สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ)

ระบบเศรษฐกิจที่เสรีและเป็นธรรมโดยอาศัยกลไกตลาด หมายถึงระบบเศรษฐกิจที่เปิดกว้างให้มีการแข่งขันอย่างเสรี โดยไม่มีการสร้างความได้เปรียบ-เสียเปรียบให้กับธุรกิจรายใดรายหนึ่งหรือกลุ่มธุรกิจกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง  กลไกตลาด คือการแข่งขันด้านราคา คุณภาพ หรือรูปแบบของสินค้า ซึ่งจะเป็นตัวกำหนดความสำเร็จหรือความล้มเหลวของธุรกิจ

โดยทั่วไป ประเทศไทยเป็นประเทศที่สนับสนุนระบบเศรษฐกิจที่เสรี เนื่องจากรัฐมีบทบาทน้อยในการชี้นำหรือกำหนดแนวทางหรือทิศทางในการพัฒนาอุตสาหกรรมของประเทศ  ต่างจากบางประเทศ เช่น เกาหลีใต้หรือมาเลเซีย ซึ่งรัฐมีนโยบายส่งเสริมอุตสาหกรรมภายในประเทศที่ชัดเจน จึงมีมาตรการที่บิดเบือนกลไกตลาด เพื่อคุ้มครองหรือสร้างความได้เปรียบให้กับอุตสาหกรรมภายในประเทศ เช่น การควบคุมอัตราค่าจ้างแรงงานหรือการปล่อยเงินกู้ดอกเบี้ยต่ำ เพื่อลดต้นทุนในการผลิตของผู้ประกอบการในภาคอุตสาหกรรมในเกาหลีใต้  หรือในกรณีของนโยบายการพัฒนาอุตสาหกรรมรถยนต์แห่งชาติในมาเลเซีย ทำให้รัฐต้องมีมาตรการกีดกันชิ้นส่วนและรถยนต์นำเข้าจากต่างประเทศ

ในขณะที่ภาคอุตสาหกรรมของไทยเปิดกว้างต่อการแข่งขันทั้งจากภายในประเทศและต่างประเทศ ทำให้ตลาดมีประสิทธิภาพ แต่นโยบายและกฎกติกาของภาครัฐในภาคบริการกลับบั่นทอนกลไกตลาด โดยปิดกั้นและจำกัดการแข่งขัน

ประการแรก ประเทศไทยปิดกั้นการลงทุนของต่างชาติในภาคบริการ เนื่องจาก พ.ร.บ. การประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว พ.ศ. 2542 ในบัญชีแนบท้ายที่ 3 กำหนดให้ธุรกิจบริการทุกประเภทเป็นธุรกิจที่คนไทยไม่พร้อมแข่งขัน จึงต้องจำกัดหุ้นส่วนต่างชาติไม่ให้เกินกึ่งหนึ่ง  การจำกัดการลงทุนจากต่างประเทศดังกล่าว ทำให้บริการบางประเภทที่ต้องใช้เงินลงทุนสูงและเทคโนโลยีเข้มข้น เช่น กิจการโทรคมนาคม มีแหล่งเงินทุนที่จำกัด ส่งผลให้มีผู้ประกอบการในตลาดไม่กี่ราย กลไกตลาดจึงทำงานได้ไม่เต็มที่

ประการที่สอง บริการหลายประเภท โดยเฉพาะบริการสาธารณูปโภคพื้นฐาน เช่น การขนส่ง การสื่อสาร การพลังงาน ต้องใช้เงินลงทุนสูง รัฐจึงมีบทบาทค่อนข้างมากในอดีต  ที่ผ่านมามีการดำเนินการปรับปรุงโครงสร้างธุรกิจเหล่านี้เพื่อสลายอำนาจผูกขาดของภาครัฐ โดยในปี พ.ศ. 2541 คณะรัฐมนตรีได้อนุมัติแผนแม่บทการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจตามความเห็นของคณะกรรมการกำกับนโยบายด้านรัฐวิสาหกิจ กระทรวงการคลัง  แผนดังกล่าวครอบคลุมสาขาบริการที่สำคัญ อันได้แก่ โทรคมนาคมและการสื่อสาร ประปา พลังงาน และขนส่ง และให้ความสำคัญกับการจัดตั้งองค์กรกำกับดูแลที่เป็นอิสระ และการแยกธุรกิจโครงข่ายบริการสาธารณูปโภคพื้นฐาน เช่น ท่อก๊าซและสายส่งกระแสไฟฟ้าแรงสูง ออกจากธุรกิจอื่นๆ ที่แข่งขันได้โดยโครงสร้าง  แต่ในปัจจุบันมิได้มีการปรับโครงสร้างของสาขาบริการดังกล่าว ดังจะเห็นได้ว่า ธุรกิจการซื้อและจำหน่ายก๊าซธรรมชาติ ธุรกิจโรงแยกก๊าซ ธุรกิจท่อจำหน่ายก๊าซ ก็ยังคงอยู่กับ บมจ. ปตท. ซึ่งเป็นเจ้าของโครงข่ายท่อก๊าซ และธุรกิจสายส่งกระแสไฟฟ้าแรงสูงก็ยังคงอยู่กับการไฟฟ้าฝ่ายผลิตฯ ซึ่งเป็นผู้ซื้อ ขาย และผลิตไฟฟ้ารายใหญ่ในตลาด

