ASTV ผู้จัดการออนไลน์รายงาน: ทีดีอาร์ไอผ่าทางตันปัญหาเกษตรกรไทย

ปี	2014-10-21

ทีดีอาร์ไอวิเคราะห์ปัญหาภาคเกษตรไทย รัฐบาลจะแก้ปัญหาได้ ต้องเข้าใจภาคเกษตรและความเปลี่ยนแปลงในภาคเกษตร ที่ปัจจุบันหันมาใช้เครื่องจักรและการจ้างเป็นหลัก เคาะเลิกคิดพึ่งมาตรการโซนนิ่ง เลิกพยายามกำหนดราคาสินค้าเกษตร แต่ควรมีมาตรการขายประกันความเสี่ยงด้านราคาในระยะสั้น เพื่อลดความเสี่ยงของเกษตรกรในกรณีที่ราคาผลผลิตตกต่ำกะทันหัน

นโยบายแก้ปัญหาเกษตรของรัฐบาลนี้กำลังถูกจับตามองว่ารัฐบาลพลเอกประยุทธ์จะซ้ำรอยรัฐบาลอภิสิทธิ์หรือยิ่งลักษณ์หรือไม่ โดยเฉพาะนโยบายเรื่องข้าวที่มีการจ่ายเงินให้ชาวนา หรือการจ้างชาวนามาขุดลอกคูคลอง โดยที่รัฐอาจไม่ได้ตระหนักว่าวิถีการทำนาในทุกวันนี้เปลี่ยนแปลงไปมากแล้ว ในภาคกลางชาวนาจำนวนมากไม่ใช่คนวัยทำงานที่ทำแบบหลังสู้ฟ้าหน้าสู้ดินในไร่นาอีกต่อไป แต่เป็นผู้สูงอายุที่ทำนาโดยการจ้างเป็นหลัก เขตชลประทานในภาคกลางเกิดธุรกิจรับจ้างทำนาในแทบทุกขั้นตอน ขณะที่ครอบครัวชาวนาในอีสานจำนวนมากก็ไม่ได้พึ่งรายได้จากการทำนาเป็นรายได้หลักของครอบครัวอีกต่อไป หากแต่ทำนาเพื่อปลูกข้าวไว้กินเองเป็นหลัก แล้วหันไปหารายได้หลักจากทางอื่น เช่น รับจ้างในเมือง หรือแม้แต่ขับแท็กซี่ใน กทม.

หากจะมีการปฏิรูปการเกษตร ดร.วิโรจน์ ณ ระนอง ผู้อำนวยการวิจัยด้านเศรษฐศาสตร์สาธารณสุขและการเกษตรของทีดีอาร์ไอ มีข้อเสนอหลักๆ คือ 1. เลิกโปรโมต “อุดมการณ์เกษตร” และทำความเข้าใจว่าเกษตรกรรมไม่ใช่ทางออกของคนส่วนใหญ่ของประเทศ 2. ช่วยเกษตรกรลดต้นทุนด้วยการเพิ่มประสิทธิภาพ ไม่ใช่จ่ายเงินชดเชย หรือไปควบคุมราคาปัจจัยการผลิต 3. การช่วยเกษตรกรนอกเหนือจากนี้ควรเน้นมาตรการรับมือกับความผันผวนของราคาในระยะสั้น เช่น ควรมีกลไกรับประกันความเสี่ยงด้านราคา ไม่ใช่ไปอุดหนุนให้เกษตรกรได้ราคาสูงกว่าราคาตลาดแบบรัฐบาลอภิสิทธิ์หรือยิ่งลักษณ์

 

ทีดีอาร์ไอผ่าทางตันปัญหาเกษตรกรไทย

ดร.วิโรจน์ วิเคราะห์แนวทางแก้ปัญหาข้าวของรัฐบาลนี้ ที่ประกาศจะช่วยเหลือด้วยการจ่ายเงินให้ชาวนา ว่าไม่ได้เป็นแนวทางการแก้ปัญหาด้วยวิธีใหม่หรือแก้อย่างเป็นระบบอย่างที่นายกฯ พูดออกอากาศอยู่บ่อยๆ แต่เป็นมาตรการที่แทบจะไม่ต่างจาก 2 รัฐบาลที่ผ่านมา (โครงการประกันรายได้ของรัฐบาลอภิสิทธิ์ และการจ่ายเงินชดเชยชาวสวนยางของรัฐบาลยิ่งลักษณ์) ซึ่งเคยนำมาตรการแบบนี้มาใช้และไม่สามารถแก้ปัญหาอย่างยั่งยืนได้

ทั้งรัฐบาลยิ่งลักษณ์และรัฐบาลนี้ต่างก็ต้องการให้ชาวนาลดการปลูกข้าว แต่การให้เงินอุดหนุนชาวนา (รวมทั้งโครงการประกันรายได้ของรัฐบาลอภิสิทธิ์ จำนำข้าวของรัฐบาลยิ่งลักษณ์ และมาตรการอุดหนุนชาวนาไร่ละพันของรัฐบาลนี้) ก็เหมือนกับการเชื้อเชิญหรือส่งเสริมให้ปลูกข้าวต่อไป และไม่ได้เป็นการ “ช่วยลดต้นทุนการผลิต” อย่างที่รัฐบาลนี้พยายามชวนให้เชื่อ ถึงแม้ว่าการช่วยตอนนี้อาจจะมีเหตุผลอยู่บ้าง เพราะสถานการณ์ตอนนี้ไม่ปกติ ทำให้ชาวนาขายข้าวได้ราคาต่ำกว่าที่ควรจะเป็น เพราะเรามีสต๊อกข้าวที่ลากมาจากโครงการจำนำข้าวมากถึง 17-18 ล้านตัน

