วิเคราะห์ (ร่าง) งบประมาณประจำปี พ.ศ. 2558

ปี	2014-09-01

รศ.ดร.ศาสตรา สุดสวาสดิ์ ดร.สมชัย จิตสุชน
คณะพัฒนาการเศรษฐกิจ นิด้า สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย และ Thai PBO

ในเดือน ก.ย.นี้ เป็นช่วงเวลาสำคัญของการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2558 ซึ่งปัจจุบันอยู่ในช่วงที่คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย โดยมีกำหนดการแปรญัตติให้แล้วเสร็จภายในวันที่ 5 ก.ย. 2557 แล้วจัดพิมพ์รายงานประกอบการพิจารณาร่าง พ.ร.บ.งบประมาณฯ เพื่อเสนอเข้าสู่ที่ประชุมของสภานิติบัญญัติแห่งชาติพิจารณา วาระ 2 และ 3 ในวันที่ 17 ก.ย. 2557 ต่อไป

กลุ่มทำงานวิชาการเชิงปฏิบัติการในนาม Thai PBO (Thai Parliamentary Budget Office) ได้มีส่วนร่วมในการติดตามและนำเสนอบทวิเคราะห์งบประมาณประจำปี พ.ศ.2558 เพื่อประโยชน์ต่อสมาชิกสภานิติบัญญัติและสาธารณชนทั่วไป ที่จะได้มีข้อมูลอีกชุดหนึ่งที่มาจากหน่วยงานซึ่งเป็นอิสระจากฝ่ายบริหารในการพิจารณาร่างงบประมาณฯ เพื่อให้เกิดการวิเคราะห์งบประมาณและการคลังในหลากหลายแง่มุมขึ้น

ในฐานะส่วนหนึ่งของกลุ่มทำงานวิชาการ Thai PBO ผมได้รับมอบหมายให้มานำเสนอข้อสรุปบางส่วนที่มาจากรายงาน “การวิเคราะห์งบประมาณประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2558 และแนวโน้มการคลังระยะปานกลาง” ซึ่งเป็นรายงานที่ Thai PBO จะนำเสนอต่อสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ เนื้อหาในรายงานนี้ส่วนหนึ่งประกอบไปด้วยการนำเสนอบทวิเคราะห์งบประมาณประจำปี พ.ศ. 2558 และแนวโน้มการคลังระยะปานกลางปีงบประมาณ พ.ศ. 2557-2563 ที่หลายส่วนอาจมีความแตกต่างกับที่คาดการณ์โดยหน่วยงานของรัฐบาล เนื่องจาก Thai PBO ใช้เทคนิคการคาดการณ์ที่พัฒนาขึ้นเป็นการภายในรวมทั้งสมมติฐานบางอย่างที่อาจมีความแตกต่างกัน ทั้งนี้ในรายงาน Thai PBO ได้นำเสนอถึงสมมติฐานต่างๆ ที่ใช้เพื่อให้งานศึกษาที่ออกมานั้นมีความโปร่งใสและสามารถตรวจสอบได้จากทุกฝ่าย

ภาพรวมของการจัดทำงบประมาณประจำปีพ.ศ. 2558 พบว่า มีการเปลี่ยนแปลงในด้านแนวคิดของการจัดทำงบประมาณอยู่หลายประการ คือ

ประการแรก งบประมาณประจำปี พ.ศ.2558 มีลักษณะของการระมัดระวังในเรื่องการใช้จ่าย และให้ความสำคัญกับการรักษาวินัยทางการคลังมากขึ้น ซึ่งเห็นได้จากการจัดทำงบประมาณขาดดุล 2.5 แสนล้านบาท เท่ากันกับเป้าหมายการขาดดุลงบประมาณประจำปีพ.ศ. 2557 ทั้งที่เศรษฐกิจไทยยังไม่แข็งแกร่งดีโดยมีความเสี่ยงและความเปราะบางอยู่ค่อนข้างมาก

