| ปี | 2014-05-30 |
|---|
คงปฏิเสธไม่ได้ว่าความขัดแย้งในสังคมไทยที่ผ่านมาประเด็น “ความเหลื่อมล้ำ” ไม่ว่าด้านเศรษฐกิจและสังคม เป็นสาเหตุสำคัญ โดยเฉพาะอย่างยิ่งที่เกี่ยวข้องกับกฎหมายต่างๆ ทั้งในแง่ของตัวกฎหมายเอง และในแง่ของการบังคับใช้ ดังจะเห็นได้จากเสียงวิพากษ์วิจารณ์ ว่ากฎหมาย บางฉบับที่ให้สิทธิประโยชน์บางอย่างกับประชาชน แต่ไม่มีใครคิดจะใช้เพราะขั้นตอนยุ่งยากเกินไป
หรือกฎหมายบางฉบับมีข้อห้ามมากมาย แต่ ไม่สามารถห้ามได้จริงเพราะขัดกับวิถีชีวิตปกติของผู้คนบ้าง หรือการตรวจสอบของภาครัฐทำได้ไม่ทั่วถึงเพราะขอบเขตการห้ามกว้างเกินไปบ้าง ซ้ำร้ายยังกลายเป็นเครื่องมือให้เจ้าหน้าที่รัฐบางคนที่มีพฤติกรรมทุจริต นำไปใช้เรียกรับผลประโยชน์โดยมิชอบได้ด้วย ทำให้เป็นที่มาของแนวคิดว่าด้วยการประเมินคุณภาพของกฎหมายที่บรรดาประเทศพัฒนาแล้วต่างนำมาใช้กัน
“ทำไมต้องมี RIA ซึ่งประเทศพัฒนาแล้วเขาก็มี เพราะเราต้องการนำไปสู่การออกกฎหมายที่มีคุณภาพ กระบวนการ RIA ที่ดี มันจะเพิ่มความรับผิดชอบของภาครัฐ ที่เรียกว่า Accountability ต้องรับผิดชอบกับกฎหมายที่เขาผลักดันออกมา ว่ามันเป็นกฎหมายที่ดีจริง มีประโยชน์จริง
ไม่งั้นใครก็ได้ ราชการหน่วยไหนอยากมีอำนาจเพิ่มมากขึ้นก็ร่างกฎหมายออกมา แล้วก็ผลักมันออกมา ยิ่งมีดุลยพินิจเยอะๆ ยิ่งดี สุดท้ายมันก็จะเป็นการสร้างภาระ สร้างต้นทุนต่อเศรษฐกิจและสังคมของเรา ตรงนี้ทำให้หน่วยงานรัฐต้องตอบคำถามเพิ่มขึ้น มันอาจจะไม่ 100 เปอร์เซ็นต์ แต่ก็ดีกว่าไม่ต้องตอบคำถามใครเลย ร่างมาเอง”
ดร.เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ ผู้อำนวยการวิจัยด้านการบริหารจัดการระบบเศรษฐกิจ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) กล่าวถึงความสำคัญของการประเมินผลกระทบและความคุ้มค่าของกฎหมาย (Regulatory Impact Analysis-RIA) ในงานแถลงข่าวโครงการศึกษาวิจัยเรื่อง “การวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมาย” เมื่อ 27 พ.ค. 2557 ซึ่งเป็นการทำร่วมกัน ระหว่าง TDRI กับสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา
ดร.เดือนเด่น ยกตัวอย่างกฎหมายหลายฉบับที่มีปัญหา เช่น การติดตั้งแผงพลังงานแสงอาทิตย์ (Solar Cell) บนหลังคาอาคารเพื่อผลิตกระแสไฟฟ้า ที่ต้องขอใบอนุญาตในลักษณะโรงงานอุตสาหกรรม (รง.4) ตามมาตรา 48 ของ พ.ร.บ.การประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ.2550 (ล่าสุดเมื่อเดือน มี.ค. 2557 คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน-กกพ. อนุญาตให้ทำได้โดยไม่ต้องขอ ใบอนุญาต รง.4 แล้ว)