สำหรับแนวทางหรือมาตรการอื่นๆ ที่รัฐบาลพูดถึงนั้น บางมาตรการก็มีประโยชน์ ซึ่งหากนำมาดำเนินการก็คงจะช่วยชาวนาได้บ้าง ตัวอย่างเช่น มาตรการเปลี่ยนพันธุ์ข้าวทุก 3-5 ปี เพื่อป้องกันการกลายพันธุ์ แต่ถึงที่สุดแล้ว ต่อให้ทำมาตรการนี้ได้ทั้งประเทศ ก็คงไม่ได้ช่วยตอบโจทย์ปัญหาที่มีอยู่ตอนนี้

ในทำนองเดียวกัน แนวทางที่พูดกันมากว่าให้เกษตรกรหันไปทำเกษตรอินทรีย์หรือเกษตรมูลค่าสูง เพื่อที่จะทำให้ขายข้าวได้ในราคาที่สูงขึ้น ซึ่งก็คงเป็นมาตรการที่มีประโยชน์สำหรับเกษตรกรที่รวมกลุ่มกันทำได้ และสามารถหาตลาดที่รับซื้อในราคาสูงได้ แต่แนวทางนี้ก็ไม่ใช่คำตอบที่จะแก้ไขปัญหาของชาวนาส่วนใหญ่ของประเทศ ซึ่งมีผลผลิตข้าวรวมกันมากถึง 30 ล้านตันข้าวเปลือกต่อปี เพราะทุกวันนี้ข้าวอินทรีย์ที่ปลูกกันโดยกลุ่มต่างๆ มีเป็นหลักหมื่นตันเท่านั้น แค่จะขยายเป็นแสนตันก็ยากแล้ว

เช่นเดียวกับการให้เกษตรกรไปปลูกข้าวที่มีมูลค่าสูง อย่างกลุ่มของอาจารย์ประภาส ปิ่นตบแต่ง ที่ปลูกข้าวพันธุ์พิเศษ เช่นข้าวหอมนิล ก็ยังคงเป็นตลาดที่เล็กมาก ซึ่งแม้ว่าจะขายได้ราคาสูงจริง แต่ถ้าขยายตลาด และขายในปริมาณมากๆ ก็คงจะต้องลดราคาลงมาไม่ให้แพงกว่าข้าวหอมมะลิทั่วไปมากนัก

การที่จะแก้ปัญหาการเกษตร ต้องเข้าใจสภาพความเป็นจริงของเกษตรกรในปัจจุบันก่อน ตัวอย่างเช่น มักมีคนวิจารณ์ว่าประเทศไทยควรหันไปเน้นการปลูกข้าวคุณภาพสูงหรือราคาสูงอย่างข้าวหอมมะลิ แต่ข้อเท็จจริงก็คือชาวนาในภาคอีสานแถบทุ่งกุลาร้องไห้ ซึ่งได้ชื่อว่าเป็น “ดินแดนที่ปลูกข้าวหอมมะลิที่ดีที่สุด” กลับเป็นกลุ่มคนที่มีฐานะยากจนที่สุดในประเทศไทย เพราะสามารถปลูกได้แต่ข้าวนาปีได้ปีละครั้งเท่านั้น ได้ผลผลิตต่ำ และมีพื้นที่มีปัญหาดินเค็ม ขณะที่ชาวนาในเขตชลประทานภาคกลางจำนวนมากที่เป็นผู้เช่านา และหันไปปลูกข้าวที่ถือกันว่าคุณภาพต่ำ กลับเป็นชาวนาที่ฐานะดีกว่ามาก เพราะปลูกข้าวที่ให้ผลผลิตสูงเกือบไร่ละตันต่อรอบ และยังสามารถปลูกข้าวได้ปีละ 3 ครั้ง และข้าวที่ว่ากันว่าคุณภาพต่ำเหล่านี้ก็สามารถส่งออกไปขายได้ทั้งหมดในราคาตลาดโลก

 

วิถีการทำนาที่เปลี่ยนแปลงไป

ความเปลี่ยนแปลงที่สำคัญอีกประการหนึ่งคือ การทำนา ซึ่งเคยอาศัยการใช้แรงงานในครอบครัวและการเอาแรงหรือผลัดกันจ้างและรับจ้างเพื่อนบ้าน ในปัจจุบันได้เปลี่ยนไปใช้เครื่องจักรและจ้างแรงงานแบบธุรกิจ ไม่ว่าจะเป็นการจ้างรถไถ รถเกี่ยวนวด เครื่องดำนา ซึ่งต่างก็มาพร้อมกับแรงงาน หรือไม่ก็มีทีมรับจ้างหว่านข้าว และทีมพ่นยา ซึ่งกลายเป็นเหมือนธุรกิจที่หมุนเวียนไปรับจ้างตามไร่นาต่างๆ เราจะพบด้วยว่าในเขตชลประทานภาคกลางที่เกษตรกรจำนวนมากทำนาแทบจะตลอดทั้งปีนั้น แรงงานและธุรกิจรับจ้างเหล่านี้ก็จะมีงานทำแทบทั้งปีด้วย โดยไม่มีปัญหาการว่างงานแฝงแบบในอดีต

