แก้ พ.ร.บ.องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ พิสูจน์ธรรมมาภิบาล กสทช.

ปี	2014-07-29

ในการเสวนาหัวข้อ “3 ปี กสทช. : ความฝัน ความเป็นจริง และการปฏิรูปกฎกติกา” ซึ่งโครงการวิเคราะห์และติดตามร่างกฎหมาย (Thai Law Watch) ภายใต้ความร่วมมือระหว่างสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทยและสถาบันพระปกเกล้า ร่วมกับโครงการติดตามนโยบายสื่อและโทรคมนาคม (NBTC Policy Watch) ภายใต้การสนับสนุนจาก สกว. และคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ จัดขึ้นเมื่อวันที่ 21 กรกฎาคมที่ผ่านมา โดย

นายวรพจน์ วงศ์กิจรุ่งเรือง นักวิจัยประจำโครงการ NBTC Policy Watchได้แถลงรายงานบทวิเคราะห์บทบัญญัติว่าด้วยธรรมมาภิบาลในพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2553 และข้อเสนอในการปรับปรุงโดยวิเคราะห์ปัญหาธรรมมาภิบาลพร้อมข้อเสนอแนะ 5 ด้าน  คือ

1. ด้านการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร ที่ผ่านมา กสทช. และสำนักงาน กสทช. ไม่เปิดเผยข้อมูลที่กำหนดไว้ในกฎหมายหรือเปิดเผยไม่ทันตามเวลาที่กำหนด เช่น รายงานการประชุมของคณะกรรมการฯ ผลการศึกษาที่ว่าจ้างหน่วยงานภายนอกทำ ฯลฯ ดังนั้นกฎหมายควรกำหนดระยะเวลาในการเผยแพร่ข้อมูลสำคัญให้ชัดเจนและ เพิ่มบทลงโทษในกรณีที่ไม่ปฏิบัติตามโดยให้ถือเป็นการละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ตามมาตรา 157 ในประมวลกฎหมายอาญา พร้อมทั้งบัญญัติให้ กสทช. และสำนักงานฯ ถือเป็นหน่วยงานอิสระใน พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540

2. ด้านการกำหนดนโยบาย การแต่งตั้งอนุกรรมการเพื่อเสนอความเห็นเชิงนโยบายที่ผ่านมายังดำเนินการผ่านระบบโควตา ดังนั้นกฎหมายควรกำหนดให้ กสทช. คำนึงถึงความรู้ความเชี่ยวชาญ และให้เปิดเผยข้อมูลด้านคุณสมบัติของคณะอนุกรรมการด้วย นอกจากนั้น แม้สำนักงาน กสทช. จะจ้างหน่วยงานภายนอกผลิตงานศึกษาจำนวนมาก แต่ที่ผ่านมายังไม่มีการอ้างอิงงานศึกษาในกระบวนการกำหนดนโยบายเท่าที่ควร ดังนั้นกฎหมายควรกำหนดให้ กสทช. ต้องทำการศึกษาวิจัย รวมถึงศึกษาผลกระทบจากการกำกับดูแล (regulatory impact assessment) เพื่อใช้อ้างอิงในการตัดสินใจ และต้องเผยแพร่งานศึกษาก่อนกระบวนการรับฟังความคิดเห็น

3. ด้านการรับเรื่องร้องเรียนและคุ้มครองผู้บริโภค ที่ผ่านมา กสทช. ไม่สามารถจัดการเรื่องร้องเรียนให้เสร็จภายใน 30 วันตามที่กำหนดไว้ในกฎหมาย การจัดการเรื่องร้องเรียนยังมีลักษณะตัดสินเป็นกรณีโดยขาดกลไกยกระดับเรื่องร้องเรียนให้มีการบังคับใช้เป็นการทั่วไป และอนุกรรมการด้านผู้บริโภคตั้งขึ้นตามระบบโควตา ดังนั้น กฎหมายควรกำหนดให้มีการตั้งสำนักงานคุ้มครองผู้บริโภคในกิจการโทรคมนาคม กิจการกระจายเสียง และกิจการโทรทัศน์ ที่เป็นหน่วยงานอิสระแทนอนุกรรมการด้านผู้บริโภคฯตามมาตรา 31 โดยมีหน้าที่ เช่น รับและจัดการเรื่องร้องเรียน (ไม่รวมเรื่องร้องเรียนเกี่ยวกับเนื้อหา) พร้อมทั้งนำเสนอคำตัดสินและความเห็นให้สำนักงาน กสทช. ดำเนินการต่อ เสนอเรื่องร้องเรียนที่มีการตัดสินเป็นมาตรฐานแล้วและควรถูกบังคับใช้เป็นการทั่วไปให้กับ กสทช. เพื่อพัฒนาเป็นประกาศต่อไป และถือเป็นผู้เสียหายที่สามารถฟ้องร้องหรือยื่นให้มีการสอบสวนไปยังองค์กรตรวจสอบภายนอกแทนผู้บริโภคได้เป็นต้น

