ทีดีอาร์ไอเสนอ ‘3 โมเดลน้ำ’ ถึงเวลาไทยมี ‘วอเตอร์บอร์ด’

ปี	2014-08-26

มูลค่าความเสียหายกว่า 1.44 ล้านล้านบาท จากเหตุมหาอุทกภัยเมื่อปลายปี 2554 หน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้องซึ่งกระจัดกระจายอยู่กว่า 30 แห่งใน 7 กระทรวง ตกเป็นจำเลยร่วมกัน เพราะขาดเอกภาพในการทำงานบูรณาการร่วมกัน ผนวกเข้ากับปริมาณน้ำฝนที่ปีนั้นตกมากเป็นประวัติการณ์ในรอบ 70 ปี ประเทศไทยจึงหนีไม่พ้นต้องพบกับวิบากกรรมดังกล่าว

ในงานสัมมนา “ยุทธศาสตร์และทิศทางการพัฒนาระบบการบริหารจัดการน้ำของประเทศไทย” จัดโดยสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) โดย ดร.เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ นักวิชาการทีดีอาร์ไอ ได้สะท้อนให้เห็นถึงปัญหาของไทยในการบริหารจัดการน้ำในแง่มุมมองต่างๆอย่างน่าสนใจ

ในงานวิจัยชิ้นนี้ได้วิเคราะห์การบริหารจัดการน้ำทั้งในภาวะปกติและภาวะฉุกเฉินเร่งด่วน โดยภาพรวมที่ผ่านมา ประเทศไทยเน้นแก้ปัญหา “ภัยแล้ง” มากกว่าปัญหา “น้ำท่วม” มีกรมชลประทานเป็นหน่วยงานหลัก ทำหน้าที่สำคัญ คือ จัดสรรน้ำเพื่อการเกษตรซึ่งมิใช่การป้องกันน้ำท่วม เนื่องจากในอดีตไทยไม่เคยประสบปัญหาน้ำท่วมบ่อยและรุนแรงมาก่อน องค์กรจึงมิได้ถูกพัฒนาเพื่อแก้ปัญหาดังกล่าว การแก้ปัญหาจึงทำในลักษณะตั้งองค์กรเพื่อแก้ปัญหาเฉพาะกิจ แต่เมื่อโลกกำลังเกิดภาวะโลกร้อน (climate change) เสี่ยงจะเกิดน้ำท่วมบ่อยขึ้นคงต้องหันมาสนใจเรื่องการสร้างองค์กรแบบถาวรมากขึ้น

ขณะที่ยังมีปัญหาหลักเรื่องของการกระจายอำนาจให้ อปท. ที่มีอยู่ 7,854 แห่ง มีมากกว่า 3,000 แห่งมีประชากรน้อยกว่า 5,000 คน เป็นหน่วยงานที่เล็กเกินไปไม่เหมาะสม ดูแลจำกัดเฉพาะสิ่งปลูกสร้างในพื้นที่ตนเองเท่านั้น ไม่มีกฎหมายรองรับการบริหารจัดการน้ำร่วมกัน เมื่อวิเคราะห์ในแง่ของกฎหมายมี พ.ร.บ.ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 แยกเป็น 2 ลักษณะ คือ กรณีเหตุสาธารณภัยทั่วไป กระจายอำนาจใน 3 ระดับ คือรัฐมนตรี ผู้ว่าราชการจังหวัด และนายก อปท. (องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น) ส่วนกรณีเกิดเหตุสาธารณภัยร้ายแรง ให้อำนาจการบริหารมาอยู่ที่ “นายกรัฐมนตรี” ทั้งหมด

