สององค์กรวิจัยแนะรัฐบาลใช้สูตรปราบคอร์รัปชันสากล

ตีพิมพ์2017-02-03

สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.)

สกว.ผนึกกำลัง ทีดีอาร์ไอ จัดเวทีชี้แจงปัญหาและทางออกกรณีดัชนีการรับรู้ด้านคอร์รัปชันของไทยแย่ลง ชี้ปัจจุบันภาพลักษณ์ถูกเชื่อมโยงกับประชาธิปไตยมากขึ้น จึงต้องให้ความสำคัญกับทั้งสองส่วน ปรามรัฐบาลอย่าคิดสูตรปราบคอร์รัปชันเอง แต่ควรใช้แนวทางสากลที่ทั่วโลกยอมรับ และเปิดเผยข้อมูลที่สาธารณชนสนใจและสร้างการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน โดยเฉพาะโครงการประชารัฐ

3 กุมภาพันธ์ 2560  ศ.นพ.สุทธิพันธ์ จิตพิมลมาศ ผู้อำนวยการ สกว. เป็นประธานเปิดงานแถลงข่าว “ปัญหาและทางออกกรณีดัชนีการรับรู้ด้านคอร์รัปชัน (CPI) ของไทย” ซึ่งจัดโดย สกว. และสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) หลังจากองค์กรเพื่อความโปร่งใสนานาชาติจัดอันดับดัชนีการรับรู้ด้านคอร์รัปชันของไทยในปี 2559 อยู่ที่ 35 คะแนน จาก 100 คะแนน อยู่ในอันดับที่ 101 จาก 176 ประเทศทั่วโลก

ผู้อำนวยการ สกว. ระบุว่าคะแนนที่ออกมาทำให้ต้องกลับมาทบทวนอย่างจริงจังว่าเกณฑ์การประเมินมีส่วนใดดีขึ้นหรือแย่ลง หรือเป็นเพราะสถานการณ์คอร์รัปชันของไทยแย่ลง และควรหาแนวทางการแก้ไขปัญหาดังกล่าวโดยใช้แนวทางการวิจัย ซึ่ง สกว.ตระหนักถึงปัญหาคอร์รัปชันของประเทศไทยต่อเนื่องเป็นเวลากว่าสิบปี ล่าสุดได้จัดตั้งกรอบการวิจัยเชิงยุทธศาสตร์ด้านธรรมาภิบาลและแก้ปัญหาคอร์รัปชัน เช่น การคอร์รัปชันกรณีรับจำนำข้าว หนังสือเมนูคอร์รัปชันและคอร์รัปชันในสังคมสีเทา ซึ่งจัดทำร่วมกับทีดีอาร์ไอ รวมถึงปัญหาการทุจริตของประเทศเชิงนโยบาย และโครงการสังคมไทยไร้คอร์รัปชันในโครงการท้าทายไทย อย่างไรก็ตามแม้ผลประเมินทำให้คนไทยรู้สึกผิดหวัง แต่เราก็ยังไม่หมดกำลังใจ สกว.จะร่วมกับภาคีเครือข่ายปรับปรุงการทำงานวิจัยเพื่อนำไปใช้ในการแก้ปัญหาคอร์รัปชันของประเทศอย่างเต็มที่และเต็มกำลังความสามารถต่อไป

ด้าน ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ ประธานทีดีอาร์ไอ กล่าวถึงปัญหาและทางออกในสถานการณ์ดังกล่าวว่า อันดับความโปร่งใสของประเทศไทยเป็นเรื่องละเอียดสลับซับซ้อน ขณะที่เรื่องภาพลักษณ์ก็สำคัญไม่น้อยกว่าความจริง ในปีนี้อันดับความโปร่งใสของไทยลดลง