ปรากฏการณ์นี้เริ่มเกิดขึ้นมานานกว่าสิบปีแล้ว สืบเนื่องมาจากอัตราการเกิดของประชากรของไทยที่ลดลง ส่งผลให้ไทยกำลังเข้าสู่ยุคขาดแคลนแรงงาน และมีการนำเครื่องจักรกลเข้ามาใช้ทดแทนแรงงานกันมากขึ้น ซึ่งมีผลทำให้ถึงแม้ชาวนาจะมีอายุเฉลี่ยเพิ่มขึ้น แต่กลับสามารถทำนาที่มีขนาดใหญ่ขึ้นได้ หลายรายทำนามากกว่าร้อยไร่โดยหาเช่าที่นาเพิ่ม ซึ่งก็หาได้ไม่ยากนัก เพราะชาวนาและลูกหลานจำนวนหนึ่งเลิกทำนาไป หรือบางครอบครัวลูกหลานไม่สนใจสืบทอดอาชีพทำนา ส่งผลให้การหาเช่าที่นาทุกวันนี้ทำได้ง่ายกว่าเดิมมาก (จะมีข้อยกเว้นก็เฉพาะในช่วงที่มีโครงการจำนำข้าว ที่คนแย่งกันปลูกข้าว จนค่าเช่านาในภาคกลางหลายพื้นที่เพิ่มขึ้นเป็นเท่าตัวในช่วงนั้น)

“แม้แต่ในอีสาน เครื่องจักรและการจ้างก็มีบทบาทเพิ่มขึ้นมาก ชาวนาแถวทุ่งกุลาบางรายบอกว่าทุกวันนี้ทำนาจริงๆ แค่ปีละ 7 วันก็พอแล้ว เพราะแทบทุกขั้นตอนสามารถทำเสร็จได้ด้วยการจ้างในวันเดียว เวลาที่เหลือก็เอาไปทำมาหากินอย่างอื่น เป้าหมายหลักการทำนาของชาวนาจำนวนมากในภาคอีสานในปัจจุบันคือปลูกข้าวไว้กินเอง เหลือจึงไว้ขาย ซึ่งสำหรับหลายครัวเรือนก็ไม่ได้เป็นรายได้ที่มากนัก รายได้หลักของครอบครัวเหล่านี้ไม่ได้มาจากการทำนาอีกต่อไป แต่มาจากการส่งแรงงานออกไปรับจ้างในเมือง รวมทั้งมาขับแท็กซี่ใน กทม. หรือถ้าเป็นครัวเรือนที่มีแต่ผู้สูงอายุก็พึ่งเงินที่ลูกหลานส่งมาให้”

 

ควรเลิกโปรโมต “อุดมการณ์เกษตร”

ดร.วิโรจน์กล่าวว่า ประเทศไทยเคยเป็นประเทศเกษตรที่มีเกษตรกรเป็นคนส่วนใหญ่ของประเทศ แต่เราผ่านจุดนั้นมานานแล้ว แต่แทบทุกฝ่ายก็ยังคงปลุกและขายอุดมการณ์เกษตรกันอยู่ นักการเมืองต่างก็คุ้นชินกับการขายอุดมการณ์เกษตรพ่วงคำสัญญาว่าจะทำให้ราคาสินค้าเกษตรสูงเพื่อที่ว่าเกษตรกรจะหลุดพ้นจากความยากจน ขณะที่กลุ่ม NGO และภาคประชาสังคมก็พยายามปลุกอุดมการณ์เกษตรแบบที่ให้เก็บคนไว้ในภาคการเกษตรตามวิถีชีวิตดั้งเดิม โดยให้พอใจกับวิถีชีวิตแบบนั้นที่ถึงแม้ว่าจะมีรายได้น้อย แต่ก็มีรายจ่ายน้อยด้วย ที่ผ่านมาดูเหมือนการปลุกและขายอุดมการณ์เกษตรจะได้ผลพอสมควร เพราะเมื่อเทียบกับประเทศอื่นที่มีรายได้ต่อหัวใกล้เคียงกัน หรือกระทั่งบางประเทศที่มีรายได้ต่อหัวน้อยกว่าเรา ประเทศไทยมีสัดส่วนของคนที่อยู่ในภาคเกษตรกรสูงกว่าประเทศอื่นมาก

ปัญหาคือภาคเกษตรไม่สามารถเป็นแหล่งรายได้ให้กับคนจำนวนมาก พร้อมๆ กับทำให้พวกเขามีรายได้ที่ดีด้วย

“ตอนนี้เรามีคนในภาคเกษตรอยู่ประมาณ 35-40% หรือถ้านับเฉพาะคนที่มีรายได้หลักจากการเกษตรก็จะน้อยกว่านั้น แต่ก็ยังมีจำนวนเกือบ 30% ซึ่งเมื่อนำมาเทียบกับรายได้จากภาคเกษตรซึ่งมีไม่ถึง 10% ของรายได้รวมของประเทศ (หรือ GDP) (ซึ่งเป็นแบบนี้มานับยี่สิบปีแล้ว ในช่วงเศรษฐกิจฟองสบู่ รายได้เกษตรก็ลดลงเหลือเพียง 7.7% ในปี 2538 จะมีกระเตื้องขึ้นมาบ้างก็จากฟองสบู่แตกทำให้รายได้อื่นลดลงมา แต่หลังจากนั้นก็มีแนวโน้มลดลงมาจนเหลือ 7.7% อีกครั้งหนึ่งในปี 2554) ก็ไม่มีทางเป็นอื่นไปได้ นอกเสียจากว่าโดยเฉลี่ยแล้วเกษตรกรจะมีฐานะยากจนมากกว่าคนที่เหลือในประเทศ และถ้ายิ่งมีประชากรที่ต้องพึ่งรายได้จากเกษตรยิ่งมากเท่าใด เกษตรกรโดยเฉลี่ยก็จะยิ่งจน”

