| ปี | 2015-04-09 |
|---|
อิสร์กุล อุณหเกตุ
สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย
สถาบันการเงินเฉพาะกิจ (Specialised Financial Institutions: SFIs) เป็นสถาบันการเงินของรัฐที่มีกฎหมายเฉพาะจัดตั้งขึ้น เพื่อดำเนินพันธกิจตามนโยบายของรัฐในการพัฒนาและส่งเสริมเศรษฐกิจ รวมทั้งสนับสนุนการลงทุนต่างๆ โดยดำเนินงานภายใต้การกำกับดูแลของกระทรวงการคลัง ในช่วง 3-4 ปีที่ผ่านมา สถาบันการเงินเฉพาะกิจ หลายแห่งมีผลการดำเนินการที่น่าพึงพอใจ โดยธนาคารออมสิน ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร และธนาคารอาคารสงเคราะห์ ล้วนมีกำไรสะสม ทั้งนี้ เมื่อสิ้นไตรมาสที่สองของปี 2557 สถาบันการเงินเฉพาะกิจทั้ง 3 แห่ง มียอดกำไรสะสมทั้งสิ้นประมาณ 1.3 หมื่นล้านบาท 5.4 พันล้านบาท และ 3.3 พันล้านตามลำดับ
ในทางตรงกันข้าม สถาบันการเงินเฉพาะกิจบางแห่งกลับมีผลการดำเนินการที่ย่ำแย่ โดยเฉพาะธนาคารอิสลามแห่งประเทศไทย และธนาคารพัฒนาวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อมแห่งประเทศไทยซึ่งประสบภาวะขาดทุนสะสมอย่างต่อเนื่อง (เมื่อสิ้นไตรมาสที่สองของปี 2557 ยอดขาดทุนสะสมอยู่ที่ 1.2 หมื่นล้านบาท และ 9.4 พันล้านบาทตามลำดับ) มีสัดส่วนหนี้ที่ไม่ก่อให้เกิดรายได้ (Non-Performing Loan: NPLs) ต่อสินเชื่อคงค้างในอัตราสูง (33.4% และ 39.6% ตามลำดับ) และมีสถานะทางการเงินที่เปราะบาง (อัตราส่วนเงินกองทุนต่อสินทรัพย์เสี่ยง (BIS ratio) อยู่ที่ -1% และ 7% ตามลำดับ) ผลการดำเนินงานของสถาบันการเงินเฉพาะกิจทั้งสองแห่งนี้ส่งผลกระทบโดยตรงต่อภาระทางการคลัง รวมถึงการจัดสรรงบประมาณเพื่อเพิ่มทุนให้แก่สถาบันการเงินเฉพาะกิจเหล่านี้ โดยในช่วง 7 ปีที่ผ่านมา รัฐบาลมีรายจ่ายในการเพิ่มทุนให้แก่ธนาคารอิสลามแห่งประเทศไทย และธนาคารพัฒนาวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อมแห่งประเทศไทยทั้งสิ้น 5.9 พันล้านบาท และ 7.4 พันล้านบาท ตามลำดับ พระราชบัญญัติกองทุนพัฒนาระบบสถาบันการเงินเฉพาะกิจ พ.ศ. 2558 หรือกฎหมายกองทุน SFIs ที่เพิ่งประกาศใช้เมื่อกลางเดือน มี.ค. 2558 ที่ผ่านมา เป็นความพยายามหนึ่งในการลดภาระทางการคลังดังกล่าว กฎหมายฉบับนี้กำหนดให้จัดตั้งกองทุนฯ ขึ้น เพื่อใช้จ่ายตามวัตถุประสงค์ที่กำหนด ซึ่งรวมถึงการเพิ่มทุนแก่สถาบันการเงินเฉพาะกิจ โดยรายได้ของกองทุน จะมาจากการนำส่งเงินสถาบันการเงินเฉพาะกิจ ในอัตราไม่เกิน 1% ต่อปีของยอดเงินที่ได้รับจากประชาชน ทั้งนี้ หากคำนวณยอดเงินที่สถาบันการเงินเฉพาะกิจจะต้องนำส่งเงินเข้ากองทุนพัฒนาระบบสถาบันการเงินเฉพาะกิจที่อัตรา 0.47% ของยอดเงินที่ได้รับจากประชาชน (ซึ่งเป็นอัตราที่เรียกเก็บจากสถาบันการเงินเอกชนตามกฎหมายว่าด้วยสถาบันคุ้มครองเงินฝากและกฎหมายว่าด้วยการบริหารหนี้เงินกู้ กองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน) สถาบันการเงินเฉพาะกิจจะต้องนำส่งเงินเข้ากองทุนประมาณปีละ 1.8 หมื่นล้านบาท ซึ่งประมาณครึ่งหนึ่งของเงินจำนวนนี้จะมาจากการนำส่งของธนาคารออมสิน
แม้ว่าการตั้งกองทุนดังกล่าวอาจช่วยลดภาระทางการคลังจากการเพิ่มทุนให้แก่สถาบันการเงินเฉพาะกิจได้ แต่กฎหมายกองทุน SFIs อาจส่งผลกระทบหลายประการ ดังนี้
ประการแรก การเรียกเก็บเงินจากสถาบันการเงินเฉพาะกิจเข้ากองทุนพัฒนาระบบสถาบันการเงินเฉพาะกิจเป็นการเพิ่มค่าใช้จ่ายของสถาบันการเงินเฉพาะกิจ อันจะส่งผลให้กำไรของสถาบันการเงินเฉพาะกิจเหล่านี้ลดลง ดังนั้น เงินที่สถาบันการเงินเฉพาะกิจนำส่งคลังเป็นรายได้แผ่นดินนั้นจะลดลงตามไปด้วย ตัวอย่างเช่น ในปี 2556 ธนาคารออมสินมีกำไรทั้งสิ้นประมาณ 1.7 หมื่นล้านบาท และนำส่งคลังเป็นรายได้แผ่นดิน 1.3 หมื่นล้านบาท หากมีการเรียกเก็บเงินจากธนาคารออมสินเพื่อเข้ากองทุนพัฒนาระบบสถาบันการเงินเฉพาะกิจ กำไรของธนาคารออมสินจะลดลงเหลือและเหลือนำส่งคลัง เป็นรายได้แผ่นดินประมาณ 3.7 พันล้านบาท
ประการที่สอง กฎหมายฉบับนี้เป็นการสร้างช่องทางให้เกิดการใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณ ซึ่งบั่นทอนวินัยทางการคลัง ตัวอย่างเช่น ในปี 2557 รัฐบาลมีการตั้งงบประมาณสำหรับการเพิ่มทุนให้แก่สถาบันการเงินเฉพาะกิจทั้งสิ้น 4.6 พันล้านบาท การพิจารณาอนุมัติเงินงบประมาณดังกล่าว ต้องเป็นไปตามวิธีการงบประมาณ โดยความเห็นชอบของรัฐสภา แต่ภายใต้กฎหมายฉบับนี้ หากกระทรวงการคลังและคณะกรรมการกองทุนฯ เห็นว่าควรเพิ่มทุนให้แก่สถาบันการเงินเฉพาะกิจโดยใช้เงินกองทุนก็สามารถกระทำได้โดยการอนุมัติของคณะรัฐมนตรี ซึ่งมิต้องขอความเห็นชอบจากรัฐสภาแต่อย่างใด ทั้งนี้ ควรจะกล่าวด้วยว่า รายได้ของกองทุนพัฒนาระบบสถาบันการเงินเฉพาะกิจนั้นจะอยู่ที่ประมาณ 1.8 หมื่นล้านบาท ในปี 2558 (ซึ่งใกล้เคียงกับงบประมาณของกระทรวงการต่างประเทศและกระทรวงวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีรวมกัน) และจะเพิ่มขึ้นเป็นกว่า 5 หมื่นล้านบาทต่อปีในปี 2567