นอกจากนี้ยังได้หยิบยกกรณีศึกษาการบริหารจัดการน้ำใน 3 ประเทศ ที่มีปัญหาน้ำท่วมต่อเนื่องมานำเสนอร่วมด้วย เริ่มจากประเทศญี่ปุ่น ซึ่งใช้การบริหารจัดการแบบแบ่งเขตการปกครองส่วนท้องถิ่น แบ่งสายน้ำออกเป็น 3 ระดับ ขึ้นอยู่กับความยาวที่สายน้ำพาดผ่าน แม่น้ำ Class A รัฐบาลกลางดูแล Class B จังหวัดหรือรัฐ ดูแล และ Class C องค์กรท้องถิ่นดูแล ขณะที่ประเทศฝรั่งเศส จะใช้การบริหารจัดการตามเขตลุ่มน้ำ มี “คณะกรรมการลุ่มน้ำ” (water boards) ซึ่งมาจากการเลือกตั้งของคนในพื้นที่เป็นผู้ดูแลเฉพาะเรื่องน้ำ ส่วนเนเธอร์แลนด์ จะใช้การจัดการแบบผสมผสานระหว่างเขตปกครองส่วนท้องถิ่นและเขตลุ่มน้ำ ซึ่งทีมผู้วิจัยมองว่า เป็นรูปแบบการบริหารจัดการน้ำที่ดีที่สุด มีความยืดหยุ่นสูง ดังเช่น กรณีจำนวนสมาชิกคณะกรรมการลุ่มน้ำ ที่สามารถปรับเปลี่ยนได้ตลอดขึ้นอยู่กับสถานการณ์

น่าสนใจว่า แม้จะมีรูปแบบที่ต่างกันแต่มีกรอบอำนาจหน้าที่สำคัญคล้ายคลึงกันใน 5 ประการ คือ 1.จัดสรรปริมาณน้ำระหว่างผู้ใช้ต้นน้ำและปลายน้ำ 2.ควบคุมคุณภาพของน้ำ 3.การใช้น้ำผิวดินและน้ำบาดาล 4.ระบบนิเวศ และ 5.การป้องกันการพังทลายของหน้าดิน น้ำท่วม และน้ำแล้ง

ก่อนตั้งข้อสังเกตว่า การบริหารจัดการน้ำในภาวะปกติ พบว่า มีรูปแบบที่ให้ความสำคัญในการกระจายอำนาจเพื่อให้ผู้มีส่วนได้เสียมีบทบาทกำหนดการจัดสรรน้ำ ในขณะที่การจัดการน้ำท่วมมีลักษณะของการรวมศูนย์ เพื่อให้มีสายบังคับบัญชาที่ชัดเจน ส่วนกรอบภารกิจของ “คณะกรรมการลุ่มน้ำ” (water boards) มีอำนาจในการบริหารจัดการน้ำในภาวะปกติ ครอบคลุมการจัดสรรน้ำ อนุรักษ์แหล่งน้ำ และการป้องกันน้ำท่วมด้วย นอกจากนี้ในภาวะปกติการบริหารจัดการน้ำที่ดี ต้องมีกลไกประสานงานระหว่างท้องถิ่นที่มีประสิทธิภาพ ขณะที่ในภาวะฉุกเฉินต้องมีการประสานงานในแนวตั้งที่มีประสิทธิภาพ โดยกำหนดกรอบอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานในแต่ละระดับที่ชัดเจน

“หน่วยงานกลางมีบทบาทสำคัญในการกำหนดแผนแม่บทระดับประเทศ กำหนดกรอบแนวทางการบริหารจัดการน้ำ กำกับการก่อสร้างสิ่งปลูกสร้างที่มีผลกระทบต่อระดับทางเดินน้ำ ให้ความช่วยเหลือ อปท. และส่งเสริมการประสานงานระหว่างท้องถิ่น และการจัดการน้ำ พบว่า มีการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นมากกว่า 1 ระดับ”

สำหรับประเทศไทย เสนอให้เชื่อมโยงระหว่างการจัดการน้ำในภาวะปกติ และภาวะน้ำท่วม เพื่อให้มีนโยบายและมาตรการป้องกันและรองรับปัญหาน้ำท่วมได้ ในภาวะปกติ การกระจายอำนาจการจัดการน้ำ ทำในลักษณะคล้ายคลึงกับ “คณะกรรมการลุ่มน้ำ” แทนการกระจายอำนาจไปสู่ “อบต.” ซึ่งมีขนาดเล็กเกินไป มีกฎหมายรองรับอำนาจและหน้าที่ รวมถึงกรอบภารกิจในการป้องกันน้ำท่วม กำหนดรายละเอียดของภารกิจของหน่วยงานส่วนกลาง และส่วนท้องถิ่นที่ชัดเจนกรณีที่เกิดน้ำท่วม โดยพัฒนาจากแผนป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ พ.ศ. 2553-2557