แนวคิดนี้ไม่ได้หมายความว่าประเทศเราควรจะ “เลิกเอาดีทางเกษตร” เพราะในภาพรวมนั้น ภาคเกษตรกรรมของเรามีข้อดีอยู่มาก แต่เกษตรกรรมไม่ใช่คำตอบหรือทางออกของทุกคนหรือคนส่วนใหญ่ของประเทศในปัจจุบัน ในความเป็นจริงแล้ว ถึงไม่มีโครงการอะไรที่ออกมาจูงใจเกษตรกร (เช่น โครงการจ่ายเงินอุดหนุนหรือโครงการจำนำต่างๆ) ก็จะยังมีเกษตรกรจำนวนมากที่ยังจะทำการเกษตรต่อไป เพราะยังคุ้มที่จะทำ แต่จะไม่มีเกษตรกรที่เข้าไปทำเพราะได้รับแรงจูงใจเพิ่มเติมจากรัฐบาล และถึงแม้ว่าจะมีเกษตรกรส่วนหนึ่งเลิกทำเกษตร ก็ไม่ได้เป็นปัญหาอะไรของประเทศ

ในทางกลับกัน การที่รัฐพยายามส่งเสริมให้คนไทยทำเกษตรมากๆ เพื่อการส่งออกเป็นอันดับหนึ่งหรือเป็นครัวโลก ก็จะพบว่าเมื่อเกษตรกรทำตามที่ชักชวนแล้วไม่ได้ผลที่น่าพอใจ เกษตรกรก็จะกลับมาร้องขอความช่วยเหลือจากรัฐอยู่เรื่อยไป

“เกษตรกรที่ปลูกข้าวในทุกวันนี้มีทั้งคนที่ทำแล้วคุ้ม ไม่ว่าจะเป็นการปลูกข้าวเพื่อกินเองเป็นหลักหรือปลูกเพื่อขายเป็นหลัก กับคนที่หวังพึ่งความช่วยเหลือจากรัฐบาลตลอดเวลา แต่ในปัจจุบันนอกจากภาคเกษตรจะไม่สามารถทำให้เกษตรกรมีรายได้ที่สูงแล้ว ในระยะหลังประเทศไทยยังมีปัญหาขาดแคลนแรงงานในระดับที่รุนแรง จากการที่ประชากรวัยทำงานของเราลดลงมาพักใหญ่แล้ว และในอีกไม่เกิน 1-2 ปี ประชากรของประเทศไทยจะเริ่มลดลงเป็นครั้งแรกในรอบ 50 ปี หรือแม้กระทั่งในปัจจุบันที่ประชากรยังเพิ่มอยู่นั้น สัดส่วนประชากรที่เป็นผู้สูงอายุก็เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว ในขณะที่ประชากรวัยทำงานของเราเริ่มลดลงแล้ว เราจึงไม่จำเป็นต้องใช้ภาคเกษตรเป็นแหล่งจ้างงานคนจำนวนมากอีกต่อไป และไม่ควรมีมาตรการหรือนโยบายส่งเสริมให้คนอยู่กับการเกษตรมากกว่าที่เกษตรกรสมัครใจเลือกด้วยตัวของพวกเขาเอง ซึ่งคนที่เลือกที่จะอยู่ต่อ ส่วนใหญ่ก็จะเป็นคนที่ทำเกษตรแล้วได้ผลดีกว่าไปทำอย่างอื่น”

ที่เหลือนอกจากนั้น ตลาดและกลไกราคาจะเป็นตัวจัดการเอง ตัวอย่างเช่น เกษตรกรในภาคกลางจำนวนมากเปลี่ยนจากการปลูกข้าวนาปีพันธุ์ที่เคยมีชื่อเสียงเป็นที่นิยมของคนไทย มาเป็นข้าวคุณภาพต่ำ (แต่ให้ผลผลิตสูงกว่ามาก) ในช่วงสองทศวรรษที่ผ่านมา (ไม่ใช่เพิ่งมาเปลี่ยนเพราะมีโครงการจำนำข้าวตามที่หลายคนเข้าใจ) เพราะการเปลี่ยนแบบนั้นทำให้พวกเขามีรายได้สุทธิเพิ่มขั้น ทั้งนี้ ข้าวที่ถูกเรียกว่าข้าวคุณภาพต่ำ (รวมทั้งข้าวอายุสั้น) นั้น จริงๆ ก็ยังมีตลาดที่รับซื้อในราคาที่ต่ำลงเพียงไม่กี่ร้อยบาทต่อตัน

การที่เกษตรกรจะอยู่ต่อหรือทำอะไรหรือไม่ ก็อาจขึ้นกับปัจจัยเฉพาะตัวที่เกษตรกรแต่ละรายมีด้วยก็ได้ ตัวอย่างเช่น ในขณะที่ชาวนาจำนวนหนึ่งที่ต้องเช่าและจ้างทั้งหมดอาจรู้สึกว่าไม่คุ้ม แต่ชาวนาที่ตั้งใจปลูกข้าวหอมมะลิหรือข้าวเหนียวไว้กินเอง หรือชาวนาที่มีที่ดินอยู่แล้ว ก็อาจจะเห็นว่าคุ้มที่เขาจะปลูกข้าวต่อไป เป็นต้น