หรือการใช้ชีวิตของชาวต่างชาติในประเทศไทย ที่ผ่านมาเรามีกฎหมายที่ควบคุมการประกอบอาชีพของชาวต่างชาติแทบทุกเรื่อง ซึ่งในความเป็นจริงอาจไม่สามารถบังคับใช้ได้ครบทั้งหมด โดยเฉพาะกิจการขนาดย่อม ทั้งหลาย ที่คงเป็นไปไม่ได้เลยที่จะตรวจสอบได้ครบว่าใครถือหุ้นบ้างและถือหุ้นเท่าไร ดังนั้นสิ่งที่ควรทำ น่าจะเป็นการวิเคราะห์กันเป็นเรื่องๆ ไป
“เรามีกฎหมายประกอบกิจการคนต่างด้าว ซึ่งห้ามเยอะแยะไปหมดเลย โดยไม่คิดว่าห้ามไปหมดทุกสาขาแล้วจะห้ามได้จริงหรือ? กรมทะเบียนการค้าสามารถไปตรวจวิสาหกิจ 4-5 แสนรายได้หรือว่าเขาถือหุ้นยังไง? แทนที่เราจะมาคิดว่าสาขาไหนที่ควรจะสงวนให้กับคนไทย แล้วเราก็ตรวจสอบกันจริงๆ เช่น เราเห็นว่าต่างชาติไม่ควรมาถือครองที่ดินในเมืองไทย เราก็จะสงวนว่าเรื่องที่ดินนี่ห้าม ต่างชาติ แล้วเราก็จะทำการตรวจสอบอย่างเข้มข้นเลย ว่า การถือครองที่ดิน เป็นคนไทยหรือนอมินี (ตัวแทน) กันแน่ จะทำได้ เพราะเรามีกำลังพลจำกัด
แต่ถ้าเราห้ามบริการทุกประเภท 8 พันกว่าประเภท ไม่มีทาง..สุดท้ายแล้วมันคืออะไร? ก็คือเหมือนเราไม่ได้ห้ามเลย เพราะเราห้ามไม่ได้ อันนี้เป็นเรื่องของ Enforcement (การบังคับใช้กฎหมาย) ฉะนั้น RIA ก็คือการประเมินว่าคุณออกกฎหมายมาแล้วคุณมีปัญญาบังคับใช้มันไหม? คุณมีทรัพยากร (กำลังพลและเครื่องมือ) ที่จะบังคับใช้มันไหม? นี่เป็นคำถามที่ผู้ร่างกฎหมายจะต้องตอบ และผู้ออกกฎหมาย หรือฝ่ายนิติบัญญัติต้องตรวจสอบ” ดร.เดือนเด่น อธิบาย
นอกจากเรื่องเศรษฐกิจแล้ว การทำ RIA ยังสามารถนำมาใช้ประเมินก่อนจะออกกฎหมายประเภทที่กระทบต่อชีวิตของประชาชนอย่างกว้างขวางได้ด้วย นักวิชาการจาก TDRI รายนี้ ระบุว่า ประเทศไทยและประเทศกำลังพัฒนาทั้งหลาย กระบวนการออกกฎหมายมักมาจากภาครัฐฝ่ายเดียวแทบทุกเรื่อง จนกระทั่งเมื่อกฎหมายออกมาแล้ว จึงไปรับฟังความคิดเห็นจากประชาชน ซึ่งไม่เกิดประโยชน์เพราะยากต่อการปรับปรุงแก้ไข
ตรงกันข้ามกับประเทศพัฒนาแล้ว กฎหมายลักษณะดังกล่าวต้องเปิดให้ผู้ได้รับผลกระทบทุกภาคส่วนร่วมแสดงความคิดเห็นตั้งแต่เริ่มมีแนวคิดในประเด็นนั้นๆ ว่าควรจะต้องออกกฎหมายมาควบคุมหรือไม่? ถ้าต้องออกควรเขียนให้ออกมาอย่างไร? อันจะทำให้ได้รับข้อมูลรอบด้าน นำไปสู่ข้อสรุปที่ต่างฝ่ายต่างรับได้ (win-win) ก่อนออกเป็นกฎหมาย แน่นอนว่าหากทำเช่นนี้แล้ว ก็จะไม่มี ผู้คัดค้านออกมาประท้วงกันบ่อยๆ เพราะมองว่าตนไม่ได้รับ ความเป็นธรรมอีกต่อไป
