tdri logo
tdri logo
30 พฤศจิกายน 2015
Read in Minutes

Views

“สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์” รัฐไทยกับการพัฒนาเศรษฐกิจ (ตอน2) : รัฐอ่อนแอ มีแต่”แผนลมโชย-ขาดกลไกติดตาม”

ประเทศจะพัฒนาไม่ได้ถ้าคนไม่เก่งขึ้น ดังนั้น ถ้าการศึกษาของประเทศอยู่ในระดับที่มีปัญหาก็ยากที่จะพัฒนาเศรษฐกิจ สังคม การเมือง และทุกๆ ด้าน ตัวเลขที่คุ้นเคยกันดีคือ สถิติที่แสดงให้เห็นว่าประเทศไทยมีระดับผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาในระดับที่ไม่น่าภูมิใจ เช่น การสอบ PISA ที่จัดโดยองค์การการเพื่อความร่วมมือและพัฒนาทางเศรษฐกิจ (Organisation for Economic Co-operation and Development หรือ OECD) ที่จัดการสอบนานาชาติสำหรับเด็กอายุ 15 ปี ซึ่งในปี 2012 ที่ผ่านมาประเทศไทยได้คะแนนวิชาคณิตศาสตร์อยู่ที่ 427 คะแนน ในขณะที่เวียดนามได้ 511 คะแนน สิงคโปร์ได้ 573 คะแนน

ด้านการสอบ O-Net ในประเทศไทยสำหรับนักเรียนชั้น ม.6 ก็จะเห็นได้ว่ามีแนวโน้มคะแนนที่ต่ำลง เหล่านี้ก็ชี้ว่าการศึกษาของไทยน่าจะมีปัญหาใหญ่

อีกเรื่องที่เกี่ยวข้องกัน คือ นอกจากแรงงานจะเก่งขึ้นแล้ว ธุรกิจหรือผู้ประกอบการต้องเก่งขึ้นด้วย โดยผู้ประกอบการจะเก่งขึ้นได้นั้นจะต้องมีการลงทุนในการทำวิจัยและการพัฒนา ซึ่งการลงทุนวิจัยและการพัฒนาของไทยตามกราฟที่เห็นนี้นั้นมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นแต่ก็ยังอยู่ในระดับที่ต่ำ เรามีงบลงทุนล่าสุดน่าจะประมาณ 40,000 ล้านบาท/ปี ซึ่งเทียบเท่า 0.4% ของจีดีพีของประเทศไทย ซึ่งตัวเลขนี้ต่ำกว่าของประเทศในเอเชียด้วยกัน ไม่ว่าจะเป็นมาเลเซียที่อยู่ที่ระดับ 1% จีนอยู่ที่ 1.8% ไปจนถึงประเทศพัฒนาแล้วอย่างญี่ปุ่นอยู่ที่ 3.6% และเกาหลีใต้อยู่ที่ 4% ของจีดีพี

เกาหลีใต้และญี่ปุ่นมีขนาดเศรษฐกิจหรือจีดีพีใหญ่กว่าไทยมาก เพราะฉะนั้น ตัดส่วนที่เขาลงกับวิจัยพัฒนายิ่งสูงกว่าไทยก็แปลว่าเม็ดเงินจริงๆ ที่ลงไปในงานวิจัยพัฒนาเพื่อสร้างการเติบโตในอนาคตนั้นก็จะยิ่งใหญ่กว่าของประเทศไทยมาก และที่ผ่านมาไม่เคยมีที่ไหนพัฒนาไปสู่ความเป็นประเทศพัฒนาแล้วได้โดยลงทุนวิจัยและพัฒนาในระดับที่ต่ำแบบประเทศไทย

เพราะฉะนั้น ประเทศไทยเจอความท้าทาย 2 เรื่อง ถ้าเราจะโตให้ได้ต่อไปพ้นจากกับดักรายได้ปานกลางก่อนที่เราจะเปลี่ยนเข้าสู่สังคมสูงอายุสมบูรณ์แบบ ประชาชน แรงงาน ต้องเก่ง ผู้ประกอบการต้องเก่ง แต่การลงทุนในเรื่องนี้มีปัญหา ในเรื่องการศึกษามีการลงทุนเยอะแต่ว่าผลสัมฤทธิ์น้อย ในเรื่องการวิจัยและพัฒนามีการลงทุนน้อย จึงไม่แปลกว่าแทบไม่มีผลสัมฤทธิ์เกิดขึ้น และนี่คือความท้าทายในการพัฒนาเศรษฐกิจไทย

แผนพัฒนาเศรษฐกิจ…”แผนลมโชย-ไม่มีกลไกติดตาม”

ถ้าเราอยากจะเป็นเศรษฐกิจที่เติบโตได้ รักษาสิ่งแวดล้อม มีความเท่าเทียม เรามีทางเดินไม่กี่ทาง แล้วทางเดินต่างๆ นี้เห็นว่าเรายังเดินไม่ถูกทาง

มาดูแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมฉบับที่ 12 ซึ่งยังเป็นร่างอยู่ มีสโลแกน “มั่นคง มั่งคั่ง ยั่งยืน” มั่นคงนั้นก็อาจจะตอบสนองรัฐบาลชุดปัจจุบัน ซึ่งอาจจะเน้นความมั่นคง แต่พูดในภาษาเศรษฐศาสตร์แล้ว มันก็มีมิติความมั่นคงในด้านเศรษฐกิจเหมือนกัน ก็คือเศรษฐกิจที่ดีมีเสถียรภาพ ความมั่งคั่งก็คือการเจริญเติบโต ความยั่งยืนก็คือ Sustainability ซึ่งจะเกี่ยวข้องกับเรื่องของการลดความเหลื่อมล้ำ เรื่องของการรักษาสิ่งแวดล้อม

