณบ่อยครั้งมากขึ้น แต่ที่น่าเป็นห่วงคือ การใช้จ่ายงบประมาณที่สูงขึ้นนั้นส่วนมากเกิดจากการเพิ่มขึ้นของค่าใช้จ่ายประจำ เช่น เงินเดือนข้าราชการ ทำให้สัดส่วนงบรายจ่ายการลงทุนลดลงจากร้อยละ 32 ของงบประมาณทั้งหมดในปีงบประมาณ 2541 มาเป็นร้อยละ 24-26 ในช่วงปีงบประมาณ พ.ศ. 2548-2550 และร้อยละ 17-19 ในช่วงปีงบประมาณ พ.ศ. 2555-2557 ทำให้เกิดคำถามว่า หากเงินลงทุนที่ใช้ในการพัฒนาประเทศเหลือเพียงน้อยนิด ประเทศไทยจะสามารถเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันได้อย่างไร
ภาพที่ 1 สัดส่วนดุลงบประมาณต่อผลผลิตมวลรวมในประเทศ ช่วงปีงบประมาณ 2533-2555
ที่มา: สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง
รายงานดังกล่าวชี้ว่า ลักษณะของการดำเนินนโยบายทางการคลังที่เอนเอียงไปในทิศทางของการจัดทำงบประมาณขาดดุลต่อเนื่องยาวนาน (Deficit bias) การให้ความสำคัญกับงบรายจ่ายลงทุนในระดับต่ำ ในขณะที่ระดับหนี้สาธารณะก่อตัวเพิ่มสูงขึ้น ไม่ใช่เหตุการณ์ที่เกิดขึ้นเฉพาะแต่ในประเทศไทย ประเทศอื่นๆ ส่วนใหญ่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งประเทศกำลังพัฒนา ก็พบลักษณะของการดำเนินนโยบายทางการคลังที่เอนเอียงดังกล่าวด้วยเช่นเดียวกัน เนื่องจากเหตุผลสามประการ
ประการแรก รัฐบาลมีลักษณะที่มองแต่ประโยชน์ในระยะสั้น (Short sightedness) โดยมองข้ามผลเสียของการก่อหนี้เนื่องจากไม่มั่นใจว่าจะได้รับการเลือกตั้งกลับมาเป็นรัฐบาลในสมัยหน้า ประการที่สอง งบประมาณเป็นทรัพยากรที่ทุกรัฐบาลใช้ร่วมกัน ดังนั้นในช่วงที่เศรษฐกิจดี รัฐบาลที่อยู่ในอำนาจย่อมมีแรงจูงใจที่จะใช้รายได้ให้หมดแทนการเก็บออมเงินไว้เผื่อช่วงเศรษฐกิจขาลงในภายหน้า ในขณะเดียวกัน ในช่วงเศรษฐกิจขาลงรัฐบาลก็ไม่รีรอที่จะก่อหนี้เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจให้รัฐบาลต่อไปชำระ ประการที่สาม รัฐบาลมักต้องการใช้งบประมาณตามดุลยพินิจของตนเองมากที่สุด การใช้จ่ายงบประมาณจึงมักเป็นไปไปในทิศทางเดียวกับวัฏจักรของเศรษฐกิจ (Pro-cyclical fiscal policy) กล่าวคือ ยิ่งมีเงินมากยิ่งมีโครงการมากแทนการดำเนินนโยบายการคลังแบบปรับเสถียรภาพโดยอัตโนมัติ (Automatic stabilizer) เพื่อลดความผันผวนของดุลการคลัง
แรงจูงใจเหล่านี้ล้วนเป็นสาเหตุสำคัญที่นำไปสู่การดำเนินนโยบายทางการคลังที่ไร้ความรับผิดชอบ ทั้งนี้ การดำเนินการทางการคลังที่มีความรับผิดชอบจะเอื้อต่อการรักษาเสถียรภาพและการขยายตัวทางเศรษฐกิจของประเทศในระยะยาว หากแต่ต้องมีการปฏิรูปโครงสร้างเชิงสถาบันทางการคลัง