4. ด้านการใช้งบประมาณ หนึ่งในปัญหาหลักของ พ.ร.บ. องค์กรฯ คือการให้อำนาจสำนักงานในการจัดทำงบประมาณประจำปีและให้ กสทช. มีอำนาจในการอนุมัติงบ ซึ่งทั้งสองฝ่ายทำงานเป็นเนื้อเดียวกันมากกว่าตรวจสอบกัน ดังนั้น กฎหมายควรปรับแก้ให้งบประมาณนั้นต้องผ่านกระบวนการตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ โดยผ่านการตรวจสอบและอนุมัติจากรัฐสภา และให้องค์กรภายนอกที่ชำนาญการด้านงบประมาณตรวจสอบให้ความเห็นการใช้งบประมาณอย่างมีประสิทธิภาพ นอกจากนั้น เนื่องจาก กสทช. มีรายได้ค่อนข้างมาก และที่ผ่านมาสำนักงานฯ มีแนวโน้มตั้งงบประมาณใกล้เคียงกับรายได้โดยขาดการตรวจสอบประสิทธิภาพการใช้งบประมาณ ดังนั้นควรมีการปรับลดที่มารายได้ของ กสทช. ให้ไม่มากเกินไป เช่น รายได้ค่าธรรมเนียมใบอนุญาตประกอบกิจการให้ลดจากร้อยละ 2 เหลือไม่เกินร้อยละ 1 รวมถึงรายได้จากค่าธรรมเนียมเลขหมายให้ส่งเข้าคลังโดยตรง

5. ด้านกลไกการตรวจสอบจากภายในและภายนอก แม้กฎหมายจะพยายามสร้างกลไกตรวจสอบ แต่ที่ผ่านมาปัญหาเกิดจากการตีความสถานะของ กสทช. ที่ขอบเขตอำนาจขององค์กรตรวจสอบครอบคลุมไปไม่ถึง และการออกแบบกฎหมายที่ให้ กสทช. มีอิทธิพลต่อการทำงานขององค์กรตรวจสอบ (เช่น มีอำนาจในการจัดสรรงบประมาณหรือแต่งตั้งกรรมการ) ดังนั้นกฎหมายควรแก้ไขให้คณะรัฐมนตรีเป็นผู้ออก พ.ร.ก. กำหนดรายได้และค่าใช้จ่ายของคณะกรรมการติดตามและประเมินผลการปฏิบัติงาน (กตป.) ไม่ใช่ให้ กสทช. เป็นผู้จัดสรรงบประมาณ  กำหนดให้สำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) มีอำนาจเปิดเผยรายงานการตรวจสอบบัญชีโดยตรง และให้ กสทช. และสำนักงานฯ เป็นเจ้าพนักงานภายใต้อำนาจในกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดิน และให้ผู้ตรวจการแผ่นดินมีอำนาจสอบสวนและเป็นหน่วยงานยื่นเรื่องฟ้องแทนผู้ได้รับผลกระทบได้