แต่ในระยะยาว การเกษตรของไทยก็จะยังเดินหน้าไปได้ แม้แต่เรื่องการขยายตัวของการปลูกข้าวคุณภาพต่ำในภาคกลางก็อาจจะไม่ใช่สถานการณ์ที่เลวร้าย และการเกิดธุรกิจรับจ้างทำนาก็เป็นการปรับตัวของเกษตรกรให้เข้ากับภาวะขาดแคลนแรงงาน และสามารถแก้ปัญหาการว่างงานแฝงได้ด้วย ที่น่าห่วงมากกว่าคือ การเปลี่ยนความคิดของคนไทยจำนวนมาก รวมทั้งนักการเมือง ว่าไม่ต้องยกราคาสินค้าเกษตรให้สูงกว่าราคาตลาดโลก ซึ่งการเปลี่ยนความคิดนี้ยากกว่ากันมาก

 

วิธีลดต้นทุน-กลไกรับประกันความเสี่ยง

ดร.วิโรจน์กล่าวถึงนโยบายที่จะมาช่วยเหลือเกษตรกรให้ยืนได้ด้วยตัวเองว่า แนวทางช่วยเหลือเกษตรกรเรื่องการลดต้นทุน ต้องทำโดยการเพิ่มประสิทธิภาพ ไม่ใช่แบบที่ คสช.ไปบอกให้ลดค่าเช่า ลดค่าปุ๋ย ค่ายา ซึ่งบางอย่าง (ค่าเช่า) จะลงเองมากกว่านั้นอยู่แล้ว ส่วนที่เหลือถึงใช้อำนาจบังคับได้ก็จะไม่ยั่งยืน ที่ผ่านมา มาตรการที่ คสช. สั่งแล้วเกิดผลจริงน่าจะมีมาตรการเดียวคือมาตรการที่สั่งให้ ธ.ก.ส. ลดดอกเบี้ย แต่ถ้าใช้แบบนี้เรื่อยๆ ก็อาจสร้างปัญหาให้ ธ.ก.ส. ได้ในระยะยาวเช่นกัน วิธีที่ถูกต้องในระยะยาว ก็คือการลดต้นทุนต่อหน่วยด้วยการเพิ่มประสิทธิภาพ ซึ่งต้องอาศัยวิชาการ และการวิจัยเข้ามาช่วย ตั้งแต่เรื่องการปรับปรุงพันธุ์ การลดความสูญเสียในขั้นตอนต่างๆ ซึ่งทุกวันนี้ก็มีการพัฒนาเครื่องจักรกล เช่น เครื่องเกี่ยวนวดข้าว ทำให้สูญเสียข้าวน้อยกว่าเครื่องที่ใช้ในสมัยแรกๆ มาก

อีกสิ่งหนึ่งที่รัฐบาลทำได้ คือ การวางมาตรการรับมือกับความผันผวนทางราคาในระยะสั้น เช่นกรณีที่ราคาตกมากผิดปกติในบางปี ทั้งนี้เนื่องจากเกษตรกรต้องลงทุนไปก่อนอย่างน้อย 4-5 เดือนถึงจะรู้ว่าจะขายได้ราคาเท่าใด การลงทุนไปก่อนเป็นความเสี่ยง หากรัฐจะมาช่วยควรเป็นการให้เครื่องมือลดความเสี่ยงด้านราคา ซึ่งเป็นมาตรการที่ทาง TDRI เคยเสนอต่อรัฐบาลอภิสิทธิ์ แต่ถูกนำมาใช้เพียงบางส่วนและเปลี่ยนชื่อใหม่เป็นโครงการประกันรายได้

“กรณีนี้ เราเคยเสนอโครงการขายประกันราคา เทียบง่ายๆ กับคนที่คุ้นกับตลาดหลักทรัพย์ก็คือ การขาย put option คือตอนลงมือปลูกชาวนาสามารถซื้อ put option ได้ว่าปลายฤดูจะขายได้เท่าไรโดยจ่ายค่า Premium (เบี้ยประกัน) ที่ต้องมีค่า Premium ก็เพราะว่า ถ้าใช้มาตรการนี้เพียงครึ่งเดียวแบบในยุครัฐบาลพรรคประชาธิปัตย์นั้น เกษตรกรที่ลงทะเบียนเขาร่วมโครงการก็จะมีแต่ทางได้ ทำให้เกิดปัญหาชาวนาปลอมหรือแจ้งพื้นที่ปลูกเกินจริงอย่างที่เคยเจอกัน ซึ่งแม้ว่าจะมีการใช้ประชาคมมาตรวจสอบ แต่ในความเป็นจริงก็ไม่มีใครมีแรงจูงใจที่จะไปจับผิดคนอื่นอยู่ดี เพราะพวกเขาต้องอยู่ด้วยกันไปอีกนาน

มาตรการนี้น่าจะใช้ได้กับพืชเกษตรอย่างน้อย 2 ชนิด คือ ข้าว และมันสำปะหลัง หรือพืชล้มลุกอื่นๆ แต่ในระยะยาวก็ควรปล่อยราคาไปตามกลไกตลาด”

ในรายละเอียดเรื่องประกันราคาข้าว ควรจะเก็บเบี้ยจากชาวนาในอัตราที่ไม่สูงมากนัก ตัวอย่างเช่น ถ้าต้นทุนประกันจริงอยู่ที่ 100 บาท ในช่วงแรกรัฐอาจจะออกให้มากที่ 75-80 บาท แต่ในระยะยาว รัฐบาลอาจออกให้ครึ่งเดียวคือ 50 บาท ซึ่งแม้ว่ารัฐบาลจะให้ชาวนาออกเองแค่ 20-50% แต่ก็น่าจะพอสำหรับแก้ปัญหาการแจ้งพื้นที่เท็จ