เป้าหมายของแผน 12 ของไทย ก็มีตั้งเป้าหมายเศรษฐกิจมหภาค เศรษฐกิจรายสาขา ความเป็นเลิศด้านอาหาร การพัฒนาเสถียรภาพของคนการลดความเหลื่อมล้ำ การเติบโตอย่างยั่งยืน การพัฒนาพื้นที่ในภาคต่างๆ ให้เชื่อมโยงกับภูมิภาค ซึ่งผมคิดว่าโดยรวมๆ ก็คงเห็นด้วยว่าเป็นเรื่องที่สำคัญ

ตัวอย่างเป้าหมายในแผน 12 ประเทศไทยจะเป็นประเทศรายได้สูงใน 10 ปี ซึ่งอันนี้ผมตั้งเครื่องหมายคำถามตัวโตว่าจะเกิดขึ้นได้อย่างไร เราเหลือเวลาแค่ 10 ปีกับการเดินทางที่ยังไม่อยู่ในเส้นทางที่ถูกต้องจะทำได้อย่างไร เศรษฐกิจจะเติบโต 5% ต่อปี ซึ่งถ้าเกิดดูแนวโน้มที่ผ่านมาเราก็ไม่พบว่าเรามีประวัติเติบโตปีละ 5% เพราะฉะนั้นไม่ใช่เรื่องง่าย

ในการเติบโต 5% นั้นสภาพัฒน์ฯ ตั้งเป้าไว้ว่าภาคบริการจะโต 7% ต่อปี ผลิตภาพของการผลิตจะเพิ่มขึ้น 2.5% ต่อปี การลงทุนวิจัย-พัฒนา จะเพิ่มขึ้นจาก 0.4% ของจีดีพี กลายเป็น 2% ของจีดีพี ซึ่งเป็นความหวังที่ดูเหมือนมีความท้าทายสูงมากๆ จนไม่แน่ใจว่าเข้าข่ายเป็นความฝันไปเลยหรือเปล่า

ถ้าเราจะดูตัวแผน 12 ซึ่งไม่แน่ใจว่ามีกี่ท่านที่ได้อ่าน หรือว่าเลิกอ่านกันไปแล้วเพราะว่าอาจจะไม่ได้เชื่อในการวางแผนของภาครัฐของไทย ซึ่งจะต่างจากภาครัฐของจีน ในเวลาไล่เลี่ยกับที่เราจะมีแผน 12 จีนก็ประกาศแผน 13 ตั้งเป้าการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ 6.5% พูดถึงเรื่องต่างๆ เต็มไปหมด แล้วเสมือนบรรยากาศต่างๆ จะค่อนข้างเชื่อสิ่งที่รัฐบาลจีนกำลังจะทำ แต่ขณะเดียวกันที่ประเทศไทยกำลังจะมีแผน 12 ผมเชื่อว่าคนจำนวนมากนอกจากคนที่ไปร่วมกับโฟกัสกรุ๊ปแล้วจะไม่ได้อ่านแผน ด้วยเหตุผลต่างๆ ที่อาจจะเป็นวิธีการชาญฉลาดในทางเศรษฐกิจแล้วที่ไม่ได้อ่านแผน เพราะรู้อยู่แล้วว่าแผนก็อาจจะไม่มีผลอยู่ดีจึงไม่ต้องไปอ่าน

ผมได้มีโอกาสลองไปอ่านดูแบบเร็วๆ มีข้อสังเกต 6 ประการกับแผน 12 อย่างแรกก็คือ แผนนี้มีข้อมูลสนับสนุนพอสมควร ไม่ใช่แผนที่เลื่อนลอย มีส่วนร่วมของประชาชนพอสมควร รับฟังความคิดเห็นมามาก แต่ความชัดเจนของเป้าหมายของแผนนั้นกลับไม่ค่อยถูก กลายเป็นว่ากระบวนการในการรับฟังความเห็นในการทำแผนยิ่งรับฟังยิ่งได้ความเห็นที่หลากหลายแล้วแตกแขนง (Diverse) ออกไปเรื่อยๆ แทนที่การรับฟังความเห็นถ้าเป็นการรับฟังที่ควรจะเป็นก็ควรจะเป็นความเห็นที่หลากหลายจะค่อยๆ ขมวดเข้ามาด้วยกัน เกิดเป็นฉันทามติในการพัฒนาประเทศร่วมกัน

กับแผน 12 ผมอ่านมาแล้วกับไม่ค่อยได้ความรู้ว่าแผนมีความชัดเจน เพราะว่าการไปร่วมกับประชาชนในภาคส่วนต่างๆ แต่ละคนก็มีความฝันกันคนละชุด แล้วเมื่อออกมาก็ต้องรวมความฝันของคนต่างๆ เข้าไว้

เมื่ออ่านแผนแล้วอีกสิ่งหนึ่งซึ่งมีความรู้สึกว่าขาดหายไปก็คือ ขาดการสะท้อนความเร่งด่วนของแผน อ่านแผนแล้วเหมือนกับไปได้เรื่อยๆ อีก 10 ปีประเทศไทยก็สามารถเป็นประเทศรายได้สูงได้โดยไม่ต้องทำอะไรมากมาย ซึ่งผมก็สงสัยว่าเป็นไปได้อย่างไร

ถ้าเราไปอ่านแผนของหลายประเทศ เช่น ของจีน หรือมาเลเซีย เราจะได้ความรู้สึกของความเร่งด่วนว่า หากไม่ทำอะไรเร่งด่วนแล้ว ประเทศจะไม่สามารถขยับไปข้างหน้าได้ ซึ่งควรจะเป็นสถานการณ์ของประเทศไทย แต่อ่านแล้วอ่านแล้วกลับรู้สึกว่าเป็นแผนในลักษณะลมโชยมากกว่า