ทั้งนี้ วงเสวนาเห็นว่าปัญหาด้านธรรมมาภิบาลเป็นประเด็นสำคัญที่ กสทช. ต้องปรับปรุง รวมถึงการปฏิรูปกฎกติกาของ กสทช. ให้สามารถส่งเสริมให้เกิดการแข่งขันที่เสรีและเป็นธรรม สนับสนุนกระบวนการประชาธิปไตย และคุ้มครองประชาชนทั้งในฐานะผู้บริโภคและพลเมือง  นอกจากนี้ยังได้แสดงความคิดเห็นต่อแนวคิดการแก้ไขวิธีการจัดสรรคลื่นความถี่ในกิจการโทรคมนาคม ใน พ.ร.บ. องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ มาตรา 45 ซึ่ง ดร.สุทธิพล ทวีชัยการ กสทช. ด้านกฎหมายออกมาเสนอให้สามารถใช้วิธีการอื่นนอกจากวิธีการประมูลก็ได้  รวมถึงการจะเปิดให้ผู้ได้รับใบอนุญาตสามารถนำคลื่นไปให้ผู้อื่นมาร่วมทำด้วยก็ได้ภายใต้หลักเกณฑ์และวิธีการที่ กสทช. กำหนด

นพ.ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา กสทช. ด้านกิจการโทรคมนาคม กล่าวตอนหนึ่งว่า หากจะไม่ต้องมีการประมูลคลื่น ต้องถามก่อนว่าทำเพื่อประโยชน์ของใครกันแน่  ก่อนหน้านี้การที่ กสทช. ต้องประมูล 3 จีเพราะศึกษากันมาแล้วว่าการประมูลเป็นวิธีการจัดสรรคลื่นที่ดีที่สุดที่จะคัดเลือกคนที่จะสามารถใช้ประสิทธิภาพคลื่นให้เกิดประโยชน์สูงสุด  การพยายามแก้กฎหมายเพื่อหลีกเลี่ยงการประมูลเป็นอันตรายต่อประเทศ ตรงนี้เป็นเรื่องที่น่ากลัวเพราะจะเป็นการใช้กฎหมายตามอำเภอใจ ส่วนการจะให้ผู้รับใบอนุญาตเอาคลื่นมาส่งต่อให้ผู้อื่นมาร่วมทำ หรือจะเรียกว่าการเซ้งคลื่นนั้น สิ่งที่เรากลัวคือเรื่องตัวแทนและการกักตุนคลื่น เมื่อได้คลื่นไปแล้วพอทำไม่ได้ก็เซ้งให้คนอื่นไปทำ และราคาที่เซ้งก็อาจแพงกว่าที่ได้ประมูลมา นอกจากนี้การไม่เร่งรัดให้มีการวางโครงข่ายโดยกำหนดให้ตลอดอายุใบอนุญาตให้วางโครงข่ายเพียง 40% ประโยชน์ก็จะตกกับผู้ที่ได้คลื่นไปและถ้าเปิดช่องให้มีการเซ้งคลื่นได้อีกก็ยิ่งจะมีการเซ้งคลื่นกันมโหฬาร

“โดยหลักการใครประมูลได้คลื่นไปก็ต้องดำเนินการเอง และควรมีการกำหนดด้วยซ้ำว่าต้องมีการขยายโครงข่ายครอบคลุมประชากรอย่างน้อยมากกว่าครึ่งประเทศ เพื่อการันตีว่าคนที่ได้คลื่นไปคือคนที่ใช้ประโยชน์คลื่นสูงสุด ไม่ใช่คนที่เอาคลื่นไปเก็งกำไรสูงสุด”

ผศ.ดร.ธวัชชัย จิตรภาษ์นันท์  กสทช. ด้านกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ กล่าวว่า ในเรื่องการประมูลคลื่นความถี่ฯ การใช้วิธีการประมูลในกิจการโทรคมนาคม  ยอมรับกันว่าเป็นวิธีที่เหมาะสมและมีหลักการชัดเจน ส่วนในกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์นั้น วิธีที่นิยมใช้กันในต่างประเทศก็คือ beauty contest(ประกวดคุณสมบัติ) ตัวอย่างเช่น ในยุโรปใช้ในการออกใบอนุญาตด้านนั้นด้านนี้นับร้อยช่อง และเรากำลังจะใช้วิธีนี้กับการจัดสรรทีวีช่องสาธารณะที่จะเกิดขึ้นอีกไม่นานนี้  ประเด็นสำคัญคือวิธีการของเขาโปร่งใสมาก