สิ่งที่รัฐบาลของพล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา พยายามทำในช่วงแรกที่มารับตำแหน่งในช่วงกลางปี 2557 ทั้งการสร้างภาพลักษณ์เรื่องการรับรู้ความโปร่งใสมีผลงานหลายเรื่องที่ช่วยลดข้อกล่าวหาการเรียกเงินทองไปได้ และการมีส่วนร่วมจากภาคประชาชนช่วยกันแก้ไขปัญหา ต่อมารัฐบาลในสายตาต่างประเทศคะแนนก็ตกลงกลับมาที่จุดตั้งต้นหลังจากบริหารประเทศได้ 2-3 ปี สิ่งสำคัญที่เราต้องการศึกษาเรื่องคะแนนแย่ลงนั้นเป็นเพราะภาพลักษณ์หรือความจริงที่แย่ลง

ทั้งนี้การทุจริตคอร์รัปชันเป็นเรื่องผิดกฎหมาย จึงไม่มีข้อมูลทางการที่บอกได้อย่างถูกต้องตามวัตถุวิสัย องค์กรเพื่อความโปร่งใสนานาชาติ หรือ TI ใช้วิธีการวัดด้วยการรับรู้หรือความรู้สึก และภาพลักษณ์ ซึ่งเป็นอัตวิสัยที่วัดได้ยาก จับต้องยาก เปรียบเสมือนเป็นศิลปะมากกว่างานวิชาการแท้ ๆ จึงพยายามพัฒนาวิธีการวัดการรับรู้ด้านคอร์รัปชันมาเรื่อย ๆ ปัจจุบันใช้วิธีเก็บข้อมูลจากแหล่งต่าง ๆ ให้มากที่สุดแล้วนำคะแนนจาก 13 แหล่งที่ใช้ได้กับประเทศต่าง ๆ มาเฉลี่ยกัน สำหรับประเทศไทยมีข้อมูลจาก 9 แหล่ง 9 ชุดข้อมูล ด้วยวิธีการเช่นนี้คะแนนของแต่ละประเทศจึงเปลี่ยนไปตามแหล่งข้อมูล ทำให้ข้อมูลที่ได้ต่างกัน การเปรียบเทียบจึงไม่ได้อยู่บนฐานเดียวกันจริง ๆ ดังนั้นการจะบอกว่าประเทศไทยดีขึ้นหรือแย่ลง คำตอบก็คือขึ้นอยู่กับข้อมูลที่ใช้

คะแนนที่แกว่งตามการวัดที่เปลี่ยนแปลงมาก ได้แก่ Global Insight (GI) ที่วัดความเสี่ยงจากคอร์รัปชันในการส่งออก-นำเข้า และการทำสัญญากับรัฐ เช่น ศุลกากร จัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ ได้คะแนนต่ำลงมาก รวมถึงคะแนนที่เปลี่ยนเมื่อเพิ่มแหล่งข้อมูล คือ ความหลากหลายด้านประชาธิปไตย (Varieties of Democracy: VDEM) ซึ่งเป็นหมวดใหม่ที่วัดคอร์รัปชันในฝ่ายนิติบัญญัติ บริหารและตุลาการ ซี่งไทยได้ 24 คะแนน ซึ่งทั้งสองหมวดนี้เป็นตัวที่ฉุดคะแนนประเทศไทยอย่างมาก และเกิดคำถามตัวใหญ่ว่าเกิดอะไรขึ้นกับประเทศไทย อย่างไรก็ตามคะแนน GI ที่ลดลงอย่างมาก พบว่าใช้ข้อมูลปี 2558 แต่ประกาศปี 2560 คำวิพากษ์วิจารณ์ที่เกิดขึ้นในสังคมไทยก็ไม่ได้สอดคล้องกับตัวข้อมูลจริง ๆ