อีกเรื่องหนึ่งก็คือ แต่ละแผนจะมีเป้าค่อนข้างจะทะเยอทะยาน อยากจะเป็นประเทศรายได้สูงภายใน 10 ปี แต่ความชัดเจนของมาตรการที่จะนำไปสู่เป้าหมายดังกล่าวนั้นกลับพบว่ามีความเชื่อมโยงไม่มาก

ประการสุดท้ายก็คือ เราจะรู้ได้อย่างไรว่าเราทำแผนสำเร็จหรือไม่สำเร็จ ประชาชนก็จะตอบได้ยากเพราะว่ากลไกในการติดตามแผนว่าเมื่อกำหนดเป้าหมายไปแล้วเกิดขึ้นจริงหรือไม่นั้นไม่ได้มีความชัดเจนเท่าที่ควร

ลองมาดูตัวอย่าง มีบางส่วนที่จะเห็นตัวอย่างง่ายๆ ว่าเป้าหมายในแผนไม่ได้มีมาตรการมารองรับอย่างได้ผลจริง เช่น เป้าหมายในการที่ทำให้การลงทุนวิจัยพัฒนาของประเทศไทยได้ 2% ของจีดีพี ซึ่งกำหนดไว้ในปี 2564 นั่นก็คือสิ้นแผน 12 เราจะต้องมีการวิจัยและพัฒนาในระดับ 2% ของจีดีพี โดยที่ในแผนก็เขียนว่าจะทำได้โดยปฏิรูปแรงจูงใจด้านการเงินการคลัง คือใช้ Incentive หรือแรงจูงใจให้เกิดการลงทุนเพิ่มขึ้น แก้ไขกฎหมายที่เป็นอุปสรรค ซึ่งเป็นการพูดแบบค่อนข้างกว้าง ผมยังไม่เห็นมาตรการที่เป็นรูปธรรม

และถ้ามาดูข้อมูลจากแนวโน้มในปัจจุบัน ซึ่งนักวิจัยในทีมของผมได้ทำการประมาณการเอาไว้ว่า ถ้าประเทศไทยไปเรื่อยๆ แบบที่เราเคยเป็นมา ในปี 2564 ตามเป้าของแผน 12 แทนที่จะได้ 2% ของจีดีพี น่าจะได้เพียง 0.6% ของจีดีพีเท่านั้น กว่าจะได้ถึง 2% ต้องไปถึงปี 2590 นั่นก็คือช้ากว่าที่แผนวางไว้ 26 ปี ถ้ากำหนดเป้าไว้แต่ไม่มีมาตรการที่ชัดเจนสิ่งที่จะเกิดขึ้นในอีก 36 ปีข้างหน้า จะเกิดขึ้นภายใน 10 ปีได้อย่างไร สิ่งนี้เป็นข้อสงสัย

อีกตัวอย่างหนึ่งก็คือแผน 12 กำหนดการเติบโตของภาคบริการไว้ว่าจะโตปีละ 7% โดยมีมาตรการคือ ส่งเสริมการท่องเที่ยว สร้างความสามารถในการแข่งขันภาคบริการ เจรจาการค้าเสรีระดับต่างๆ แต่แผนไม่ได้พูดถึงสิ่งที่สำคัญมาก ถ้าประเทศไทยไม่ได้เจรจาการค้าเสรีแล้ว เราจะสามารถสร้างความสามารถในการแข่งขันด้านบริการได้อย่างไร ซึ่งการเจรจาการค้าเสรีของไทยที่ผ่านมา เช่น การเจรจาในกรอบของประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนหรือว่า AEC ซึ่งผู้นำอาเซียนกำลังประชุมกันอยู่ และยืนยันที่จะเดินหน้าตามแผน ซึ่งจะเห็นว่าไม่มีการเปิดเสรีภาคบริการ และประเทศไทยไม่ได้มีแนวความคิดเลยที่จะเปิดเสรีภาคบริการฝ่ายเดียว ลดการผูกขาดในสาขาบริการซึ่งมีอยู่มากมาย

และหากไม่มีการดำเนินมาตรการเช่นนี้จะเป็นไปได้อย่างไร ที่ภาคบริการของไทยจะโตได้ปีละ 7% ผมไม่เห็นมาตรการที่เป็นรูปธรรมที่ทำให้เกิดขึ้นได้ จึงเกิดความสงสัยว่ามาตรการในแผนจะรองรับเป้าหมายได้อย่างไร

กลไกในการติดตามแผนก็ไม่ได้ชัดเจน ไม่ได้มีการกำหนดผู้รับผิดชอบว่า เป้าหมายแต่ละเป้าหมายไม่สำเร็จใครต้องรับผิดชอบ ไม่มีกรอบเวลาที่ชัดเจน ไม่เหมือนกับอ่านแผนของมาเลเซีย ถ้าไปดูแผนปฏิรูปภาครัฐของมาเลเซีย จะเห็นว่ามีเป้าหมาย มีผลลัพธ์ มีกรอบเวลาที่ชัดเจน มีการระบุหน่วยงานที่รับผิดชอบ และมีกลไกติดตามแผนจากภายนอก ไม่ใช่ติดตามจากภายใน รวมทั้งมีการเปิดเผยผลการปฏิบัติตามแผนต่อสาธารณะ ซึ่งจะทำให้แผนมีความศักดิ์สิทธิ์ จึงไม่น่าแปลกใจว่า ทำไมแผนของจีน มาเลเซีย ตรรกะเหล่านั้นมีน้ำหนักมาก ไม่เหมือนกับแผนของไทย