แต่สำหรับประเทศไทยสิ่งที่โต้แย้งคือเรามีบทเรียนว่าหากไม่ใช้การประมูลก็มักมีปัญหาการล็อบบี้กัน ดังนั้นหากจะใช้วิธีนี้ก็ต้องทำให้โปร่งใสมาก ๆ  อาจทำแบบในยุโรปที่ให้ กรรมการ นักวิชาการ หรือสถาบันการศึกษาที่ไม่มีผลประโยชน์เกี่ยวข้องเป็นผู้ออกแบบ กำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการที่ชัดเจน จะให้คะแนนด้านเทคนิค ด้านเนื้อหา เท่าไหร่อย่างไร แล้วขึ้นเว็บไซต์เผยแพร่ เมื่อมีผู้สนใจรายใดส่งมาได้ผลสรุปคะแนนอย่างไรก็ต้องนำขึ้นเว็บไซต์เผยแพร่ให้สาธารณะได้เห็นเช่นกัน   และจริง ๆ แล้วในการประมูลก็สามารถกำหนดเงื่อนไขได้ หรือจะผสมสองวิธีเข้าด้วยกันคือประมูลกึ่งbeauty contest โดยกำหนดให้ชัดเจนในรายการประมูล เช่น กำหนดชั่วโมงที่ชัดเจน บังคับไปเลยก็ได้  แต่หากจะทำ beauty contest ก็ต้องเน้นความโปร่งใส และต้องระวังเรื่องการล็อบบี้

“สำหรับวิธี beauty contest จะดีอย่างที่มีคนพยายามบอกหรือไม่ อยากให้รอดูว่าเมื่อนำมาใช้กับช่องทีวีสาธารณะที่จะตามมาอีกไม่นานนี้ ผลจะเป็นอย่างไร จะออกมาเป็นช่องของรัฐบาลหมดหรือหลากหลาย อย่าเพิ่งมั่นใจว่า beauty contest จะดีกว่าการประมูล”

นายวรพจน์ไม่เห็นด้วยกับข้อเสนอของ ดร.สุทธิพล ที่ให้แก้ไขวิธีการจัดสรรคลื่นในกิจการโทรคมนาคมให้สามารถใช้วิธีการนอกเหนือจากการประมูลได้ โดยกล่าวว่าการให้ใบอนุญาตในกิจการโทรคมนาคมด้วยวิธีประมูลถือเป็นวิธีที่ได้รับการยอมรับในระดับสากล เพราะมีความโปร่งใส สะท้อนราคาที่แท้จริงของทรัพยากรสาธารณะ และกระตุ้นให้ผู้ประมูลใช้คลื่นอย่างมีประสิทธิภาพสูงสุด นอกจากนั้น การประมูลยังสามารถกำหนดเงื่อนไขใบอนุญาตเพิ่มเติมเพื่อปกป้องผลประโยชน์ของผู้บริโภคได้ด้วย อย่างเช่นที่ กสทช.เคยทำมาแล้วในการให้ใบอนุญาต 3 จี โดยการกำหนดให้ลดราคาค่าบริการลง 15%

วงเสวนาเห็นด้วยว่า หากจะปฏิรูปกฎหมายเพื่อคนไทยก็ต้องให้คนไทยมีส่วนร่วม ต้องเปิดกว้างให้ทุกฝ่ายโดยไม่ปิดกั้น  และอย่าใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือเดียวไปสู่การปฏิรูปสื่อ  อย่าอ้างว่ากฎหมายไม่ดีแล้วต้องแก้ตามความต้องการเท่านั้น สิ่งที่กฎหมายพอจะทำได้คือการวางระบบให้มีการตรวจสอบถ่วงดุล และทำให้คนที่ไม่มีประสิทธิภาพหรือทำงานไม่ได้ ออกไปจากตำแหน่งง่ายๆ ในที่สุดเราก็จะได้คนดีเข้ามาทำงานจนได้ และไม่ว่ายุคใดก็ตามสิ่งสำคัญคือต้องทำให้ธุรกิจแข่งขันเสรีและเป็นธรรม  ไม่เกิดการเอื้อประโยชน์กับฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง คลื่นความถี่เป็นสมบัติชาติ มีมูลค่ามหาศาล  การจะปรับปรุงใดๆ ก็ควรเป็นไปเพื่อประโยชน์สูงสุดต่อประชาชนและประเทศชาติเท่านั้น.