ถ้าจะนำไปทำเต็มรูปแบบ ซึ่งอาจให้ ธ.ก.ส. ไปทำ ต้องคิดว่าจะมีต้นทุนเท่าไหร่ แล้วเก็บเบี้ยประกันจากชาวนาสัก 20-25% ที่เหลือให้รัฐบาลอุดหนุน แนวเดียวกับโครงการประกันภัยพืชผล วิธีนี้อาจจะไม่สามารถแก้ปัญหาเบ็ดเสร็จ เพราะในช่วงแรกคงจะมีชาวนาจำนวนมากที่ยังไม่เข้าร่วม แต่ก็จะเป็นทางเลือกหนึ่งให้เกษตรกร และเมื่อชาวนามีขนาดใหญ่ขึ้น มีความทันสมัยมากขึ้น ก็คงจะสนใจหันมาใช้วิธีการบริหารความเสี่ยงกันมากขึ้นเอง

สำหรับพืชที่เป็นพืชยืนต้น ต้องคิดมาตรการในระยะยาวกว่า เช่น กรณียางพารา ซึ่ง ดร.วิโรจน์เคยเสนอให้เปลี่ยนกองทุนสงเคราะห์สวนยาง (ซึ่งทุกวันนี้จ่ายเงินคืนให้เกษตรกรที่โค่นยางเก่าเพื่อปลูกยางรอบใหม่) มาเป็นกองทุนรักษาเสถียรภาพราคายาง โดยใช้วิธีเก็บภาษีส่งออกในช่วงที่ราคาสูง เมื่อราคาตกต่ำก็นำภาษีนี้มาอุดหนุน ในทางทฤษฎี วิธีนี้น่าจะได้ผล เพราะผลผลิตยางพาราของเราต้องส่งออกเกือบร้อยละ 90 แต่ในทางปฏิบัติยังมีปัญหาในขั้นตอน เพราะต้องออกแบบระบบที่ป้องกันการหนีภาษีด้วย

สำหรับอ้อย ดร.วิโรจน์ ก็มีผลงานวิจัยเรื่องการปรับโครงสร้างอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาล ซึ่งเสนอให้ใช้มาตรการที่คล้ายกัน คือใช้กองทุนอ้อยและน้ำตาลมาช่วยรักษาเสถียรภาพราคา โดยกำหนดกติกาทั้งการเก็บเงินเข้ากองทุนและการจ่ายเงินจากกองทุนมาชดเชยให้ชัดเจน เพื่อให้กองทุนสามารถทำหน้าที่รักษาเสถียรภาพราคาในระยะยาวได้จริง

 

ค้านนโยบายโซนนิ่ง

รัฐบาลนี้วางแผนเรื่องการโซนนิ่ง โดยเชื่อว่าถ้ากำหนดพื้นที่เพาะปลูกพืชต่างๆ ได้อย่างเหมาะสม ก็จะทำให้เรามีผลผลิตออกมาในจำนวนที่สมดุลกับความต้องการ และทำให้เกษตรกรได้ราคาที่น่าพอใจ

การกำหนดโซนนิ่งว่าพื้นที่ไหนปลูกอะไร ส่วนหนึ่งมาจากการประเมินของกรมพัฒนาที่ดินว่าพื้นที่ไหนน่าจะเหมาะกับพืชใด และเมื่อรัฐบาลเห็นว่าประเทศเราปลูกข้าวและยางมากเกินไป (ทั้งที่เคยส่งเสริมให้ขยายการปลูกยางในอีสานเมื่อสิบปีก่อนนี้เอง) ก็มาดูว่าพื้นที่ไหนที่ควรเลิกปลูกข้าวและยางแล้วกันไปปลูกอ้อยและปาล์มน้ำมันแทน

แนวคิดเรื่องโซนนิ่งไม่ใช่เรื่องใหม่ จริงๆ แล้วมีสถานะเกือบเหมือนศาสนาในคนที่เรียนและเติบโตมาในสายเกษตรจำนวนมาก ซึ่งพูดเรื่องนี้มาตลอดในช่วง 30 ปีที่ผ่านมา ในหลายประเทศก็มีการใช้แนวทางนี้ แต่ปัญหาใหญ่ของประเทศไทยคือการบังคับหรือกะเกณฑ์ให้เกษตรกรในพื้นที่ไหนปลูก(หรือห้ามปลูก) พืชอะไร เป็นเรื่องที่ยากมาก ที่ผ่านมาผู้ที่เสนอแนวคิดนี้จึงไม่เคยมีใครกล้าเสนอให้บังคับเกษตรกร แต่บอกว่าเมื่อทำแล้วรัฐบาลจะช่วยเฉพาะเกษตรกรที่อยู่ในโซนที่รัฐบาลแนะนำ

ตัวอย่างหนึ่งที่ควรนำมาดูประกอบการพิจารณาแนวคิดเรื่องโซนนิ่งภาคเกษตรไทยคืออ้อย ที่ผ่านมา “อ้อย” เป็นพืชเกษตรตัวอย่างที่มีกฎหมายกำหนด บังคับไว้ทุกอย่าง ตั้งแต่การลงทะเบียนชาวไร่ กำหนดพื้นที่การตั้งโรงงานต้องขออนุญาต เพื่อต้องการรักษาเสถียรภาพ โดยมีจุดเริ่มต้นตั้งแต่ช่วงที่อ้อยล้นตลาดในปี 2526 แต่เมื่อเวลาผ่านไป 30 ปี การปลูกอ้อยเพิ่มจำนวนมากขึ้นจาก 20-30 ล้านตันมาเป็นมากกว่า 100 ล้านตันต่อปี