“เรื่องนี้สำคัญมาก..การทำ RIA เขาไม่ได้ทำตอนกฎหมายเสร็จแล้ว มันต้องทำก่อนที่จะมีการเขียนอักษรตัวแรกของกฎหมาย เราเข้าใจผิดแล้วทุกคนก็ทำกันมาตลอด ทำแล้วก็มารับฟังความคิดเห็นว่าร่างนี้เป็นอย่างไร? Expert (ผู้เชี่ยวชาญ) ต่างประเทศ เขาบอกว่าต้องทำตั้งแต่มี Idea (แนวคิด) ที่จะเริ่มร่างเลย ก็ต้องมารับฟังความคิดเห็นแล้ว
ที่ปรึกษาต่างประเทศนี้เขาก็บอกว่า หากกฎหมายฉบับหนึ่งใช้เวลา 100 เปอร์เซ็นต์ ครึ่งหนึ่ง (50 เปอร์เซ็นต์) ไม่ได้อยู่ที่การร่าง แต่อยู่ที่การรับฟังความคิดเห็นเพื่อหาแนวทางที่มีประสิทธิภาพที่สุด อีก 25 เปอร์เซ็นต์อยู่ที่การร่างกฎหมาย ฉะนั้นเรื่องร่างไม่ใช่เรื่องใหญ่ และอีก 25 เปอร์เซ็นต์อยู่ที่กระบวนการนิติบัญญัติ และการประเมินผลกระทบต้องทำอย่างน้อย 2 ครั้ง คือก่อนยกร่างกฎหมาย (หลังรวบรวมความคิดเห็น) และหลังจากมีร่างกฎหมาย (เมื่อร่างตัวกฎหมายออกมาแล้ว และรอนำเข้าสู่กระบวนการนิติบัญญัติ)
ส่วนอันนี้เป็นกระบวนการออกกฎหมายที่ไม่ถูกต้อง ซึ่งรวมถึงประเทศไทยด้วย คือหน่วยงานราชการใช้เวลาทั้งหมดร่างมันขึ้นมา โดยที่คนอื่นอาจจะไม่รู้เรื่องเท่าไร ออกมามันก็มีปัญหา มีคนคัดค้านเยอะ ไม่ครบถ้วนสมบูรณ์ ไม่รอบคอบ อันนี้ไม่เฉพาะประเทศไทย แต่ประเทศกำลังพัฒนาส่วนมากก็เป็นแบบนี้เช่นกัน”
ดร.เดือนเด่น ฝากทิ้งท้าย และเสนอแนะว่านอกจากกฎหมายหลัก (พระราชบัญญัติ) แล้ว กฎหมายระดับรองหรือกฎหมายลูกที่ออกตามอำนาจของกฎหมายหลัก (เช่น ประกาศหรือกฎกระทรวง) ก็ควรถูกประเมินเช่นกัน นอกจากนี้ ควรมีองค์กรอิสระที่ปลอดจากการแทรกแซงทางการเมือง ทำหน้าที่ตรวจสอบการประเมิน RIA ของภาครัฐโดยเฉพาะ รวมทั้งทำงานใกล้ชิดกับภาคเอกชนและภาคประชาสังคมด้วย
ไหนๆ ช่วงนี้ก็เป็นบรรยากาศของการปฏิรูป และความเหลื่อมล้ำก็เป็นสาเหตุสำคัญของปัญหาที่ผ่านมา ดังนั้น ก็น่าจะถือโอกาสนี้ เปลี่ยนแปลงกรอบวิธีคิดในการออกกฎหมายที่มีผลกระทบในวงกว้าง จากเดิมที่เป็นแบบรวมศูนย์ที่ภาครัฐ มาเป็นการให้ภาคประชาชน หรือผู้มีส่วนได้เสียเข้าไปมีส่วนร่วมมากขึ้น เพื่อให้กฎหมายแต่ละฉบับที่จะออกมามีประสิทธิภาพใช้ได้จริง และได้รับการยอมรับจากทุกฝ่าย
ยุติวงจร “เหลื่อมล้ำ-ขัดแย้ง” และนำไปสู่การพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืน
ตีพิมพ์ครั้งแรก: หนังสือพิมพ์แนวหน้า วันที่ 30 พฤษภาคม 2557