ดร.สมเกียรติได้ตั้งข้อสังเกตว่าข้อมูลของ TI อาจไม่ได้วัดอย่างเที่ยงตรง ถ้าตัด VDEM ออกไทยจะได้ประมาณ 36 อยู่ในอันดับประมาณ 95 ซึ่งอาจไม่แย่เท่าที่ถูกมองอยู่ในขณะนี้ และประเทศที่ได้คะแนนต่ำกว่า 40 ยากที่จะกลายเป็นประเทศพัฒนา แหล่งข้อมูลที่เพิ่มขึ้นใหม่ทำให้การลดคอร์รัปชันและประชาธิปไตยถูกเชื่อมโยงมากขึ้น ถ้าไทยอยากเป็นประเทศไทย 4.0 จะพบว่าในอดีตที่เคยศึกษาไม่มีประเทศพัฒนาแล้วที่มีคะแนนต่อต้านคอร์รัปชันต่ำกว่า 40 คะแนน แทบไม่มีประเทศใดที่โปร่งใสโดยไม่เป็นประชาธิปไตย ยกเว้นสิงคโปร์ที่มีผู้นำเอาจริงเรื่องการปราบปรามคอร์รัปชัน

ประเทศไทยไม่เคยคะแนนสูงถึง 40 คะแนน แม้จะไม่มีคะแนนด้านนี้ ระดับคอร์รัปชันอาจไม่ได้แย่ลงอย่างที่ต่างชาติมอง แต่ความโปร่งใสของประเทศไทยก็ไม่ได้ดีขึ้น ไม่สูงพอที่จะทำให้ไทยก้าวสู่การเป็นประเทศพัฒนาแล้วได้อยู่ดี ถ้าจะเป็นประเทศพัฒนาแล้วอย่างสิงคโปร์ เกาหลีใต้ ไต้หวัน ซึ่งรัฐบาลมีนโยบายอุตสาหกรรมหรือนโยบายสนับสนุนอื่น ๆ เพื่อสร้างความเข้มแข็งให้กับภาคเอกชน แต่ถ้าความโปร่งใสในประเทศต่ำรัฐบาลจะมีข้อจำกัดในการใช้เครื่องมือเพื่อช่วยเหลือภาคเอกชน เพราะจะถูกกล่าวว่าคอร์รัปชันและไปไม่ได้ ข้อจำกัดของรัฐที่ยกระดับประเทศก็จะต่ำไปด้วย

อีกประการที่น่าสนใจจากคะแนนที่ออกมา คือ ไทยมีปัญหาที่รัฐบาลเข้าไปปราบปราม-ปิดกั้นการแสดงความคิดเห็น การไม่มีหน่วยงานอิสระตรวจสอบการใช้อำนาจของรัฐบาล แม้ว่ารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ของไทยจะให้ความสำคัญในการต่อต้านคอร์รัปชัน แต่ยังมีปัญหาที่ฝ่ายค้านยังถูกปิดกั้นการแสดงความคิดเห็น และประชาชนถูกกักขังตัว ถ้ากลับไปดูคะแนนที่เกิดขึ้นจะเห็นว่าบางทีก็เป็นคนละเรื่องเดียวกัน เพราะคะแนนส่วนหนึ่งวัดความเป็นประชาธิปไตยของประเทศ แต่มีอีกส่วนหนึ่งมีคำถามเฉพาะเรื่องคอร์รัปชันของนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ ความจริงอาจไม่ได้แย่ขนาดที่ต่างชาติมอง แต่เรื่องคอร์รัปชันแม้ไม่ใช่ความจริงแต่หากภาพลักษณ์ก็มีความเสียหายเกิดขึ้นได้ และหากภาพลักษณ์ถูกเชื่อมโยงกับประชาธิปไตยไม่ว่าจะเกี่ยวข้องหรือไม่ แล้วคนประเมินเห็นว่าประเทศที่ไม่เป็นประชาธิปไตยมีโอกาสคอร์รัปชั่นมากกว่าเพราะไม่มีองค์กรตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ คะแนนก็ตกได้ ภาพลักษณ์ก็ลดลงได้ไม่ว่าคอร์รัปชันจะลดลงหรือเพิ่มขึ้นก็ตาม