นอกจากรัฐบาลไม่ได้ควบคุมผลผลิตอ้อย (และกำลังการผลิตของโรงงานน้ำตาล) แล้ว ถ้าลองย้อนกลับไปดูว่าถ้ามีการจัดโซนให้อ้อยเมื่อ 31 ปีก่อน ตามแนวพื้นที่ที่ปลูกกันมากในช่วงนั้น คือแถบจังหวัดกาญจนบุรีและชลบุรี เมื่อเวลาผ่านไป พื้นที่ปลูกอ้อยหลักของเราในปัจจุบัน (คืออีสาน) ก็จะกลายเป็นนอกโซน และเกษตรกรอีสานก็จะกลายเป็นชาวไร่ชั้น 2 ที่อาจจะไม่ได้รับความช่วยเหลือจากรัฐ เพราะอยู่นอกโซน ขณะที่จังหวัดชลบุรี ซึ่งในระยะหลังคนกลับไม่สนใจปลูกอ้อย หากจะให้รักษาโซนนี้ (ซึ่งคงมีพื้นที่ที่เหมาะสมกับการปลูกอ้อย) ให้คงอยู่ ก็คงต้องหามาตรการไปอุดหนุนชาวไร่ส่วนน้อยมากในแถบนั้น กลายเป็นมาตรการนี้จะมองว่าละเลยคนนอกโซนอ้อย ซึ่งต่อไปอาจกลายเป็นคนส่วนใหญ่ที่ปลูกอ้อยก็เป็นได้

ในเชิงวิชาการนั้น ดร.วิโรจน์กล่าวว่า นโยบายโซนนิ่งในภาคเกษตร ซึ่งถูกโฆษณาว่าจะสามารถแก้ปัญหาผลผลิตไม่สมดุลกับความต้องการนั้น ไม่ได้มีหลักวิชาการอะไรมารองรับหรืออ้างอิงเลยว่า ประเทศเราจะต้องผลิตอะไรแค่ไหนถึงสมดุล อย่างน้ำตาลเราผลิต 4 เท่าของที่เราบริโภค แต่รัฐบาลบอกว่าควรขยาย (แต่ควรลดการผลิตข้าว ซึ่งปัจจุบันเราผลิตได้ประมาณ 2 เท่ากว่าของที่เราบริโภค) และที่อ้อยอาจจะดูมีปัญหาน้อยกว่าก็อาจเป็นเพราะราคาอ้อยมีส่วนที่ได้รับการอุดหนุนจากผู้บริโภคด้วย

นอกจากนี้ ถามว่าถ้าเราสามารถกำหนดได้จริงว่าพื้นที่ไหนปลูกอะไร จะทำให้เรามีผลผลิตที่ “สมดุล” หรือไม่ คำตอบก็คือ ถึงแม้เราจะรู้ว่ามีการปลูกข้าวในพื้นที่ไหนบ้าง เราก็ยังไม่สามารถ “กำหนด” ปริมาณผลผลิตได้ เพราะพื้นที่ปลูกข้าวส่วนใหญ่ของประเทศเป็นเกษตรน้ำฝน ซึ่งปริมาณน้ำฝนและเวลาที่ฝนตกจะเป็นตัวแปรสำคัญในการกำหนดปริมาณผลผลิตในแต่ละปี

คำถามต่อไปก็คือ ถ้าเราสามารถพยากรณ์ได้อย่างแม่นยำว่าในปีนี้เราจะมีผลผลิตเท่าไรต่อปีจะทำให้เราสามารถส่งออกได้ในราคาที่เราพอใจหรือไม่ คำตอบก็คือเราไม่สามารถกำหนดราคาส่งออกเองได้อยู่ดี เพราะตราบใดที่ไทยเป็นประเทศที่ต้องส่งออกสินค้าอย่างข้าวและน้ำตาลในปริมาณมาก ราคาส่งออกของเราก็จะขึ้นกับราคาตลาดโลก (และถ้ารัฐบาลไม่ไปอุดหนุน ราคาในประเทศของเราก็จะต้องขึ้นกับตลาดโลกด้วย) แน่นอนว่าในฐานะที่เราเป็นผู้ส่งออกรายสำคัญรายหนึ่ง ราคาตลาดโลกก็อาจขึ้นกับปริมาณผลผลิตของเราด้วย แต่ปกติแล้ว ราคาตลาดโลกจะขึ้นกับปริมาณความต้องการ ผลผลิต และสต๊อกรวมของทั้งโลก แม้เราจะรักษาผลผลิตของเราให้คงที่ แต่ผลผลิตของประเทศอื่นเพิ่มขึ้นหรือลดลงมาก ก็อาจมีผลกระทบต่อราคาอย่างรุนแรงอยู่ดี

