| ปี | 2014-02-27 |
|---|
รศ.ดร.ศาสตรา สุดสวาสดิ์ และสยาม สระแก้ว
คณะพัฒนาการเศรษฐกิจ นิด้า และ Thai PBO
ในบทความที่แล้ว ดร.ภาวิน ศิริประภานุกูล ได้นำเสนอภาพทางการคลังของประเทศไทยที่ดำเนินอยู่ในปัจจุบัน ซี่งรวมไปถึงข้อกังวลจากการดำเนินนโยบายรัฐบาลในหลายเรื่อง อาทิเช่น การจัดทำงบประมาณขาดดุลอย่างต่อเนื่อง ภาระผูกพันทางการคลังที่เกิดขึ้นจากรายจ่ายในโครงการที่ไม่เพิ่มผลิตภาพให้กับภาคการผลิตในประเทศที่มีแนวโน้มเพิ่มขึ้น (โดยเฉพาะอย่างยิ่งรายจ่ายที่มาจากโครงการประชานิยม) ในขณะที่รายจ่ายลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานและการพัฒนาศักยภาพของทรัพยากรมนุษย์กลับมีน้ำหนักความสำคัญรองลงมา โดยภาระทางการคลังที่เกิดขึ้นจากการดำเนินนโยบายเหล่านี้ แม้จะยังไม่แสดงให้เห็นอย่างชัดเจนในช่วงปีงบประมาณปัจจุบัน แต่ก็มีแนวโน้มที่เพิ่มมากขึ้น จนอาจกลายเป็นปัญหาทางการคลังได้ภายในอนาคตอันใกล้ และอาจส่งผลลบต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศไทยในระยะยาว
ทั้งนี้ ลักษณะของการดำเนินนโยบายทางการคลังที่เอนเอียงไปในทิศทางของการจัดทำงบประมาณขาดดุลต่อเนื่องยาวนาน (Deficit bias) กับการให้น้ำหนักความสำคัญกับงบรายจ่ายลงทุนในระดับต่ำ ไม่ใช่เหตุการณ์ที่เกิดขึ้นเฉพาะแต่ในประเทศไทย ประเทศอื่นๆ ส่วนใหญ่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งประเทศกำลังพัฒนา ก็พบลักษณะของการดำเนินนโยบายทางการคลังที่เอนเอียงดังกล่าวด้วยเช่นเดียวกัน ซึ่งนักเศรษฐศาสตร์การเมืองได้อธิบายถึงแรงจูงใจของรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งในการดำเนินนโยบายการคลังที่เอนเอียงดังกล่าวไว้ว่ามาจาก
หนึ่ง รัฐบาลมีลักษณะที่มองแต่ประโยชน์ในระยะสั้น (Short sightedness) โดยมองข้ามผลของการจัดทำงบประมาณไม่สมดุลอย่างต่อเนื่องที่มีในระยะยาว ซึ่งส่วนหนึ่งอาจเป็นเพราะความไม่มั่นใจว่าจะได้รับการเลือกตั้งกลับมาเป็นรัฐบาลในสมัยหน้า
สอง ปัญหาการใช้ทรัพยากร (ทางการคลัง) ร่วมกัน (Common pool problem) เพื่อตอบสนองต่อความต้องการของประชาชน รัฐบาลมีแรงจูงใจที่จะเพิ่มการใช้จ่ายมากขึ้นในช่วงเศรษฐกิจดีที่มีทรัพยากรทางการคลังเป็นจำนวนมาก จนอาจกลายเป็นมากจนเกินความจำเป็นและนำไปสู่การจัดทำงบประมาณขาดดุลที่ผลักภาระในการหารายได้มาชดเชยการขาดดุลที่เกิดขี้นไปยังรัฐบาลที่เข้ามาบริหารประเทศต่อในภายหลัง และ
สาม การใช้นโยบายการคลังแบบตั้งใจหรือขึ้นกับดุลพินิจของรัฐบาลมากขึ้นและนำไปสู่การดำเนินนโยบายทางการคลังที่เป็นไปในทิศทางเดียวกับเศรษฐกิจ มากกว่าการดำเนินนโยบายการคลังแบบปรับเสถียรภาพโดยอัตโนมัติ (Automatic stabilizer) ทั้งนี้การดำเนินนโยบายทางการคลังที่เป็นไปในทิศทางเดียวกับเศรษฐกิจ หรือ Pro-cyclical fiscal policy คือ รัฐมีการเพิ่มงบประมาณรายจ่ายในช่วงที่เศรษฐกิจดี แต่ลดงบประมาณรายจ่ายในช่วงที่เศรษฐกิจตกต่ำหรือชะลอตัว
