นโยบายการคลัง…อีกหนึ่งเรื่องที่ควรปฏิรูป

ปี	2014-06-06

ดร.อธิภัทร มุทิตาเจริญ

นโยบายการคลังถือได้ว่าเป็นหัวใจสำคัญของเศรษฐกิจไทย โดยนโยบายการคลังนี้ครอบคลุมไม่เพียงแค่การเก็บภาษีและการใช้จ่ายภาครัฐเท่านั้น แต่ยังหมายรวมถึงนโยบายสาธารณะต่างๆ ที่มีผลต่อฐานะการคลังของประเทศ เช่น โครงการรับจำนำข้าว และการลดภาษีเงินได้นิติบุคคล เป็นต้น ซึ่งที่ผ่านมาเราคงปฏิเสธไม่ได้ว่าการตัดสินใจของรัฐบาลเกี่ยวกับนโยบายเหล่านี้สุดท้ายแล้วได้สร้างภาระการคลังไว้ให้กับประเทศค่อนข้างมาก แต่ผู้วางนโยบายและสาธารณชนไม่มีโอกาสได้รับทราบผลกระทบของนโยบายเหล่านี้ และนโยบายทางเลือกอื่นๆ อย่างถ่องแท้ จากมุมมองที่เป็นกลาง ก่อนที่รัฐบาลจะตัดสินใจนำนโยบายไปปฏิบัติ

การปฏิรูปที่กำลังจะเกิดขึ้นนี้ จึงควรนำเรื่องการดำเนินนโยบายการคลังเข้าไปเป็นส่วนหนึ่งของการปฏิรูปด้วย ในความคิดเห็นของผม ประเด็นที่ควรจะได้รับการปฏิรูปอย่างเร่งด่วน คือการสร้างความรู้สึกรับผิดชอบทางการคลังแก่นักการเมืองและสาธารณชน โดยผ่าน 1) กระบวนการประเมินฐานะการคลัง และ 2) การวิเคราะห์ผลกระทบของนโยบายการคลังต่างๆ อย่างรอบด้าน ก่อนที่จะนำนโยบายไปปฏิบัติจากมุมมองที่เป็นกลาง ปราศจากการแทรกแซงจากรัฐบาล

การวิเคราะห์จากมุมมองที่เป็นกลางจัดว่าเป็นสิ่งที่สำคัญค่อนข้างมาก ในปัจจุบันสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง และหน่วยงานอื่นๆ ของกระทรวงการคลังได้มีการวิเคราะห์นโยบายการคลังต่างๆ อย่างรอบคอบอยู่แล้ว แต่ผลการศึกษารวมไปถึงสมมติฐานและเครื่องมือการวิเคราะห์อาจไม่ได้เปิดเผยต่อสาธารณชน ยิ่งไปกว่านั้น การวิเคราะห์โดยหน่วยงานของรัฐบาล ซึ่งเป็นผู้เสนอนโยบายเองอาจสร้างคำถามต่อสังคมได้ว่าผลการวิเคราะห์ดังกล่าวมีความน่าเชื่อถือเพียงใด

ในประเด็นแรก การประเมินฐานะการคลังของรัฐบาลในระยะกลาง 5-10 ปี จะครอบคลุมไปถึงการประมาณการแนวโน้มรายรับ รายจ่ายของภาครัฐ รวมไปถึงแนวโน้มระดับหนี้สาธารณะ ซึ่งการประเมินฐานะการคลังนี้จะทำให้ผู้วางแผนนโยบายทราบว่าประเทศไทยของเรามีการใช้จ่ายที่เกินตัว และกำลังก่อหนี้สาธารณะในลักษณะที่สุ่มเสี่ยงต่อการเกิดวิกฤตทางการคลังหรือไม่