บุุคลากรภาครัฐเพิ่ม 50% ใน 10 ปี งบเพิ่ม 3 เท่า แต่ประสิทธิภาพถอดถอย

เมื่อสักครู่ได้กล่าวถึงการพัฒนาเศรษฐกิจในบางแง่มุมไปแล้ว ในช่วงต่อมาจะขอพูดถึงรัฐไทยโดยนำงานที่สถาบันอนาคตไทยศึกษาเคยศึกษาไว้มาดูว่ามีแนวโน้มใหญ่ๆ เกี่ยวกับรัฐไทยอย่างไร รัฐไทยจะช่วยพัฒนาเศรษฐกิจไทยได้หรือไม่ ซึ่งท่านฟังแล้วจะได้คำตอบหลังจากดูตัวอย่างเหล่านี้

ประการแรก สถาบันอนาคตไทยศึกษาท่านได้บอกไว้ว่าเรามีบุคลากรในภาครัฐเพิ่มขึ้น 50 เปอร์เซ็นต์ในรอบ 10 ปีที่ผ่านมา โดยที่กำลังคนในภาครัฐที่เป็นข้าราชการนั้นไม่ได้เพิ่มขึ้นสักเท่าไร อยู่ในระดับ 1.3 ล้านคนเท่าเดิม แต่ส่วนที่เติบโตขึ้นมาในรอบ 10 ปีคือส่วนที่เป็นพนักงานและลูกจ้างของรัฐ ซึ่งเติบโตอย่างรวดเร็ว เพราะส่วนตำแหน่งราชการของรัฐถูกแช่แข็งไว้ด้วยนโยบายของรัฐ

เพราะฉะนั้น ข้าราชการจึงไม่ได้เพิ่มขึ้น แต่ว่าบุคลากรในภาครัฐเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว 50% ใน 10 ปี

นอกจากนี้ เงินเดือนของข้าราชการก็ไม่ได้ต่ำอีกต่อไป ถ้าดูในอดีตปี 2547 เงินเดือนแรกเข้าของข้าราชการ ปริญญาตรีอยู่ที่ 6,000 บาท ขณะที่ภาคเอกชนในเวลานั้นอยู่ที่ 9,000 บาท แต่ในปี 2556 หลังจากมีการรับประกันเงินเดือนราชการ ปริญญาตรีอยู่ที่ 15,000 บาท ก็พบว่าสูงกว่าภาคเอกชนที่อยู่ในระดับ 13,000 บาท ของเอกชนเป็นข้อมูลจากสำนักงานสถิติแห่งชาติ ส่วนข้อมูลจากภาคราชการเป็นอัตราตามที่รัฐบาลให้ จะเห็นได้ว่าเงินเดือนของข้าราชการสูงกว่าเงินเดือนเอกชนเรียบร้อยแล้ว

งบบุคลากรภาครัฐไทยจึงสูงขึ้น และสูงกว่าในหลายประเทศ จากการที่บุคลากรมีจำนวนมากขึ้น เงินเดือนสูงขึ้น เราจึงมีงบบุคลากรเพิ่มขึ้น 3 เท่าจาก 10 ปีที่แล้ว โดยคิดเป็นมูลค่า 7.1 เปอร์เซ็นต์ของจีดีพี ซึ่งสูงกว่าเพื่อนบ้านอย่างมาเลเซีย ฟิลิปปินส์ อินโดนีเซีย สิงคโปร์ และเกาหลีใต้ แต่ผลงานของภาครัฐกลับตกต่ำลงในการจัดอันดับต่างๆ เช่น การจัดอันดับของธนาคารโลก โดยดูดัชนีธรรมาภิบาลภาครัฐของไทยจะพบว่าประสิทธิภาพลดลง การแก้ไขปัญหาคอร์รัปชันแย่ลง กฎระเบียบการกำกับดูแลแย่ลง การบังคับใช้กฎหมายแย่ลง

เพราะฉะนั้น ถึงจุดนี้ก็คงตั้งข้อสังเกตได้ว่า เราจะเป็นคำตอบของการพัฒนาเศรษฐกิจไทยได้หรือไม่

ในการกล่าวถึงอาจารย์ป๋วย เราจะนึกถึงคืนวันอันดีงามที่เรามีเทคโนแครตในภาครัฐที่มีความสามารถ ซื่อสัตย์สุจริตและมีประสิทธิภาพ ถ้าเป็นยุคของอาจารย์ป๋วย เราอาจจะเห็นภาพเหล่านี้ว่าภาครัฐจะเป็นกำลังขับเคลื่อนการพัฒนาเศรษฐกิจได้

แต่ถ้าเราดูจากพัฒนาการในช่วงหลังๆ ซึ่งมีสาเหตุมากมาย ก็ทำให้ภาครัฐของไทยมีความอ่อนแอลง เราก็จะตั้งข้อสังเกตว่า เศรษฐกิจไทยจะพัฒนาไปได้อย่างไรในเมื่อภาครัฐมีความอ่อนแอลงเช่นนี้

ภาครัฐอ่อนแอ-แนะพัฒนาคนด้วยโมเดลอาชีวะ

ภาครัฐอ่อนแอลง เราจะแก้ไขปัญหาสำคัญ แก้ไขปัญหาสำคัญของ 2 ปัญหาของไทย ที่เป็นการท้าทายไปสู่การเป็นประเทศพัฒนาแล้ว ก็คือ การพัฒนากำลังคน และการสร้างนวัตกรรมเพื่อการวิจัยและการพัฒนาได้อย่างไร