การศึกษาในส่วนที่สองเป็นการศึกษาการจัดสรรงบประมาณของภาครัฐในระดับปฏิบัติว่ามีบทบาทในการสร้างความแข็งแกร่งของเศรษฐกิจไทยในระยะยาวได้เพียงใด โดยเลือกศึกษากรณีของการใช้จ่ายงบประมาณเพื่อส่งเสริมการเข้าถีงสินเชื่อของธุรกิจขนาดกลางและขนาดย่อม (SME) ผ่านธนาคารเฉพาะกิจของรัฐ (SFI) ซึ่งมีลักษณะที่เป็นมาตรการกึ่งการคลัง (quasi fiscal policy)
ผลการศึกษาพบว่า SME ไทยจำนวนมากยังคงประสบปัญหาการเข้าถึงแหล่งเงินทุน ข้อมูลจากธนาคารแห่งประเทศไทยชี้ว่าในปี 2555 มี SME เพียง 1.1 ล้านรายโดยประมาณจากทั้งหมด 2.78 ล้านรายที่เข้าถึงสินเชื่อของธนาคารพาณิชย์ ดังนั้นรัฐจึงมีบทบาทสำคัญในการปิดช่องว่างทางการเงินของ SME (SME financial gap) อีก 1.6 ล้านราย
งานวิจัยชิ้นนี้จะประเมินว่า (1) รัฐสามารถปิดช่องว่างทางการเงินของ SME จำนวน 1.6 ล้านรายดังกล่าวได้หรือไม่ โดยพิจารณาจากจำนวนและลักษณะของ SME ที่เป็นลูกค้าของ SFI สามแห่งที่มีภารกิจในจัดสรรแหล่งเงินทุนให้ภาคธุรกิจโดยเฉพาะ ซึ่งได้แก่ ธนาคารเพื่อวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม (SME Bank) ธนาคารเพื่อการส่งออกและนำเข้า (Exim Bank) และบรรษัทประกันสินเชื่ออุตสาหกรรมขนาดย่อม (บสย.) (2) รัฐมีต้นทุนทางการคลังในการส่งเสริมแหล่งสินเชื่อให้ SME มากน้อยเพียงใด และ (3) สินเชื่อของ SFI ช่วยเสริมสร้างศักยภาพของ SME ซึ่งเป็นฐานรากของเศรษฐกิจไทยได้มากน้อยเพียงใด คุ้มค่ากับงบประมาณที่ใช้ไปหรือไม่ คำตอบเหล่านี้จะชี้ชัดว่า การใช้จ่ายของภาครัฐมีประสิทธิภาพและมีความรับผิดชอบมากน้อยเพียงใด
พบกับรายละเอียดของบทความชิ้นนี้ได้ในงานสัมมนาทางวิชาการประจำปี 2556 ของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย ในวันที่ 18 พฤศจิกายน 2556 ณ ห้องบางกอกคอนเวนชันเซ็นเตอร์ บี ชั้น 22 โรงแรมเซ็นทาราแกรนด์และบางกอกคอนเวนชันเซ็นเตอร์ เซ็นทรัลเวิลด์ กับการนำเสนอผลการศึกษาหัวข้อ “บทบาทของภาครัฐในการจัดสรรทรัพยากรด้านการเงินและการคลัง” (The Roles of the Government in Allocating Financial Resources) โดย รศ.ดร.ศาสตรา สุดสวาสดิ์ ดร.ภาวิน ศิริประภานุกูล และ ดร.เดือนเด่น นิคมบริรักษ์
ทีดีอาร์ไอเชิญชวนผู้สนใจและประชาชนติดตามการเสนอผลงานศึกษาแบบเต็มๆ ผ่านการถ่ายทอดสดทางเว็บไซต์ www.tdri.or.th และร่วมแสดงความคิดเห็นผ่านทางเฟซบุ๊ก facebook: tdri.thailand หรือทวิตเตอร์ twitter: @tdri_thailand