เพื่อบรรเทาหรือลดแรงจูงใจต่างๆ ของรัฐบาลเหล่านี้ และทำให้การดำเนินการทางการคลังของประเทศดีขึ้น เป็นไปอย่างมีความรับผิดชอบ และเป็นไปในลักษณะที่ผันผวนไปตรงกันข้ามกับวัฎจักรเศรษฐกิจ (Counter-cyclical fiscal policies) มากขึ้น ส่วนหนึ่งอาจใช้การบริหารจัดการหรือควบคุมผ่านปัจจัยเชิงสถาบันทางการคลังที่ดี ซึ่งจะนำไปสู่การดำเนินการทางการคลังที่ดีและเอื้อต่อการรักษาเสถียรภาพและการขยายตัวทางเศรษฐกิจของประเทศในระยะยาว โดยงานศึกษาที่ผ่านมาส่วนใหญ่พบว่า เมื่อเปรียบเทียบกับประเทศที่มีปัจจัยเชิงสถาบันทางการคลังที่ไม่ดี ประเทศที่มีปัจจัยเชิงสถาบันทางการคลังที่ดีจะมีระดับการลดลงของสัดส่วนหนี้สาธารณะที่มากกว่า มีดุลงบประมาณที่เกินดุลมากกว่า และมีการคาดการณ์ทางเศรษฐกิจและงบประมาณที่ถูกต้องและแม่นยำกว่า ทั้งนี้ปัจจัยเชิงสถาบันทางการคลังที่เกี่ยวข้อง ได้แก่
หนึ่ง การปรับกระบวนการทางงบประมาณเพื่อสนับสนุนให้รัฐบาลเกิดความรับผิดชอบทางการคลังในระยะยาว รวมถึงสนับสนุนให้เกิดความโปร่งใสเพิ่มขึ้นในการจัดทำงบประมาณ เช่น การจัดทำแผนงบประมาณระยะปานกลาง (Medium-term budgetary planning) การออกกฎหมายอย่างเช่น Fiscal responsibility laws ในประเทศออสเตรเลียและนิวซีแลนด์ เป็นต้น
สอง การปรับปรุงกฎการคลัง (Fiscal rules) และการบังคับใช้เป็นกฎหมาย เพื่อช่วยควบคุมการใช้ดุลพินิจของรัฐบาลในการดำเนินนโยบายทางการคลังหรือลดความเอนเอียงในการจัดทำงบประมาณขาดดุลอย่างต่อเนื่อง และช่วยสนับสนุนการมีวินัยทางการคลัง นอกจากนี้ กฎการคลังอย่างเช่น Structural budget balance ยังช่วยให้การดำเนินนโยบายทางการคลังมีลักษณะที่ผันผวนไปตรงกันข้ามกับวัฎจักรเศรษฐกิจอีกด้วย และ
สาม การจัดตั้งองค์กรทางการคลังที่เป็นอิสระ (Independent fiscal institution) เพื่อสนับสนุนกระบวนการจัดทำงบประมาณ รวมถึงเพิ่มข้อมูลที่ใช้ในการตรวจสอบจากระบบรัฐสภาและภาคประชาชน ซึ่งในกรณีของประเทศไทย ขอเรียกหน่วยงานหรือองค์กรทางการคลังที่เป็นอิสระในลักษณะนี้ว่า ‘PBO’ (หรือ Parliamentary Budget Office) โดยหลักการสำคัญของ PBO จะต้องเป็นหน่วยงานที่เป็นอิสระจากฝ่ายบริหารและมีความเป็นกลางทางการเมืองไม่เข้าข้างฝ่ายหนึ่งฝ่ายใด (Non-partisanship) มีหน้าที่ในการเสนอการวิเคราะห์งบประมาณประจำปี งบประมาณระยะปานกลางและระยะยาว จัดทำการคาดการณ์ทางเศรษฐกิจและงบประมาณรายรับ รายจ่าย ดุลการคลัง และหนี้สาธารณะ นำเสนอผลการวิเคราห์การเปลี่ยนแปลงนโยบายการคลังทั้งด้านรายรับและรายจ่าย การใช้เงินนอกงบประมาณ ซึ่งจะเป็นข้อมูลที่มีประโยชน์ต่อการจัดทำงบประมาณของประเทศและสนับสนุนการจัดทำงบประมาณที่โปร่งใสและมีความรับผิดชอบในระยะยาว ซึ่งส่งผลดีต่อการพัฒนาประเทศในระยะยาว
ในท้ายที่สุด เงื่อนไขจำเป็นสำคัญที่ไม่สามารถขาดได้ที่นำไปสู่การดำเนินนโยบายทางการคลังที่ดีและมีความรับผิดชอบได้คือ ความตั้งใจจริงในการดำเนินนโยบายการคลังอย่างมีความรับผิดชอบจากรัฐบาล รวมไปถึงแรงผลักดันและสนับสนุนจากภาคประชาชน มิเช่นนั้นแล้ว แม้ว่าประเทศจะมีกฎกติกาหรือปัจจัยเชิงสถาบันทางการคลังที่ดี ก็ไม่เพียงพอที่จะนำไปสู่การดำเนินนโยบายทางคลังที่ดีและมีความรับผิดชอบได้
ที่มา:
เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ ศาสตรา สุดสวาสดิ์ ภาวิน ศิริประภานุกูล, 2556, “บทบาทของภาครัฐในการจัดสรรทรัพยากรด้านการเงินและการคลัง” เอกสารประกอบการสัมมนาวิชาการประจำปี 2556 ‘โมเดลใหม่ในการพัฒนา: สู่การเติบโตอย่างมีคุณภาพโดยการเพิ่มผลิตภาพ,’ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย
หมายเหตุ: บทความนี้เป็นชุดบทความ Thai PBO
—
ตีพิมพ์ครั้งแรก: หนังสือพิมพ์กรุงเทพธุรกิจ วันที่ 27 กุมภาพันธ์ 2557