เช่นเดียวกัน สำหรับนโยบายการคลังที่จะมีผลกระทบค่อนข้างมาก สาธารณชนควรได้รับทราบผลการวิเคราะห์อย่างรอบด้านก่อนที่รัฐบาลจะตัดสินใจเลือกใช้ โดยมาตรการทางการคลังที่ส่งผลต่อเศรษฐกิจค่อนข้างมากในช่วงที่ผ่านมา ได้แก่ การลดภาษีเงินได้นิติบุคคล การปรับโครงสร้างภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา การคืนภาษีสรรพสามิตให้แก่ผู้ซื้อรถยนต์คันแรก รวมไปถึงการจำนำข้าว เป็นต้น นโยบายต่างๆ เหล่านี้ สาธารณชนควรจะได้รับทราบผลกระทบและทางเลือกอื่นๆ อย่างถ่องแท้ก่อนที่จะรัฐบาลจะตัดสินใจเลือกใช้ ยกตัวอย่างเช่น การปรับโครงสร้างภาษีบุคคลธรรมดาที่ได้เริ่มใช้กับเงินได้ปี พ.ศ. 2556 เป็นต้นมา สาธารณชนควรจะได้รับทราบถึงผลกระทบทั้งในด้านของรายรับที่จะหายไปของภาครัฐ โครงสร้างภาระภาษีต่อครัวเรือนกลุ่มต่างๆ ที่เปลี่ยนไป รวมถึงพฤติกรรมการทำงานและการออมของผู้เสียภาษีที่อาจจะเปลี่ยนไป ซึ่งการวิเคราะห์ในลักษณะนี้จะทำให้สาธารณชนได้ทราบว่าการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างภาษีนี้คุ้มค่าต่อเม็ดเงินรายรับจากภาษีที่ลดลงหรือไม่

อีกตัวอย่างที่จะช่วยให้เห็นความสำคัญของการปฏิรูปนี้ได้ชัดเจน คือ โครงการรับจำนำข้าวในช่วงรัฐบาลที่ผ่านมา

สาธารณชนควรจะได้รับทราบถึงต้นทุนทางการคลังของโครงการทั้งในกรณีฐานที่ราคาข้าวในตลาดโลกปรับตัวตามที่รัฐบาลคาดหวัง และกรณีที่ราคาข้าวต่ำกว่าที่คาดไว้ รวมไปถึงความเป็นไปได้ที่รัฐบาลไทยจะสามารถแทรกแซงราคาข้าวในตลาดโลก การรับทราบถึงข้อมูลดังกล่าวจะทำให้ผู้วางแผนนโยบายและสาธารณชนตัดสินใจได้ว่าความเสี่ยงของโครงการดังกล่าวมีมากน้อยแค่ไหน ผลประโยชน์ต่อชาวนามีมากน้อยเพียงไร และมีนโยบายทางเลือกอื่นที่สามารถเพิ่มรายได้ให้แก่ชาวนาในลักษณะเดียวกันหรือไม่

