ปฏิรูป ‘บริหารจัดการน้ำ’ ต้อง ‘บูรณาการ-มีส่วนร่วม’

ปี2015-10-11

ไม่กี่ปีมานี้ ประเทศไทยเผชิญกับ ภัยพิบัติร้ายแรงทางธรรมชาติถึง 2 ครั้ง ตั้งแต่เมื่อปี 2554 หรือเมื่อ 4 ปีที่แล้ว กับเหตุน้ำท่วมใหญ่ครั้งประวัติศาสตร์ มีผู้เสียชีวิตหลายร้อยรายและมูลค่าความเสียหายกว่าล้านล้านบาท เช่นเดียวกัน ปี 2558 สดๆ ร้อนๆ ไม่นานนี้ กับวิกฤติภัยแล้งที่ลุกลามเป็นวงกว้าง หลายจังหวัดไม่มีแม้แต่น้ำสำหรับดื่ม ขณะที่น้ำในเขื่อนและอ่างเก็บน้ำหลายแห่งแห้งขอด ถึงขนาดต้องมีมาตรการจัดระเบียบการใช้น้ำในบางพื้นที่

สะท้อนให้เห็นว่า..ประเทศไทยอาจไม่เหมือนเดิมอีกต่อไป

“ต้องบอกว่าปี 2554 เป็นสัญญาณเตือนภัยแล้วว่าเราจะทำอย่างในอดีตไม่ได้ เพราะน้ำที่ท่วมมันรุนแรงกว่าที่ควรจะเป็น มันเกิดจากการบริหารที่ผิดพลาด ไม่ได้เกิดจากปริมาณน้ำที่มันเยอะอย่างเดียว ทำให้น้ำท่วมลึกและ ท่วมนาน ที่ควรจะท่วมแค่ 1 เมตร กลายเป็น 3 เมตร ที่ควรจะท่วมแค่ 3 อาทิตย์ ก็กลายเป็น 3 เดือน”

ดร.เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ ผู้อำนวยการวิจัยด้านการบริหารจัดการระบบเศรษฐกิจ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) กล่าวในงานสัมมนา “โครงการศึกษาการจัดการความเสี่ยงน้ำท่วมในเขตนิคมอุตสาหกรรมลุ่มแม่น้ำเจ้าพระยาตอนล่าง” ปลายเดือน ส.ค. 2558 ณ โรงแรมสุโขทัย ถ.สาทรใต้ กรุงเทพฯ ถึงบทเรียนที่เกิดขึ้นหลังเหตุมหาอุทกภัย 2554 ซึ่งสิ่งที่พบในขณะนั้นคือ “ต่างคนต่างทำ” ทั้งการตั้งกำแพง-ตั้งแนวกระสอบทรายของอาคารหรือชุมชนต่างๆ ผลคือน้ำไม่มีที่ระบาย ไม่รู้จะไหลไปไหน ทำให้ท่วมขังอยู่ในพื้นที่นานกว่าที่ควรจะเป็น

ขณะที่ในส่วนของภาครัฐ ยังไม่เคยมีการ “บูรณาการ”หน่วยงานที่เกี่ยวข้องเข้าด้วยกัน เช่น กรมโยธาธิการและผังเมือง ดูแลการก่อสร้าง-การใช้ที่ดิน (กระทรวงมหาดไทย), กรมชลประทาน ดูแลด้านการใช้น้ำในแหล่งน้ำบนดิน (กระทรวงเกษตรและสหกรณ์), กรมทรัพยากรน้ำบาดาล ดูแลด้านการใช้น้ำในแหล่งน้ำใต้ดิน (กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม),กระทรวงคมนาคม ดูแลด้านการสร้างระบบคมนาคมต่างๆ เช่น ถนน ทางรถไฟ ท่าเรือ สนามบิน, กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ดูแลเรื่องมาตรการรับมือภัยพิบัติ (กระทรวงมหาดไทย), กรมควบคุมมลพิษ ดูแลด้านการบริหารจัดการน้ำเสีย (กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม) และอื่นๆ อีกหลายหน่วยงาน

แน่นอนว่าคงเป็นไปไม่ได้ที่จะให้กระทรวงต้นสังกัดของกรมเหล่านี้มาดูแลเรื่องน้ำเพียงอย่างเดียว เพราะแต่ละกระทรวงก็มีภารกิจอื่นๆ มากมาย ดร.เดือนเด่น ยกตัวอย่างในต่างประเทศ ที่หันมาใช้ “คณะกรรมการลุ่มน้ำ” บริหารจัดการน้ำในระดับพื้นที่ ในลักษณะกระจายอำนาจ ซึ่งมีอำนาจควบคุมทุกอย่างเกี่ยวกับน้ำ ตั้งแต่ การใช้น้ำ การก่อสร้างสิ่งก่อสร้างที่อาจกีดขวางทางน้ำ หรือแม้แต่การบำบัดน้ำเสีย

