สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์

สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ)

ประเทศไทยสามารถพัฒนาเศรษฐกิจให้เติบโตมาอย่างต่อเนื่องในหลายทศวรรษที่ผ่านมา แต่การพัฒนาดังกล่าวทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำทางสังคมในระดับสูง  หากประเทศไทยมีความเป็นประชาธิปไตยมากขึ้นในอนาคต ในขณะที่ยังมีความเหลื่อมล้ำทางสังคมในระดับสูงต่อไป ก็จะมีแรงกดดันให้เกิดการกระจายรายได้ในรูปของการจัดสวัสดิการต่างๆ ตลอดจนการใช้นโยบายที่เรียกว่า “นโยบายประชานิยม” เช่น นโยบายรถคันแรก นโยบายรับจำนำข้าว นโยบายเช็คช่วยชาติ ซึ่งมุ่งหวังคะแนนเสียงทางการเมืองหรือกระตุ้นเศรษฐกิจระยะสั้น โดยไม่ทำให้ประชาชนมีขีดความสามารถเพิ่มขึ้นในระยะยาว ในขณะที่ทำให้ฐานะการคลังของประเทศมีความเสี่ยง

มาตรา 35 (7) และ 35 (8) ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. 2557 กำหนดไว้ว่า คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับถาวรจะต้องจัดทําร่างรัฐธรรมนูญให้มี “กลไกที่มีประสิทธิภาพในการปรับโครงสร้างและขับเคลื่อนระบบเศรษฐกิจและสังคมเพื่อให้เกิดความเป็นธรรมอย่างยั่งยืน และป้องกันการบริหารราชการแผ่นดินที่มุ่งสร้างความนิยมทางการเมืองที่อาจก่อให้เกิดความเสียหายต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศและประชาชนในระยะยาว” และให้มี “กลไกที่มีประสิทธิภาพในการใช้จ่ายเงินของรัฐให้เป็นไปอย่างคุ้มค่าและตอบสนองต่อประโยชน์ส่วนรวมของประชาชนโดยสอดคล้องกับสถานะทางการเงินการคลังของประเทศ และกลไกการตรวจสอบและเปิดเผยการใช้จ่ายเงินของรัฐที่มีประสิทธิภาพ” ตามลำดับ

หากคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับถาวร พยายามวางกลไกทางกฎหมายเพื่อสกัดกั้นนโยบายซึ่ง “มุ่งสร้างความนิยมทางการเมืองที่อาจก่อให้เกิดความเสียหายต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศและประชาชนในระยะยาว” โดยมุ่งจำกัดไม่ให้นโยบายดังกล่าวเกิดขึ้นเลย ความพยายามดังกล่าวก็ยากที่จะประสบผลสำเร็จ และจะก่อให้เกิดปัญหาของความชอบธรรมในระบบประชาธิปไตยด้วยเหตุผล 2 ประการคือ

ประการที่หนึ่ง เป็นการยากที่เราจะตัดสินในทางกฎหมายว่านโยบายใดเป็น “นโยบายประชานิยม” เพราะไม่ได้มีคำจำกัดความเดียวที่ทุกฝ่ายเห็นพ้องต้องกัน  แม้จะใช้ถ้อยคำคล้ายกับที่ปรากฏในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญชั่วคราวก็จะไม่ทำให้รอดพ้นจากปัญหาในการตีความ ซึ่งต้องใช้ดุลพินิจของศาลรัฐธรรมนูญเป็นอย่างมาก เพราะการวิเคราะห์ว่านโยบายหนึ่งๆ “มุ่งสร้างความนิยมทางการเมืองที่อาจก่อให้เกิดความเสียหายต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศและประชาชนในระยะยาว” หรือไม่นั้น แม้อาจทำได้ในทางเศรษฐศาสตร์ แต่ในหลายกรณี จะทำได้เฉพาะหลังจากที่ใช้นโยบายนั้นไปแล้ว  จึงน่าจะยากที่จะใช้มาตรการทางกฎหมายในลักษณะป้องกันไม่ให้นโยบายนั้นเกิดขึ้น

ประการที่สอง การที่รัฐธรรมนูญจะบังคับห้ามไม่ให้รัฐบาลมีนโยบายอย่างใดอย่างหนึ่งนั้น เป็นการจำกัดเสรีภาพของรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนในการนำเสนอนโยบาย และจำกัดเสรีภาพของประชาชนผู้ออกเสียงเลือกตั้งในการเลือกนโยบายที่ตนนิยมชื่นชอบ  โดยเฉพาะหากการห้ามดังกล่าวที่ไม่สามารถกำหนดขอบเขตที่แน่ชัดในทางกฎหมายดังที่กล่าวมาข้างต้น และจะทำให้เกิดปัญหาความชอบธรรมว่า  ศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งไม่ได้มาจากการเลือกตั้งของประชาชน ใช้ดุลพินิจของตนไปจำกัดสิทธิของรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน และจำกัดสิทธิของประชาชนผู้ลงคะแนนเสียงเลือกตั้ง

