งบสวัสดิการสังคมกับการเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ

ปี	2014-07-17

รศ.ดร.ศาสตรา สุดสวาสดิ์ และสยาม สระแก้ว
คณะพัฒนาการเศรษฐกิจ นิด้า และ Thai PBO

เป็นที่ทราบกันดีว่า ประเทศไทยกำลังก้าวเข้าสู่การเป็นสังคมผู้สูงอายุ ซึ่งจะมีผลโดยตรงต่องบประมาณรายจ่ายในโครงการสวัสดิการสังคมที่เกี่ยวข้องกับผู้สูงอายุและการรักษาพยาบาลที่จะปรับเพิ่มขึ้นอีกมาก ในขณะเดียวกัน การก้าวเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุย่อมหมายถึง สัดส่วนแรงงานต่อประชากรในประเทศไทยกำลังมีแนวโน้มปรับลดลง ซึ่งจะส่งผลในเชิงลบต่อการจัดเก็บภาษีเงินได้ของรัฐบาล ความไม่สอดคล้องระหว่างการปรับเพิ่มขึ้นของงบประมาณรายจ่ายในโครงการสวัสดิการสังคมกับฐานภาษีเงินได้ที่มีแนวโน้มลดลง ย่อมเป็นหนึ่งในปัจจัยเสี่ยงทางการคลังที่สำคัญที่ไทยจะเผชิญในอนาคต

ผลการศึกษาเบื้องต้นของ Thai PBO ในเรื่องนี้ โดยทำการประมาณการงบประมาณรายจ่ายในโครงการสวัสดิการสังคมที่สำคัญ 6 โครงการ ได้แก่ กองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ กองทุนประกันสังคม สวัสดิการรักษาพยาบาลข้าราชการ เงินเบี้ยหวัดบำเหน็จบำนาญข้าราชการ กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ และเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ ในช่วงระยะเวลา 10 ปีข้างหน้า พบว่า งบประมาณรายจ่ายรวมทั้ง 6 โครงการจะปรับตัวเพิ่มขึ้นโดยเฉลี่ยร้อยละ 6.4 ต่อปี คือเพิ่มขึ้นจาก 4.47 แสนล้านบาทในปีงบประมาณ พ.ศ. 2557 เป็น 7.82 แสนล้านบาทในปีงบประมาณ พ.ศ. 2566 โดยโครงการที่จะก่อให้เกิดภาระการคลังเรียงตามลำดับมากไปน้อย คือ เงินเบี้ยหวัดบำเหน็จบำนาญข้าราชการ กองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ สวัสดิการรักษาพยาบาลข้าราชการ และกองทุนประกันสังคม

ถึงแม้ว่างบประมาณรายจ่ายในโครงการสวัสดิการทั้ง 6 โครงการจะเพิ่มขึ้น แต่เมื่อคิดคำนวณเป็นสัดส่วนร้อยละของ GDP กลับพบว่า งบประมาณรายจ่ายรวมยังอยู่ในระดับที่ไม่เปลี่ยนแปลงไปจากปัจจุบันมากนัก คิดเป็นประมาณร้อยละ 3.5 ของ GDP สาเหตุสำคัญเนื่องจากช่วงเวลาที่ประมาณการไป 10 ข้างหน้า ยังเป็นช่วงระยะเวลาเริ่มต้นของการเข้าไปสู่สังคมผู้สูงอายุ ผลกระทบทางงบประมาณจึงยังไม่มากนัก แต่หากคาดการณ์ภาระงบประมาณในช่วงระยะเวลาที่ยาวขึ้น เช่น 50 ปีข้างหน้า ก็จะพบว่า การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรจะมีผลต่อภาระงบประมาณรายจ่ายของรัฐบาลเพิ่มมากขึ้น

ตัวเลขที่นำเสนอข้างต้นเป็นการประมาณการ “กรณีฐาน” ซึ่งในการติดตามงบประมาณรายจ่ายในโครงการสวัสดิการสังคมที่ผ่านมา ผู้เขียนพบว่ายังมีปัจจัยเสี่ยงอีกบางประการในเรื่องการบริหารจัดการ และบางปัจจัยอาจทำให้รายจ่ายสังคมเพิ่มมากกว่ากรณีฐาน ปัจจัยเหล่านี้คือ

ประการแรก งบประมาณที่รัฐบาลจัดสรรสำหรับกองทุนประกันสังคมนอกจากจะเพิ่มสูงตามจำนวนผู้ประกันตนและเงินสมทบเพิ่มเติมของแรงงานนอกระบบที่สมัครใจเป็นผู้ประกันตนมาตรา 40 ทั้ง 3 ทางเลือกที่เพิ่มขึ้นแล้ว รัฐบาลยังเผชิญกับความเสี่ยงที่เกิดขึ้นจากการขาดสภาพคล่องของกองทุนประกันสังคม โดยเฉพาะอย่างยิ่ง กองทุนกรณีชราภาพที่ได้เริ่มจ่ายเงินบำนาญให้แก่สมาชิกไปบ้างแล้ว โดยมีงานวิจัยหลายชิ้นที่ผ่านมาบ่งชี้ว่า กองทุนอาจขาดสภาพคล่องโดยเงินสะสมที่มีจะไม่เพียงพอต่อการจ่ายบำนาญให้แก่สมาชิก ซึ่งรัฐบาลจำเป็นต้องหางบประมาณเพิ่มเติมมาจัดสรรให้กองทุนสามารถดำเนินงานต่อไปได้ นอกจากนี้ ในช่วงระหว่างปี พ.ศ. 2553-2555 ที่ผ่านมา รัฐบาลยังคงค้างจ่ายเงินอุดหนุนสมทบกองทุนประกันสังคมอยู่ประมาณ 6.3 หมื่นล้านบาท ที่รัฐบาลควรต้องเร่งหางบประมาณเพื่อเร่งชำระหนี้คงค้างดังกล่าวโดยเร็ว