“ในต่างประเทศมีการสร้างองค์กรใหม่ขึ้นมาดูแลเรื่องน้ำ ซึ่งองค์กรนี้จะไม่เกี่ยวข้องกับกระทรวงเลย ก็คือคณะกรรมการลุ่มน้ำ ดูแลทุกมิติเกี่ยวกับน้ำในพื้นที่ มีอำนาจตัดสินใจได้หมด น้ำบาดาล น้ำเสีย ปล่อยน้ำอย่างไรบริหารน้ำอย่างไร และหน่วยงานนี้ต้องมีอำนาจที่จะบอกว่าใครมีสิทธิ์ที่จะก่อสร้างอะไรในพื้นที่ เช่น วันดีคืนดีจะมีการตัดถนนหรือรางรถไฟผ่านซึ่งมันกั้นน้ำไหลหมดเลย คณะกรรมการลุ่มน้ำโดยหลักแล้วต้องมีสิทธิ์ปฏิเสธ หรือมีสิทธิ์ที่จะบอกว่าถ้าท่านจะสร้างถนน ท่านต้องสร้างทางระบายน้ำไว้ข้างใต้ด้วย”

ดร.เดือนเด่น กล่าว ซึ่งนี่เป็นการบริหารจัดการน้ำในภาวะปกติ แต่หากมีเหตุภัยพิบัติรุนแรงคาบเกี่ยวกันในหลายพื้นที่ลุ่มน้ำ (เช่นน้ำท่วมปี 2554) ตรงนี้ถือเป็น การบริหารจัดการน้ำในภาวะไม่ปกติ จำเป็นจะต้องมีคณะกรรมการน้ำระดับชาติขึ้นมามีอำนาจควบคุมแทน เพื่อให้การรับมือภัยพิบัติเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ และป้องกันความขัดแย้งกันเองระหว่างพื้นที่ อย่างไรก็ตาม ผู้ที่จะเป็นคณะกรรมการน้ำระดับชาติ ควรมาจากผู้ที่ทำงานอยู่ในคณะกรรมการลุ่มน้ำระดับพื้นที่ เพราะเป็นผู้ที่มีประสบการณ์อย่างแท้จริงและสามารถประสานงานกันได้

“กฎหมายควรจะเขียนว่าเมื่อน้ำท่วมเกินเท่าไร ต้องเปลี่ยนไปให้คณะกรรมการชุดใหญ่ระดับชาติมาดูแล แต่ในเวลาปกติคณะกรรมการชุดใหญ่ต้องฝังตัวอยู่ในคณะกรรมการชุดย่อย เพื่อที่จะประสานงานกันได้ ไม่ใช่ที่ผ่านมา ไม่รับรู้เลยว่าเขาบริหารงานกันอย่างไร พอน้ำท่วมขึ้นมา อ้าว!..ภาระตกมาอยู่ที่ฉันแล้ว ทั้งๆ ที่ตัวเองก็ไม่รู้เลยว่าแต่ละแห่งเขาบริหารกันอย่างไร การสร้างเครือข่ายสำคัญมาก การกระจายอำนาจต้องเชื่อมกันตั้งแต่บนลงล่าง เพราะเมื่อถึงจุดหนึ่งที่เกิดวิกฤติ อำนาจมันต้องโอนถ่ายกลับไปที่ส่วนกลาง” ดร.เดือนเด่น ระบุ

ทั้งนี้โครงสร้างคณะกรรมการ ลุ่มน้ำที่ดี ควรประกอบด้วย “ตัวแทนผู้ใช้น้ำ” ทุกภาคส่วน ทั้งภาคที่อยู่อาศัย ภาคเกษตรกรรม ภาคอุตสาหกรรม และภาคบริการ-การท่องเที่ยว เพราะเป็นผู้เกี่ยวข้อง มีส่วนได้เสียโดยตรง ไม่ใช่มีแต่ข้าราชการเพียงฝ่ายเดียว