ทางออกจากปัญหาดังกล่าวที่เหมาะสมในความเห็นของผู้เขียนคือ การพัฒนาประชาธิปไตยของประเทศไทยให้เข้มแข็งมากขึ้น โดยเพิ่มกลไกตรวจสอบถ่วงดุลโดยรัฐสภา ควบคู่ไปกับการสร้างวินัยทางการคลังจากการสร้างกฎกติกาต่างๆ ดังต่อไปนี้

ประการที่หนึ่ง ควรแก้กฎหมายการเลือกตั้ง เพื่อกำหนดให้พรรคการเมือง ต้องแจ้งต้นทุนทางการคลังของนโยบายที่ใช้ในการหาเสียงเลือกตั้งต่อประชาชน เช่น อย่างน้อย 30 วันก่อนวันลงคะแนน โดยแจ้งแหล่งที่มาของเงินทุนในการดำเนินนโยบายนั้นว่าจะมาจากที่ใด เช่น การขึ้นภาษีใดหรือกู้ยืมอย่างไร  เพื่อให้ประชาชนผู้ลงคะแนนเสียงได้ทราบต้นทุนของนโยบาย และสร้างความรับผิดชอบให้แก่พรรคการเมือง  ทั้งนี้ เมื่อพรรคการเมืองดังกล่าวได้รับการเลือกตั้งเป็นรัฐบาล จะต้องมีข้อกำหนดห้ามมิให้ใช้เงินทุนในการดำเนินนโยบายนั้นเกินกว่าจำนวนที่แจ้งไว้

ประการที่สอง ควรมีบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญที่ทำหน้าที่เป็น “ธรรมนูญการคลัง” (fiscal  constitution) โดยกำหนดให้การจ่ายเงินแผ่นดินใดๆ ต้องทำตามกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย และกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ เพื่อป้องกันการใช้เงินนอกงบประมาณ เพราะการใช้เงินนอกงบประมาณจะทำให้ฝ่ายนิติบัญญัติ ซึ่งเป็นตัวแทนของประชาชนไม่สามารถตรวจสอบรัฐบาลได้ โดยอาจบัญญัติในลักษณะที่คล้ายกับวรรคแรกของมาตรา 169 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550  แต่ควรเพิ่มนิยามของคำว่า “เงินแผ่นดิน” เพื่อให้เกิดความชัดเจนมากยิ่งขึ้น และลดปัญหาในการตีความ

ประการที่สาม ควรมีบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญให้มีการตรากฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ เพื่อกำหนดกรอบวินัยทางการคลังในด้านต่างๆ ในรายละเอียด ซึ่งรวมถึง หลักเกณฑ์การวางแผนการเงินระยะปานกลาง การบริหารการเงินและทรัพย์สิน กองทุนสาธารณะ การก่อหนี้ หรือการดำเนินการที่ผูกพันทรัพย์สินหรือภาระทางการเงินของรัฐ เป็นต้น เช่นเดียวกับ บทบัญญัติในมาตรา 167 วรรคสามของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 และเร่งรัดการตรากฎหมายดังกล่าวทันทีเมื่อประกาศใช้รัฐธรรมนูญ

ประการที่สี่ ควรจัดตั้งสำนักงบประมาณแห่งรัฐสภา (Parliamentary Budget Office: PBO) ขึ้นเป็นหน่วยวิเคราะห์งบประมาณและการคลังของรัฐสภาที่เป็นอิสระจากฝ่ายบริหาร เพื่อให้สมาชิกรัฐสภาและประชาชนมีข้อมูลการวิเคราะห์ผลกระทบทางการคลังและผลกระทบทางเศรษฐกิจของการใช้เงินแผ่นดินของฝ่ายบริหาร โดยทำหน้าที่วิเคราะห์ภาพรวมเศรษฐกิจมหภาค ฐานะการคลังภาครัฐโดยรวม ต้นทุนการคลังของมาตรการที่สำคัญ และผลกระทบต่อเศรษฐกิจของมาตรการที่สำคัญ[1]

นอกจากนี้ ในระยะยาว ควรมุ่งลดความเหลื่อมล้ำทางสังคม โดยจัดให้มีการศึกษาที่มีคุณภาพอย่างทั่วถึง และจัดให้มีสวัสดิการแก่ผู้ด้อยโอกาสกลุ่มต่างๆ

——————

หมายเหตุ: ตัดตอนและดัดแปลงแก้ไขจากบทความเรื่อง “ประชานิยม แนวนโยบายของรัฐและรัฐธรรมนูญ” ของผู้เขียน ในหนังสือครบรอบ 60 ปีของ ศาสตราจารย์กิตติคุณ ดร. บวรศักดิ์ อุวรรณโณ

[1] ในปัจจุบัน สถาบันพระปกเกล้า และสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) โดยความร่วมมือของสถาบันแห่งธนาคารโลก ได้จัดทำโครงการส่งเสริมการจัดตั้งสำนักงบประมาณประจำรัฐสภา ซึ่งสามารถใช้เป็นต้นแบบขององค์กรตามข้อเสนอนี้ได้