งบประมาณรายจ่ายประจำปีที่จัดสรรในส่วนของเงินบำเหน็จบำนาญข้าราชการ และ กบข. ที่ผ่านมามักได้รับการจัดสรรน้อยกว่างบประมาณที่จ่ายจริงอยู่เสมอ ซึ่งทางสำนักงบประมาณจำเป็นต้องเบิกเงินคงคลังมาสำรองจ่ายไปก่อน แล้วจึงตั้งงบรายจ่ายเพื่อชดใช้เงินคงคลังในปีงบประมาณถัดไป ดังนั้น หากปีใดที่มีการตั้งรายจ่ายเพื่อชดใช้เงินคงคลังเป็นจำนวนมาก ก็จะทำให้มีงบประมาณเหลือมาใช้ในการบริหารประเทศสำหรับโครงการที่มีความสำคัญและจำเป็นได้น้อยลง

เช่น ในการจัดทำงบประมาณประจำปี พ.ศ. 2558 มีการขอจัดสรรเพื่อใช้คืนเงินคงคลังสูงถึง 41,965 ล้านบาท ซึ่งเป็นรายจ่ายเงินเบิกเกินของเงินบำเหน็จบำนาญฯ 12,476 ล้านบาท และเงินสำรอง สมทบ และเงินชดเชยของข้าราชการ (กบข.) 3,026 ล้านบาท เป็นต้น สำหรับกองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ ถึงแม้จะได้รับการจัดสรรงบประมาณเพิ่มขึ้นมาโดยตลอด แต่ก็ยังเป็นระดับที่ต่ำกว่างบประมาณที่เสนอขอไว้ ซึ่งส่งผลให้โรงพยาบาลที่เข้าร่วมโครงการส่วนหนึ่งต้องแบกรับภาระส่วนต่างค่ารักษาพยาบาลที่เกิดขึ้น ซึ่งอาจมีผลให้เกิดภาวะขาดทุนหรือมีผลต่อคุณภาพการให้บริการรักษาพยาบาล

นอกจากนี้ ในการประมาณการงบประมาณรายจ่ายสวัสดิการรักษาพยาบาลข้าราชการ หากรัฐบาลไม่สามารถรักษาเงื่อนไขของการเบิกจ่ายค่ารักษาพยาบาลที่เข้มงวด ดังเช่นที่กำหนดไว้เป็นนโยบายในปี พ.ศ. 2553 ก็อาจส่งผลให้ค่ารักษาพยาบาลต่อหัวเพิ่มขึ้นอย่างน้อยร้อยละ 10 ต่อปี ซึ่งจะทำให้รัฐบาลต้องจัดสรรงบประมาณในปี พ.ศ. 2566 สูงถึง 161,800 ล้านบาท (สูงกว่าที่ประมาณการไว้เดิมถึง 77,844 ล้านบาท) และสุดท้ายงบประมาณรายจ่ายในโครงการสวัสดิการเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ พบว่าค่อนข้างมีความสัมพันธ์กับนโยบายหาเสียงของพรรคการเมือง ซึ่งที่ผ่านมาพรรคการเมืองต่างๆ มักแข่งขันกันนำเสนอนโยบายปรับเพิ่มเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุให้สูงขึ้น และหากยังเป็นเช่นนี้ต่อไปก็อาจทำให้ภาระงบประมาณรายจ่ายในโครงการนี้เพิ่มขึ้นจากที่ได้ประมาณการไว้อีกมาก

เห็นได้ว่า การก้าวเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุของประเทศไทยแม้จะมีผลโดยตรงต่อภาระงบประมาณในช่วงระยะเวลา 10 ปีข้างหน้าไม่มากนัก แต่ก็ยังมีปัจจัยเสี่ยงต่างๆ อีกมากมายที่อาจทำให้รายจ่ายในโครงการสวัสดิการสังคมที่รัฐบาลต้องแบกรับภาระเพิ่มมากขึ้นจนกลายเป็นความเสี่ยงทางการคลังที่เกิดขึ้นได้ในอนาคต การติดตามและนำเสนอข้อมูลในเรื่องนี้สู่สาธารณชนจึงเป็นเรื่องที่สำคัญมาก ซึ่งหากมีการจัดตั้ง Thai PBO อย่างเป็นทางการแล้ว หน่วยงานนี้ก็จะทำหน้าที่นี้อย่างต่อเนื่องและเป็นกลางทางการเมือง

 

—

ตีพิมพ์ครั้งแรก: หนังสือพิมพ์กรุงเทพธุรกิจ วันที่ 17 กรกฎาคม 2557