ลองดูกรณีศึกษาจาก 2 กรณี

เรื่องแรกคือ การพัฒนากำลังคน โดยเรื่องนี้เป็นเรื่องที่กว้างใหญ่ เราเป็นเรื่องที่ท่านอาจารย์ป๋วยสนใจมาก แต่วันนี้ผมจะขอโฟกัสเฉพาะการพัฒนากำลังคน ในส่วนที่เป็นอาชีวศึกษา เป็นสิ่งแรกที่รัฐบาลได้พูดถึง แต่ว่ารูปธรรมจับต้องได้ทำน้อย ก่อนอื่นเป็นแนวโน้มที่เกิดขึ้นทั่วโลกไม่ใช่เฉพาะประเทศไทยที่ความนิยมในอาชีวศึกษานั้นลดลง ความนิยมลดลงแม้กระทั่งในประเทศที่อาชีวศึกษาเคยเข้มแข็งอย่างประเทศเยอรมนี

เยอรมนี ถือว่าเป็นประเทศต้นแบบของการพัฒนาอาชีวศึกษา แต่เดิม ในปี 1958 เคยมีนักเรียน ม.ปลายที่เรียนอาชีวะอยู่ประมาณ 65% ลดเหลือไม่ถึง 50% คล้ายกับในประเทศสวิตเซอร์แลนด์ ฝรั่งเศส อังกฤษ เกาหลีใต้ และญี่ปุ่น เพราะฉะนั้น ประเทศไทยไม่ได้มีแนวโน้มแปลกประหลาดที่ความนิยมในอาชีวศึกษาลดลง

ประเทศไทยในช่วงหลังนี้ อาจจะมีข่าวซึ่งยังไม่ได้รับการยืนยันว่าจริงหรือไม่ว่า มีคนเริ่มไปเรียนอาชีวศึกษาเพิ่มขึ้น แต่ในบรรดาคนที่เรียนอาชีวศึกษาที่ลดลง กลับพบว่ามีส่วนหนึ่งของอาชีวศึกษาที่ได้รับความนิยมสูงขึ้น ในสวิตเซอร์แลนด์ เยอรมันนี อาชีวศึกษาที่เรียกว่าทวิภาคี (DVE: Dual Vocational Education) วิธีการเข้าไปฝึกงานในภาคอุตสาหกรรม พร้อมกับเรียนในภาคสามัญด้วย ทำให้ในวิทยาลัยนั้นได้รับความนิยมเพิ่มขึ้น เช่น ในบรรดานักเรียนอาชีวะเยอรมัน ที่แต่เดิม มีทวิภาคีอยู่ประมาณ 75% ได้ก้าวไปถึง 90% เป็นต้น ปรากฏการณ์คล้ายคล้ายกันเกิดขึ้นในประเทศอื่นด้วย

ทำไมทวิภาคีถึงได้รับความนิยม ทวิภาคีเป็นการเรียนรู้จากข้างในโรงเรียนและสถานประกอบการ นั่นก็คือ ตามคำจำกัดความของ OEPD ใช้เวลาเรียนในสถานประกอบการอย่างน้อย 25 %

ประเทศไทยก็มีเทรนด์คล้ายๆ กัน แต่มีตัวเลขที่สูงกว่านี้ เช่น จะถือว่าเป็นทวิภาคีได้ ฉันอยู่ในสถานประกอบการอย่างน้อย 50% การเรียนในสถานประกอบการควบคู่กับการเรียนในโรงเรียนอาจจะมีการเรียงสลับไปสลับมาในช่วงเวลา 4 ปีของอาชีวะ เช่น เรียนในสถานศึกษา 3 วัน ไปเรียนในสถานประกอบการ 2 วัน หรือเรียนสลับกัน 1 หรือ 2 สัปดาห์ อะไรต่างๆ

แต่ต้องมีการสลับที่บ่อยพอ เพราะว่าเรียนรู้จากปัญหาจริงในโรงงาน กับเรียนรู้ในโรงเรียนในทางทฤษฎี เราเชื่อว่าโมเดลที่ดีที่สุดในการเรียนรู้คือ ต้องเจอปัญหาจริง ในขณะเดียวกันก็ต้องได้ความรู้ทางทฤษฎีด้วย ทำให้คิดแก้ปัญหาได้ลึกซึ้งยิ่งขึ้น เรียน ทฤษฎี กับปฏิบัติสลับไปสลับมา ก็จะได้ทั้งข้อดีของทั้งภาคทฤษฎีและภาคปฏิบัติ เสื้อนักเรียนก็เป็นพนักงานบริษัทได้ค่าจ้างด้วย

การศึกษาในต่างประเทศพบว่า ลักษณะของระบบอาชีวะที่เข้มแข็งจะต้องมีองค์ประกอบ 3 อย่าง อย่างแรกก็คือ นายจ้างมีส่วนร่วมมาก สองคือมีระบบรับรองคุณสมบัติว่ามีคุณวุฒิจริง อย่างที่สามก็คือมีส่วนร่วมกันในการจัดการศึกษาเป็นทวิภาคี เรียนในสถานประกอบการควบคู่กับเรียนในโรงเรียน เพราะฉะนั้น จึงไม่แปลกที่ทวิภาคีได้รับความนิยม เพราะว่าเมื่อเรียนแล้วใช้การได้

บาทของรัฐและเอกชนในการจัดการศึกษาแบบทวิภาคี ก็มีหลายแบบ มีทั้งประเทศที่รัฐ-เอกชนมีบทบาทมาก และรัฐ-เอกชน มีบทบาทน้อย โดยแบ่งได้ 4 กลุ่ม