สาเหตุส่วนหนึ่งที่อาจทำให้งบประมาณโดยรวมในปีนี้ไม่จำเป็นต้องปรับเพิ่มขึ้นจากปีที่แล้วมากนัก อาจเป็นเพราะการยกเลิกหรือลดขนาดงบประมาณของหลายนโยบายที่มาจากรัฐบาลก่อนหน้า เช่น การลดงบประมาณของกองทุนหมุนเวียนหลายกองทุน การสิ้นสุดลงของโครงการรถคันแรก ซึ่งทำให้มีงบประมาณเหลือมาใช้ในส่วนอื่นๆมากขึ้น โดยเป็นที่น่าสังเกตว่า มีการจัดสรรงบประมาณเพิ่มมากขึ้นอย่างมีนัยสำคัญในส่วนของงบกลางและงบกระทรวงคมนาคม โดยเป็นการเพิ่มในส่วนของการปรับปรุงและเตรียมการด้านการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานคมนาคมขนส่ง

ประการที่สอง มีความพยายามจะใช้เงินในงบประมาณมากกว่านอกงบประมาณ เช่น ในเรื่องการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานและที่สำคัญและมีผลต่องบประมาณอย่างสูง คือ การยกเลิกโครงการจำนำข้าว ซึ่งแม้จะเป็นการใช้เงินนอกงบประมาณผ่านการกู้เงินและการใช้เงินของสถาบันการเงินเฉพาะกิจ แต่ในที่สุดเมื่อมีการชำระคืนเงินกู้หรือเงินยืมก็ต้องเป็นภาระต่องบประมาณในอนาคตอยู่ดี

ในส่วนของฐานะทางการคลัง ผลประมาณการของ Thai PBO พบว่า ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2558 รัฐบาลจะมีรายได้รวมจำนวน 2.731 ล้านล้านบาท ซึ่งต่ำกว่าประมาณการของรัฐบาลราว 35-3.6 หมื่นล้านบาทโดยค่าประมาณการที่ต่ำกว่า อยู่ที่ประมาณการรายได้กรมสรรพากรในส่วนของภาษีเงินได้นิติบุคคลภาษีมูลค่าเพิ่ม และภาษีอื่นๆของกรมสรรพากรเป็นหลัก ส่วนหนึ่งอาจเป็นเพราะการประเมินผลลบทางภาษีของการปรับลดอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลของ Thai PBO มากกว่าที่รัฐบาลได้ประเมินไว้ การประมาณการรายได้รัฐบาลที่ต่ำกว่าโดย Thai PBO ส่งผลต่อเนื่องให้ประมาณการขาดดุลงบประมาณมากกว่าที่ระบุในเอกสารร่าง พ.ร.บ.งบประมาณในจำนวนเดียวกัน

สำหรับภาพการคลังในระยะปานกลางของประเทศไทย รัฐบาลที่ผ่านมาได้ตั้งเป้าหมายของการจัดทำงบประมาณสมดุลตั้งแต่ปีงบประมาณ พ.ศ. 2560 เป็นต้นไป ถึงแม้จะไม่ได้ประกาศเป็นนโยบายโดยรัฐบาลชุดนี้ แต่ก็มิได้มีการปฏิเสธเช่นกัน ดังนั้นจึงอาจยังถือได้ว่าเป็นนโยบายที่จะดำเนินอยู่ อย่างไรก็ตามเมื่อพิจารณาอัตราการเพิ่มขึ้นของงบรายจ่ายที่ผ่านมาในอดีต อัตราการเพิ่มขึ้นของงบประมาณประจำปี 2558 ถือได้ว่าค่อนข้างต่ำมาก โดยมีการควบคุมงบประมาณอย่างเข้มงวดในหลายภาคส่วน จนอาจมีปัญหาในทางปฏิบัติได้ในระยะยาว แต่ทั้งนี้หากมีการลดหย่อนสมมติฐานความเข้มงวดด้านงบประมาณเหล่านั้นลงไปบ้าง Thai PBO คาดว่า รัฐบาลจะยังคงต้องจัดทำงบประมาณขาดดุลต่อเนื่องตลอดช่วงระยะเวลาของการศึกษา (จนถึงปีงบประมาณ พ.ศ. 2563)แต่ระดับการขาดดุลนั้นจะไม่มากนัก และไม่ทำให้สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP เพิ่มสูงขึ้นแต่อย่างใด