ประการที่สาม ภาคบริการยังถูกครอบงำด้วยระบบสัมปทาน เนื่องจากสัญญาสัมปทานจำนวนหนึ่งยังไม่หมดอายุ (ตามที่ปรากฏในตารางที่ 1)  ดังจะเห็นได้ว่า ในกรณีของกิจการโทรคมนาคม แม้กระทั่งหน่วยงานที่มีหน้าที่ในการกำหนดนโยบาย คือกระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร (กระทรวง ICT) และหน่วยงานที่มีหน้าที่กำกับดูแล คือคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) ต่างก็มีผลประโยชน์จากระบบสัมปทาน

ตารางที่ 1  หน่วยงานของรัฐกับผลประโยชน์จากระบบสัมปทาน

ที่มา: (1) สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน, รายงานผู้สอบบัญชีและงบการเงิน  (2) แบบ 56-1 ของรายงานประจำปีของ บมจ. ไทยคม, 2555

การที่ทั้งหน่วยงานภาครัฐและรัฐวิสาหกิจได้รับประโยชน์จากระบบสัมปทาน ทำให้ขาดแรงจูงใจที่จะยกเลิกระบบดังกล่าว ดังเช่นในกรณีที่กระทรวง ICT พยายามให้ บมจ. กสท โทรคมนาคม ได้รับสิทธิในการใช้คลื่นความถี่ย่าน 1800 MHz เมื่อสัญญาสัมปทานของบริษัททรูและดีพีซีสิ้นสุดลงในเดือนกันยายน พ.ศ. 2556 แทนการคืนคลื่นดังกล่าวให้คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ เพื่อนำไปประมูล

ประการที่สี่ ในตลาดที่มีการยกเลิกการผูกขาดของภาครัฐ การขาดมาตรการในการส่งเสริมการแข่งขัน ทำให้รัฐวิสาหกิจหรือบริษัทเอกชนที่ได้รับสัมปทานซึ่งประกอบกิจการอยู่เดิมยังคงอำนาจในตลาด ผู้ประกอบการรายใหม่จึงไม่สามารถเข้ามาแข่งขันได้ ทำให้กลไกตลาดบกพร่อง เช่น ในกรณีของธุรกิจพลังงาน แม้ พ.ร.บ. การประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 ได้เปิดเสรีกิจการพลังงาน โดยผู้ที่ต้องการประกอบธุรกิจพลังงานสามารถขอใบอนุญาตจากคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน แต่ในทางปฏิบัติ กลับไม่มีผู้ประกอบการรายใดสามารถซื้อ ขายส่ง ขายปลีก หรือนำเข้าก๊าซได้ เนื่องจากไม่สามารถเข้าถึงโครงข่ายท่อก๊าซของ บมจ. ปตท. ยกเว้นมีการออกกฎระเบียบที่บังคับให้ ปตท. ต้องให้ผู้ประกอบการรายอื่นเช่าใช้โครงข่ายท่อก๊าซในราคาที่เป็นธรรม หรือที่เรียกว่า third party access แต่เวลาก็ล่วงเลยมาแล้ว 6 ปี หน่วยงานกำกับดูแลก็ยังไม่สามารถออกประกาศดังกล่าว ส่งผลให้ บมจ. ปตท. สามารถขยายธุรกิจพลังงานตั้งแต่ต้นน้ำไปจนถึงปลายน้ำ[2]

โดยทั่วไป ภาคการเกษตรเป็นภาคธุรกิจที่รัฐแทรกแซงค่อนข้างมาก ในรูปแบบของการประกันราคาสินค้าเกษตร  แม้มาตรการประกันราคาจะช่วยยกระดับรายได้ให้กับเกษตรกรในระยะสั้น แต่ก็เป็นการทำลายขีดความสามารถในการแข่งขันในระยะยาว เนื่องจากทำให้เกษตรกรขาดแรงจูงใจที่จะพัฒนาประสิทธิภาพในการผลิตผลผลิตทางการเกษตร ทำให้คุณภาพของสินค้าเกษตรต่ำลง  ในขณะเดียวกัน ต้นทุนการผลิตก็สูงขึ้น จากอุปสงค์การผลิตที่เพิ่มขึ้น

กล่าวโดยสรุป ที่ผ่านมา รัฐบาลไทยมีนโยบายสนับสนุนกลไกตลาดของการแข่งขันที่เสรีในภาคอุตสาหกรรมการผลิต โดยรัฐไม่แทรกแซงกลไกตลาดในภาพรวม ยกเว้นในกรณีของการกำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำอัตราเดียวทั่วประเทศ ซึ่งมีผลในการบิดเบือนโครงสร้างค่าจ้างแรงงานที่ต่างกันในแต่ละพื้นที่ตามค่าครองชีพ ทำให้ต้นทุนในการประกอบธุรกิจในต่างจังหวัดสูงเกินควร  แต่ในภาคบริการ รัฐซึ่งหมายถึงกระทรวง หน่วยงานกำกับดูแล และรัฐวิสาหกิจ ยังไม่มีแนวนโยบายที่จะลดการผูกขาดและส่งเสริมการแข่งขันในตลาด จากการที่หน่วยงานของรัฐมีส่วนแบ่งรายได้จากธุรกิจในสาขาบริการนั้นๆ  ในขณะที่ภาคการเกษตร การแทรกแซงราคาในตลาดของภาครัฐที่เพิ่มมากขึ้นตามลำดับในกรณีของข้าว เริ่มส่งผลกระทบทางลบต่อตลาดอย่างมีนัยสำคัญ ไม่ว่าจะเป็นปัญหาต้นทุนที่สูงขึ้น คุณภาพของสินค้าที่ต่ำลง ทำให้การส่งออกหดตัว[3]