กลุ่มที่ทั้งรัฐและเอกชนมีบทบาทมากก็คือกลุ่มอย่าง เยอรมนีและเดนมาร์ก กลุ่มประเทศเหล่านี้จะมีทวิภาคีเข้มแข็งเพราะว่ารัฐและเอกชนร่วมมือกัน ส่วนกลุ่มที่รัฐมีบทบาทน้อยเอกชนมีบทบาทมาก เช่น ในญี่ปุ่น ญี่ปุ่นเป็นประเทศที่รัฐให้การศึกษาในระบบสามัญศึกษาดีมาก แต่ว่าในระบบอาชีวศึกษา รัฐลงแรงน้อย อาชีวะของญี่ปุ่นจึงเป็นเอกชน

และที่สำคัญ คนญี่ปุ่นพัฒนาทักษะการทำงานขึ้นมาได้ เมื่อเข้าสู่บริษัทแล้ว ธุรกิจลงทุนฝึกอบรมพนักงานเข้มข้นมาก อีกโมเดลหนึ่งเป็นโมเดลในภาคพื้นยุโรปอย่างในสวีเดนและฝรั่งเศส โรงเรียนของรัฐมีบทบาทมาก เน้นแรงงานทักษะสูงโดยที่สถานประกอบการมีบทบาทน้อย แต่ก็เป็นประเทศที่คนโดยรวมมีความรู้ใช้ได้แต่อาจไม่เหมาะกับการเข้าสู่สถานประกอบการเพราะว่ามีบทบาทของสถานประกอบการน้อย

ส่วนโมเดลสุดท้าย พบในประเทศตะวันตกที่ใช้ระบบเศรษฐกิจแบบแองโกลแซ็กซอน คือ อังกฤษและสหรัฐฯเป็นประเทศที่เน้นกลไกตลาดมาก กลไกตลาดนั้นทำให้ผู้เรียนจะเน้นทักษะทั่วไป เพราะว่าต้องใช้เงินของภาคเอกชนในการไปเรียน ก็ไม่อยากทำให้ลักษณะของตนเองไปยึดติดกับในอุตสาหกรรมใดอุตสาหกรรมหนึ่ง บทบาทเอกชนก็น้อยบทบาทรัฐก็น้อย ลักษณะของคนในประเทศต่างๆ เหล่านี้ ผมเชื่อว่าประเทศไทยก็อยู่ในกลุ่มนี้ด้วย ยังมีทักษะแรงงานไม่ค่อยสูง เพราะว่าความร่วมมือของรัฐและเอกชนน้อย

ถ้าเราดูกรณีการจัดทวิภาคีในประเทศไทย เราจะพบตัวอย่างมากมาย ผมขอยกสัก 2 ตัวอย่าง ตัวอย่างแรก คือ วิทยาลัยเทคนิคมีนบุรี ซึ่งถือว่าเป็นวิทยาลัยที่ทำทวิภาคีแห่งแรกในประเทศไทยได้รับความนิยมสูงมาก นักศึกษาที่จบจากวิทยาลัยแห่งนี้หางานดีๆ ทำได้จำนวนมาก มีการเรียนในโรงงานเป็นหลัก เสริมด้วยการทำงานภาคค่ำในวิทยาลัย นักศึกษาที่นี่จะเป็นที่ยอมรับสูงมาก ที่สำคัญก็คือ เป็นนักศึกษาที่มีความอดทนอย่างยิ่ง เพราะว่าเรียนในโรงเรียนตอนกลางวัน เรียนในสถานประกอบการตอนกลางคืน เพราะฉะนั้น อย่างน้อยนี่เป็นสิ่งที่ภาคอุตสาหกรรมต้องการ

จะเห็นได้ว่า มีอุตสาหกรรมต่างๆ มาเข้าร่วมมากมายหลายร้อยบริษัท มีแนวทางการรับประกันคุณภาพและเลือกนักเรียนเข้าโครงการ ซึ่งต้องมีการเตรียมตัวล่วงหน้าเป็นเวลา 1 ปี มีการสอบไล่ก่อนเลื่อนชั้น ดังนั้น นักศึกษาที่จะเข้าไปเรียนในสถานประกอบการได้ไม่ใช่นักศึกษาที่เข้ามา ปวช. ในทันที ต้องผ่าน 1 ปีก่อน วิทยาลัยจะคัดเลือกนักศึกษาที่สอบผ่าน ไม่ผลักภาระให้สถานประกอบการ

เมื่อนักศึกษาเข้าไปอยู่ในสถานประกอบการก็จะมีครูนิเทศเข้าไปติดตามดูแลให้คำปรึกษานักเรียนในการฝึกงานอย่างใกล้ชิดด้วย นี่คือสาเหตุที่วิทยาลัยแห่งนี้ประสบความสำเร็จอย่างมากในการจัดทวิภาคี

อีกตัวอย่างหนึ่งที่อยู่ที่ภาคตะวันออกเฉียงเหนือ จังหวัดอุดรธานี คือวิทยาลัยเทคโนโลยีอีสานเหนือ ซึ่งเป็นวิทยาลัยเอกชนแต่ไปร่วมมือกับบริษัทญี่ปุ่นได้อย่างประสบความสำเร็จ โรงงานต่างๆ ต้อนรับนักศึกษาจากวิทยาลัยแห่งนี้เพราะว่าทำทวิภาคีตอนจบ ปวส. ไม่ใช่ในชั้น ปวช. ในชั้น ปวช. นั้นเป็นการเตรียมตัวแนะแนวอาชีพและเลือกนักเรียนความประพฤติดีไปทำงานกับ บริษัทที่มีชื่อเสียง เลือกมาดี เตรียมตัวมาดี ก็มีผลต่อความสำเร็จ