ซึ่งสอดคล้องกับ ดร.นิพนธ์ พัวพงศกร นักวิชาการเกียรติคุณ TDRI  บอกเล่าถึงการทดลอง “ละลายพฤติกรรม” ด้วยการนำผู้ใช้น้ำตั้งแต่ต้นน้ำ กลางน้ำ และปลายน้ำ มาทำกิจกรรมร่วมกัน ผ่านเกม จำลองสถานการณ์การจ่ายน้ำ สืบเนื่องจากเวลาที่กรมชลประทานจ่ายน้ำ ผู้ใช้น้ำที่อยู่ต้นน้ำมักจะสูบน้ำไปใช้จนหมด ไม่เหลือไปถึงผู้ใช้น้ำที่อยู่ปลายน้ำ ทำให้เกิดความขัดแย้งเป็นประจำ แต่หลังจากนำผู้ใช้น้ำมาพบกัน มีการเจรจากัน สิ่งที่เกิดขึ้นคือ “ความเข้าอกเข้าใจกัน”ตามมาด้วยการควบคุมดูแลกันเอง ปัญหาความขัดแย้งว่าด้วยการแย่งน้ำก็ค่อยๆ หายไป

“เราทดลองให้คนต้นน้ำไปอยู่ปลายน้ำ เพื่อให้เขาเข้าใจเรื่องนี้ ผลการทดลองคือเขาจัดสรรน้ำกันเป็นธรรมมากขึ้น เขาเฝ้าระวังหลังจากตกลงกันว่าจะปล่อยน้ำขนาดนี้ เขาจะตรวจสอบกันไม่ให้มีใครขโมยน้ำ แต่ถ้าเป็นระบบเดิมที่กรมชลประทานปล่อยน้ำมาแล้วก็สูบน้ำ เขาจะขโมยน้ำกัน แต่พอเขาเริ่มรวมกลุ่มและเข้าใจกัน ได้เจรจาได้คุยกัน ผลคือปริมาณน้ำที่ไหลจากต้นน้ำไปท้ายน้ำ มันมากกว่าระบบเดิมที่กรมชลประทานทำเอง อันนี้ก็มีการทดลอง ในต่างประเทศ ซึ่งของจริงอาจจะไม่เหมือนการทดลอง แต่อย่างน้อยที่สุดมันได้ให้ภาพว่าการกระจายอำนาจ ในยามปกติ

แล้วผู้ใช้น้ำเขารู้สถานการณ์ เขามีประสบการณ์ของเขาแล้วเขามีข้อมูลในการจัดการ ประโยชน์อีกอัน คือพอเขาจัดการกันเองแล้วเขาเกิดการหวงน้ำ อันนี้ของจริงครับไม่ใช่การทดลอง ในบางพื้นที่ที่เขาบริหารจัดการน้ำกันเอง เผอิญวันนั้นฝนตก กลุ่มผู้ใช้น้ำรีบโทรศัพท์ไปบอกกรมชลประทานให้ปิดประตูน้ำ บอกไม่ต้องปล่อยน้ำมาแล้ว เก็บน้ำไว้ในอ่างไว้ใช้วันหลัง แล้วพอหน้าแล้ง เขาตกลงกันได้อีกว่าฤดูนี้จะไม่ปลูก จะเก็บน้ำไว้ใช้ในฤดูต่อไป” ดร.นิพนธ์ ระบุ

ซึ่งขณะนี้เริ่มมีการขยายความร่วมมือออกไปเป็นระดับจังหวัด และนำภาคส่วนอื่นๆ เช่น โรงงานอุตสาหกรรม หรือภาคเอกชนที่ผลิตน้ำประปามาร่วมเจรจากัน บนเป้าหมายที่ว่าหากทุกกลุ่มเข้าใจกัน ย่อมนำไปสู่การแก้ไขปัญหาทั้งเรื่องน้ำและเรื่องความขัดแย้ง”เวลานี้เขาขยายกลุ่มพวกนี้จากระดับหมู่บ้าน มาเป็นระดับจังหวัด แล้วก็เอากลุ่มโรงงาน กลุ่มผู้ใช้น้ำประปา การประปาส่วนภูมิภาค หรือว่าเอกชนที่ผลิตน้ำประปา พวกนี้เอามารวมกลุ่มกันแล้วก็คุยกัน แล้วก็เริ่มรู้จักกัน พอเริ่มเข้าอกเข้าใจกันและมีข้อมูล เขาก็จะเริ่มตกลงกันได้”นักวิชาการจาก TDRI ฝากทิ้งท้าย

——–
หมายเหตุ: เผยแพร่ครั้งแรกใน แนวหน้า วันพฤหัสบดีที่ 8 ตุลาคม 2558 ในชื่อ ปฏิรูป ‘บริหารจัดการน้ำ’ ต้อง ‘บูรณาการ-มีส่วนร่วม’