ข้าวเป็นตัวอย่างที่น่าสนใจ ที่หลายท่าน (รวมทั้งอดีตนายกฯ ทักษิณ) ที่คิดว่าเราเป็นผู้ส่งออกรายใหญ่ ถ้าเราหยุดส่งออก นานาประเทศก็จะต้องหันมาขอซื้อข้าวจากไทยในราคาแพง แต่ในความเป็นจริง ผลผลิตข้าวทั้งโลกในแต่ละปีมีประมาณ 475 ล้านตัน จีนผลิตข้าวปีละประมาณ 144 ล้านตัน ในขณะที่ผลผลิตของไทยมีเพียง 20 ล้านตันต่อปี (และเราส่งออกมากที่สุด 11 ล้านตันต่อปี) ซึ่งเป็นสัดส่วนที่น้อยมากเมื่อเทียบกับปริมาณผลผลิตรวมของโลก ดังนั้น ถ้าผลผลิตข้าวของจีนเสียหายหรือผลิตได้เพิ่มขึ้น 10% ก็จะเป็นปริมาณที่มากกว่าข้าวที่ประเทศไทยส่งออกทั้งปี และน่าจะมีผลกระทบอย่างรุนแรงต่อราคาตลาดโลกในปีนั้น ถึงแม้ว่าในปีนั้นประเทศไทยอาจจะสามารถควบคุมผลผลิตให้ได้ตรงตามเป้าหมายที่กำหนดเอาไว้ล่วงหน้าตามมาตรการโซนนิ่งก็ตาม

ในกรณีผลผลิตน้ำตาลก็เช่นกัน เราเป็นผู้ส่งออกอันดับสองมาเป็นเวลานับสิบปีแล้ว แต่เราผลิตได้แค่ 3-4% และส่งออกเพียงประมาณ 2-3% ของผลผลิตโลกเท่านั้น

“ดังนั้น ผมจึงไม่เคยเข้าใจเลยว่า ทำไมถึงมีคนจำนวนมากที่ศรัทธาและเชื่อว่ามาตรการโซนนิ่งจะเป็นมาตรการที่เมื่อทำแล้วจะสามารถรักษาราคาสินค้าเกษตรให้มีเสถียรภาพ และจะช่วยให้เกษตรกรได้ราคาที่น่าพอใจ อย่างที่หลายท่านโฆษณาหรือตั้งความหวังเอาไว้เป็นอย่างสูง

… และในทางปฎิบัตินั้น นโยบายโซนนิ่งไม่ได้ทำให้เราควบคุมผลผลิตในประเทศได้ และถึงแม้ควบคุมได้ก็ไม่สามารถช่วยให้เรากำหนดราคาในตลาดโลกได้” ดร.วิโรจน์ กล่าว

ถ้าดูเผินๆ มาตรการโซนนิ่งเป็นการนำวิชาการมาวิเคราะห์ว่าที่ดินที่ไหนเหมาะสำหรับปลูกพืชอะไร เช่น การเสนอมาตรการนี้อ้างอิงผลการวิจัยว่าพื้นที่ไหนไม่เหมาะกับการปลูกข้าว เพื่อให้เลิกปลูกข้าวในพื้นที่นั้น แต่ “ความเหมาะสม” อาจมีตัววัดอื่นที่มากกว่าคุณสมบัติทางกายภาพของดิน (หรือแหล่งน้ำที่จะหาได้) ซึ่งหากไม่เหมาะ ไม่คุ้มจริงๆ คนจะเลิกปลูกกันไปเอง นอกจากจะไปสร้างนโยบายอะไรที่ชักนำให้มีการปลูก (เช่นตอนนี้รัฐบาลนี้มีนโยบายว่า เกษตรกรที่มีนาข้าวเป็นของตัวเองจะได้รับเงินไร่ละ 1 พันบาท)

แต่ถ้ารัฐบาลไม่เข้าไปแทรกแซงราคา หากว่าในระยะยาวพื้นที่ตรงนี้ปลูกแล้วไม่คุ้ม และถ้ารัฐบาลไม่ไปขัดขวาง เกษตรกรก็จะเลิกปลูกในพื้นที่นั้นไปเอง

ยกตัวอย่างเช่น นักเกษตรและ NGO มักกล่าวถึงกรณีหมู่บ้านจัดสรรรุกล้ำพื้นที่การเกษตร (เช่น ทุเรียนเมืองนนท์ ที่หายไป) ซึ่งในระบบที่ไม่มีโซนนิ่งนั้น การที่เจ้าของที่ดินจะนำที่ไปทำอะไร ก็ย่อมพิจารณาจากผลตอบแทนที่ได้จากทางเลือกต่างๆ ตัวอย่างเช่น ถ้าทุเรียนเมืองนนท์สามารถทำรายได้เป็นกอบเป็นกำ (เช่นตามข่าวที่ระบุว่าขายทุเรียนได้ลูกละ 1,500 บาท) และการทำสวนทุเรียนคุ้มกว่าการเอาพื้นที่ผันไปทำอย่างอื่น สวนทุเรียนนนท์ก็จะยังอยู่ หรือข้าวหอมมะลิ ซึ่งแต่เดิมไม่ได้เริ่มปลูกอยู่ที่ทุ่งกุลาร้องไห้ แต่อยู่ที่อำเภอบางคล้า จังหวัดฉะเชิงเทรา แต่ทุกวันนี้ฉะเชิงเทราก็ไม่ได้ปลูกข้าวหอมมะลิมากเหมือนเดิม เพราะสามารถนำที่ดินไปทำอย่างอื่นที่มีความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจมากกว่า ถ้ารัฐบาลไม่ให้ความสนใจกับตัวแปรอื่นๆที่สำคัญ แล้วมากำหนดและบังคับให้เกิดโซนโดยดูแค่ความเหมาะสมของพื้นที่ในด้านการเกษตรเพียงอย่างเดียว มาตรการโซนนิ่งก็อาจส่งผลสะเทือนด้านลบต่อภาคเศรษฐกิจอื่นๆ ของประเทศก็เป็นได้