ตัวอย่างเหล่านี้ชี้ให้เห็นว่า การทำทวิภาคีเพื่อสร้างแรงงานที่มีทักษะดีนั้นเป็นไปได้ในประเทศไทย แต่ทั้งสองตัวอย่างนี้จะเห็นได้ว่ามีต้นทุนในการทำสูงมาก

อย่างแรกคือการทำทวิภาคีระหว่างสถานศึกษากับสถานประกอบการในประเทศไทยเป็นการทำแบบทวิภาคีจริงๆ คือจับคู่กันเองระหว่างสถานศึกษา ก. ข. ค. กับ สถานประกอบการ a b c เพราะฉะนั้น แต่ละคนจะต้องไปทำความตกลงกันเต็มไปหมด ก็จะเห็นลูกศรโยงการเชื่อมโยงเป็นจำนวนมาก จับคู่กันยาก ไม่มีกลไกช่วยเตรียมตัว สถานศึกษาต้องเตรียมตัวนักศึกษาของตนเองไป ไม่มีกลไกลรับประกันคุณภาพมาตรฐานของทั้งสองฝ่าย เพราะฉะนั้น สถานประกอบการก็ไม่ไว้ใจว่าสถานศึกษาส่งนักศึกษาที่ดีมีความพร้อมมาหรือไม่ ด้านสถานประกอบการเองก็อาจมีปัญหา คือ นำนักศึกษาไปทำงานแต่ไม่ได้ให้การศึกษาอย่างเพียงพอในโรงงาน นำไปใช้เป็นแรงงานราคาถูกไป ซึ่งหากไม่มีกลไกประกันคุณภาพของทั้งสองฝ่ายนักศึกษาก็จะไม่ได้อะไรจากระบบนี้

ในต่างประเทศที่ถูกวิพากษ์ที่ประสบความสำเร็จ มีตัวช่วยคือองค์กรตุลาการช่วยขยายผล อย่างแรก คือช่วยจับคู่ เป็นฝั่งที่คอยตรวจสอบทั้งด้านสถานประกอบการและสถานศึกษา เลือกเฉพาะสถาบันที่มีความพร้อมมาจับคู่กัน ช่วยเตรียมตัวทำปฐมนิเทศทั้งสองฝ่าย ช่วยผลักดันคุณภาพทั้งสองฝ่าย ถ้าไม่ดีก็ไม่ให้เข้าร่วมโครงการ ระบบทวิภาคีในประเทศเหล่านั้นจึงประสบความสำเร็จ

องค์กรตุลาการในตัวอย่างของเยอรมนีคือหอการค้าและสภาอุตสาหกรรมเยอรมนี ซึ่งเป็นหน่วยงานเดียวกัน ไม่เหมือนกับในประเทศไทยที่ 2 หน่วยงานนี้แยกจากกันเป็นตัวกลางในการทำทวิภาคีโดยได้รับการสนับสนุนจากภาครัฐ

ต้องสร้างตัวช่วยรัฐอุดหนุน-เอกชนบริหาร

เพราะฉะนั้น แนวทางการขยายผลให้ทวิภาคีประสบความสําเร็จในประเทศไทย คือ ต้องสร้างตัวช่วย เป็นตัวแทนเอกชนและรัฐ โมเดลที่เป็นไปได้คือรัฐออกเงินอุดหนุน เอกชนบริหารภายใต้การกำกับของรัฐโดยที่ไม่ต้องมีการกำกับกำหนดคุณสมบัติแรงงาน วางระบบประกันคุณภาพ จูงใจสถานประกอบการให้ร่วมโดยรัฐสนับสนุนค่าใช้จ่าย สมใจนักเรียน ให้ได้รับประกาศนียบัตรพิเศษ

ที่ทวิภาคีประสบความสำเร็จในต่างประเทศก็เพราะว่า หากจบทวิภาคีมาบางแห่งได้รับประกาศนียบัตรจากทั้งที่สถาบันการศึกษาและจากสถานประกอบการ ว่ามีคุณสมบัติที่ดี การผ่านหลักสูตรเหล่านี้เป็นเครื่องรับประกันว่านักศึกษาคนนั้นเป็นคนที่ทำงานได้ทำงานเก่ง คิดได้คิดเป็น นี่คือโมเดลที่ต่างประเทศทำมาแล้วสำเร็จ

โดยสรุป ทวิภาคีเป็นตัวอย่างที่ชี้ให้เห็นว่าสามารถยกระดับคุณภาพแรงงานได้ แต่ในเมืองไทยนั้นขยายผลยาก เพราะขาดตัวช่วยจากทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง ต้นทุนสูงมาก เหนื่อยมาก รัฐควรที่จะช่วยให้การสนับสนุน ให้เกิดขึ้น ให้มีตัวช่วย โดยรัฐอุดหนุนค่าใช้จ่ายและเอกชนเป็นตัวกลางในการบริหารจัดการ มีการประกันคุณภาพ

ดูอีกตัวอย่างหนึ่ง ถ้าประเทศไทยจะทนจากกับดักรายได้ปานกลางนอกจาก ทักษะแรงงานจะต้องดีขึ้นแล้ว ผู้ประกอบการจะต้องมีขีดความสามารถในเทคโนโลยีดีขึ้นด้วย ซึ่งจะทำไม่ได้หากไม่ทำวิจัยและพัฒนา

ดังที่บอกว่ารัฐบาลตั้งเป้าหมายเรื่องการวิจัยและพัฒนาไว้สวยหรู เริ่มตั้งแต่การตั้งเป้าหมายว่าปีหน้าจะต้องมีสัดส่วนการลงทุนวิจัยและพัฒนา 1% ของจีดีพี เปิดแผน 12 ในอีก 5 ปีข้างหน้าจะต้องมี รัฐลงทุน 2% ของจีดีพี ขอให้สอบสวนรัฐและเอกชนจากปัจจุบันที่ลงทุนเท่ากันประมาณ 50:50 เอกชน 70% รัฐ 30%