ประการสุดท้าย กฎหมายกองทุน SFIs อาจเป็นการซ้ำเติมปัญหา moral hazard เนื่องจากกฎหมายฉบับนี้กำหนดให้กระทรวงการคลังสามารถใช้เงินกองทุนเพื่อการเพิ่มทุนให้แก่สถาบันการเงินเฉพาะกิจได้ภายใต้ความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี โดยไม่ต้องผ่านกระบวนการรัฐสภา บทบัญญัติเช่นนี้อาจสร้างแรงจูงใจที่ผิด ทำให้ผู้บริหารสถาบันการเงินเฉพาะกิจดำเนินกิจการโดยคำนึงถึงต้นทุน ในการดำเนินการและความเสี่ยงที่อาจเกิดน้อยกว่าที่ควรจะเป็น กล่าวโดยสรุปแล้ว กฎหมายฉบับนี้ อาจเป็นเพียงการแก้ไขปัญหาที่ปลายเหตุ ด้วยการดูดซับกำไรของสถาบันการเงินเฉพาะกิจขนาดใหญ่ โดยเฉพาะธนาคารออมสิน มาเป็นเงินกองทุนเพื่อใช้เพิ่มทุนให้แก่สถาบันการเงินเฉพาะกิจอื่นๆ ขณะที่ต้นตอของปัญหาอาจอยู่ที่การดำเนินการของสถาบันการเงินเฉพาะกิจเองที่ก่อให้เกิดปัญหาหนี้ด้อยคุณภาพ โดยเฉพาะในกรณีของธนาคารพัฒนาวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อมแห่งประเทศไทย และธนาคารอิสลามแห่งประเทศไทย ดังนั้น เพื่อให้การดำเนินกิจการของสถาบันการเงินเฉพาะกิจเป็นไปตามมาตรฐานเดียวกันหรือใกล้เคียงกันกับสถาบันการเงินเอกชน จึงควรมีการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายเพื่อให้อำนาจแก่ธนาคารแห่งประเทศไทยในการออกเกณฑ์กำกับดูแล การตรวจสอบความเหมาะสมของผู้บริหาร ติดตามและตรวจสอบ รวมถึงสั่งการให้มีการแก้ไขปัญหาของสถาบันการเงินเฉพาะกิจ (ปัจจุบันธนาคารแห่งประเทศไทยมีอำนาจดังกล่าวตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 2 ธันวาคม 2557)
อย่างไรก็ดี การดำเนินงานตามนโยบายของรัฐบาลนั้นอาจก่อให้เกิดผลกระทบกับสถาบันการเงินเฉพาะกิจเช่นกัน ดังนั้น รัฐบาลจึงควรตั้งงบประมาณเพื่อชดเชยความเสียหายอันเกิดขึ้นจากการดำเนินงานตามนโยบายของรัฐบาลให้แก่สถาบันการเงินเฉพาะกิจแบบเต็มจำนวน ทั้งนี้ รัฐบาลต้องเคร่งครัดในเรื่องการจัดทำบัญชีบริการสาธารณะ (Public Service Accounts) โดยแยกบัญชีของสถาบันการเงินเฉพาะกิจ ว่า กิจกรรมใดเป็นการช่วยเหลือประชาชน กลุ่มเป้าหมาย และกิจกรรมใดที่เป็นธุรกิจ หารายได้ของสถาบันการเงินเฉพาะกิจ
นอกจากนี้ เพื่อให้การเรียกเก็บเงินเข้ากองทุนพัฒนาระบบสถาบันการเงินเฉพาะกิจ และการใช้จ่ายเงินกองทุนเป็นไปอย่างโปร่งใส คณะกรรมการกองทุนฯ ควรเสนองบการเงินและรายงานการใช้จ่ายเงินกองทุนต่อรัฐสภา และเปิดเผยต่อสาธารณชนเป็นประจำทุกปี
‘การตั้งกองทุนอาจช่วยลดภาระการคลังจากการเพิ่มทุนให้แก่สถาบันการเงินเฉพาะกิจได้ แต่กฎหมายกองทุน SFIs อาจส่งผลกระทบหลายประการ’
———————-
ตีพิมพ์ครั้งแรก: หนังสือพิมพ์กรุงเทพธุรกิจ วันที่ 9 เมษายน 2558 ใน “การเพิ่มทุนสถาบันการเงินเฉพาะกิจกับกฎหมายกองทุน SFIs“