คำถามที่สำคัญต่อมาก็คือ เราจะสร้างกระบวนการวิเคราะห์ในเรื่องดังกล่าวได้อย่างไร

วิธีการหนึ่งคือ การมีหน่วยงานที่วิเคราะห์นโยบายการคลังอย่างเป็นกลาง ไม่ขึ้นตรงต่อรัฐบาล ตัวอย่างที่ถือว่าประสบความสำเร็จค่อนข้างมากก็คือ หน่วยงาน Congressional Budget Office (CBO) ในประเทศสหรัฐอเมริกา ซึ่งอยู่ภายใต้สภา Congress แต่สามารถทำงานได้อย่างเป็นอิสระ ปราศจากการแทรกแซงของฝ่ายการเมือง และเป็นที่ยอมรับของนักเศรษฐศาสตร์และสาธารณชนค่อนข้างมาก
การมีองค์กรในลักษณะของ CBO นั้นสามารถช่วยเพิ่มความโปร่งใส และคุณภาพให้แก่นโยบายการคลังของสหรัฐฯ ค่อนข้างมาก ตัวอย่างเช่น การปฏิรูประบบสาธารณสุข (Health care reform) ของประธานาธิบดี โอบามาในช่วง 4-5 ปีที่ผ่านมา ซึ่งมีวัตถุประสงค์หลักคือ การควบคุมงบประมาณของภาครัฐในส่วนที่เกี่ยวกับการสาธารณสุขไม่ให้เพิ่มขึ้นจนคุกคามต่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศ CBO มีบทบาทค่อนข้างมากในการประเมินผลกระทบทางการคลังจากข้อเสนอของทั้งฝ่าย Democrat และ Republican และการประเมินดังกล่าวมีส่วนสำคัญในการตัดสินใจผ่านร่างกฎหมายการปฏิรูปดังกล่าวของสภา Congress เนื่องจากสาธารณชนให้น้ำหนักต่อการประเมินโดย CBO มากกว่าการประเมินโดยฝ่ายการเมืองที่เป็นผู้เสนอนโยบาย

การปฏิรูปประเทศครั้งนี้ถือเป็นโอกาสอันดีที่เราจะสร้างองค์กรเพื่อทำหน้าที่ดังกล่าว ในลักษณะที่สอดคล้องกับบริบทของระบบการเมืองไทยที่ฝ่ายบริหารมีความใกล้ชิดกับฝ่ายนิติบัญญัติค่อนข้างมาก โดยเราสามารถเรียนรู้จากประสบการณ์ของสหรัฐฯ รวมไปถึงประเทศต่างๆ ที่มีหน่วยงานในลักษณะเดียวกัน ซึ่งจากประสบการณ์ที่ผมได้เคยมีโอกาสร่วมงานกับ CBO ปัจจัยสำคัญที่ทำให้ CBO ประสบความสำเร็จในการรักษาความน่าเชื่อถือ และสร้างความรู้สึกรับผิดชอบทางการคลังแก่สาธารณชน คือ 1) ความสามารถในการวิเคราะห์ข้อเสนอนโยบายต่างๆ โดยไม่มีการแทรกแซงจากฝ่ายการเมือง 2) หลีกเลี่ยงการให้ข้อเสนอแนะที่อาจทำให้องค์กรถูกมองว่าอยู่ข้างใดข้างหนึ่ง และ 3) การเปิดเผยเครื่องมือและสมมติฐานที่ใช้ในการวิเคราะห์อย่างโปร่งใสเพื่อรักษาความน่าเชื่อถือของการศึกษา

ประเทศไทยยังมีศักยภาพค่อนข้างมากในสายตาของนักลงทุนทั้งไทยและต่างชาติ สิ่งที่ทุกฝ่ายเห็นตรงกันว่าเป็นจุดแข็งของไทย คือ ภาวะเศรษฐกิจมหภาคที่ค่อนข้างแข็งแกร่งจากการดำเนินนโยบายของทั้งธนาคารแห่งประเทศไทย และกระทรวงการคลัง แต่จุดอ่อนที่สำคัญ คือ ความโปร่งใสของการวางแผนนโยบายการคลัง และการใช้งบประมาณโดยขาดความรอบคอบในโครงการต่างๆ การมีองค์กรในลักษณะ CBO จะช่วยเพิ่มความรู้สึกรับผิดชอบทางการคลัง และเพิ่มความสามารถของผู้วางนโยบายและสังคมในการคัดกรองนโยบายการคลัง ซึ่งจะส่งผลดีต่อเศรษฐกิจไทยในระยะยาว

อย่าปล่อยให้ช่วงเวลาทองแห่งการเปลี่ยนแปลงนี้หลุดลอยไปครับ

 

—

ตีพิมพ์ครั้งแรก: หนังสือพิมพ์กรุงเทพธุรกิจ วันที่ 5 มิถุนายน 2557

หมายเหตุ: ชุดโครงการ Thai PBO