ในสมัยรัฐบาลปัจจุบัน รัฐมนตรีว่าการกระทรวงวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี ดร.พิเชฐ ดุรงคเวโรจน์ ใช้ความพยายามอย่างมากในการพยายามทำให้เป้าหมายนี้เกิดขึ้นให้ได้ ผลักดันให้รัฐบาลตั้งกองทุนวิจัย โดยใช้เงิน 1.5% ของกำไรรัฐวิสาหกิจมาเติมเป็นเงินที่รัฐจะสนับสนุนงานวิจัย ซื้อหุ้นคืนได้ประมาณปีละ 2 พันล้านบาท ยังห่างไกลจากเป้าหมายอยู่พอสมควร แต่ก็ถือเป็นเป้าหมายที่ดี

ตามแนวโน้มที่ผ่านมา ถ้ารัฐไทยยังทำอย่างนี้ เป้าหมายที่จะทำให้เกิดการลงทุนเพิ่มขึ้นเป็น 2% ของจีดีพีนั้นจะช้าไปถึง 25 ปี ในขณะเดียวกัน อยากได้เป้าการที่เอกชนลงทุนเป็นเงินสัดส่วน 70 เปอร์เซ็นต์ แผนที่ได้ตามเป้าในปี 2564 การศึกษาของทีวิจัยจากทีดีอาร์ไอบ่งชี้ว่าจะช้าจากเป้าหมายไป 54 ปี ซึ่งเราจะเห็นว่าภาครัฐตั้งเป้าหมายไว้โดยไม่เคยดูความเป็นจริงว่ามันจะเกิดขึ้นได้อย่างไร

ถ้าเราจะลงทุนพัฒนาอย่างที่ว่านี้ จะทำได้อย่างไรนั้น หากประเทศไทยเข้าสู่สังคมสูงอายุจะไม่มีทรัพยากรเหลือมาก ต้องมีการรักษาพยาบาล จัดระเบียบแรงงานเพิ่มขึ้น เราจะเหลืองบลงทุนในด้านต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นโครงสร้างพื้นฐาน ตลอดจนงบลงทุนวิจัยพัฒนา เหนื่อยไม่มาก อย่างที่เราจำเป็นต้องมี ไม่มีทางได้ 1-2% อย่างที่เราอยากจะเห็น

ดังนั้น จึงต้องมีการระดมทุนการทำวิจัยพัฒนาจากภาคเอกชน คือ ผู้ที่ได้ผลประโยชน์เยอะที่สุดจากการวิจัยพัฒนา ในต่างประเทศการระดมทุนกับเอกชนั้นทำได้หลายแบบ ตั้งแต่ให้เอกชนคุยกันเอง เช่น ในสหรัฐฯ เอกชนจะลงทุนมาก ประเทศเน้นบริษัทใหญ่ เช่น เกาหลีใต้ ต่างประเทศเน้นบริษัทข้ามชาติจึงดูดบริษัทข้ามชาติ เช่น สิงคโปร์ ที่ให้บริษัทข้ามชาติเข้ามาลงทุนและทำวิจัยพัฒนา บางประเทศในอุตสาหกรรมไฮเทค เช่น อิสราเอล เป็นต้น

กรณีของประเทศไทย เราจะเห็นว่าหากเห็นเอกชนลงทุน เอกชนก็จะไม่ยอมลงทุน จะเกี่ยงกับภาครัฐ เพราะว่า การวิจัยและพัฒนานั้นมีลักษณะเป็นสินค้าสาธารณะอย่างหนึ่ง นั่นก็คือคนที่ไม่ได้ลงทุนมีโอกาสได้ประโยชน์ด้วย

ผลของกรณีประเทศไทยหวังได้กับบริษัทขนาดใหญ่เท่านั้น ที่เริ่มมีการลงทุนวิจัยและพัฒนา บริษัทข้ามชาติก็ได้มีบ้าง เช่น บริษัทรถยนต์จากญี่ปุ่น มาลงทุนวิจัยพัฒนาในศูนย์ทดสอบต่างๆ ศูนย์ออกแบบเริ่มเกิดขึ้นบ้างแต่เป็นส่วนน้อย

โมเดลของประเทศไทยเรายังมีทุนวิจัยและพัฒนาน้อย ไม่มีสัญญาณที่ดีขึ้น แต่ถ้าทำแบบเดิมประเทศไทยจะไม่สามารถเป็นประเทศที่พัฒนาได้ ต้องมีกลไกระดมทุนจากภาครัฐในการกระตุ้นเอกชนด้วย

ที่ผมคิดว่าเป็นไปได้มากที่สุดคือ รัฐจะต้องลงทุนโดยการสมทบกับเอกชน ใช้เงินของรัฐตั้งเป้าให้เอกชนลงทุน เอกชนลงทุนแล้วรัฐทำการสมทบให้ 1 หรือ 2 เท่า เป็นต้น นี่คือวิธีที่เป็นไปได้


 

หมายเหตุ: เผยแพร่ครั้งแรกใน ไทยพับลิก้า เมื่อวันที่ 27 พฤศจิกายน 2558 ในชื่อ “สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์” รัฐไทยกับการพัฒนาเศรษฐกิจ (ตอน2) : รัฐอ่อนแอ มีแต่”แผนลมโชย-ขาดกลไกติดตาม”

เรื่องที่คุณอาจสนใจ

ดูทั้งหมด