ดร.สมเกียรติ ได้ยกตัวอย่างเมียนมาที่คะแนนดีขึ้นเพราะในปี 2559 รัฐบาลอองซาน ซูจี เข้ามามีอำนาจและประกาศนโยบายปราบคอร์รัปชัน แต่ผลอออกมาอย่างไรจับต้องได้หรือไม่ยังมีข้อมูลน้อยมาก จึงไม่แปลกที่จะมีคนตีความว่าไทยอันดับคอร์รัปชันลดลงเพราะความไม่เป็นประชาธิปไตย และถูกทำให้เป็นประเด็นการเมือง ดังนั้นสิ่งที่ประเทศไทยควรทำให้ได้ผลจึงต้องมองทั้งด้านที่เป็นความจริงและภาพลักษณ์ โดยทำทั้งสองอย่างควบคู่กัน ทั้งการปราบคอร์รับปชันและสร้างการรับรู้ของคน เช่น การอำนวยความสะดวก ปรับปรุงกฎหมายกาจัดซื้อจัดจ้าง บางเรื่องดำเนินการล้วแต่บางเรื่องยังไม่คืบหน้า โดยส่วนตัวคิดว่าควรเพิ่มความโปร่งใสโดยใช้วิธีหรือแนวทางสากล เพื่อให้ได้รับการยอมรับจากต่างชาติที่พิสูจน์แล้วว่าแนวทางดังกล่าวได้ผลเป็นที่ยอมรับ

“เราอย่าคิดสูตรปราบคอร์รัปชันแปลก ๆ เพราะต่างชาติไม่เข้าใจ หรือมองว่าเป็นเครื่องมือทางการเมือง เช่น เข้าไปเป็นสมาชิกความโปร่งใสในการก่อสร้างภาครัฐ (Construction Sector Transparency Initiative: CoST) หรือโครงการความโปร่งใสในอุตสาหกรรมสกัดทรัพยากรธรรมชาติ ((Extractive Idustries Transparency: EITI) เพื่อเพิ่มความโปร่งใสและลดคอร์รัปชัน โดยเฉพาะความโปร่งใสในการก่อสร้างภาครัฐ โครงการสัมปทานขนาดใหญ่ ที่ควรจะมีภาคประชาชนเข้าร่วมเป็นตัวแทน มีผู้ส่วนได้ส่วนเสียหลายฝ่ายเข้าไปส่วนร่วม น่าเสียดายที่รัฐบาลไทยมีนโยบายสุวรรณภูมิเฟสสอง แต่กระทรวงพลังงานและกระทรวงอุตสาหกรรมยังไม่ได้ผลักดันให้รัฐบาลเข้าโครงการ EITI”

นอกจากนี้ประธานทีดีอาร์ไอยังเห็นว่าควรโละกฎระเบียบครั้งใหญ่ (Regulatory Guillotine) ซี่งปัจจุบันมีหลักแสนฉบับ ตั้งแต่ พ.ร.บ. จนถึงประกาศกระทรวงต่าง ๆ รัฐบาลยังเดินหน้าค่อนข้างช้า ถ้าทำได้ก็คิดว่าจะแก้ปัญหาได้จริง นอกจากนี้ยังต้องเปิดเผยข้อมูล สร้างการมีส่วนร่วมกับประชาชน และกลับสู่ประชาธิปไตยโดยเร็ว แม้ผู้นำเอาจริงจะช่วยปราบคอร์รัปชันได้เยอะ แต่ประชาชนต้องมีส่วนร่วมด้วยในการช่วยรัฐบาลสกัดคอร์รัปชัน การเลือกตั้งควรเกิดขึ้นตามโรดแมป เปิดสิทธิเสรีภาพสื่อและประชาชนในการตรวจสอบภาครัฐมากขึ้น รวมถึงการส่งสัญญาณแรง ๆ เร่งรัดคดีสำคัญที่สาธารณะสนใจ ทำสงครามกับคอร์รัปชันอย่างแท้จริง เช่น กรณีโรลสรอยซ์กับการบินไทย ปตท. กฟน. กฟภ. ทีโอที ผู้นำต้องไม่เกรงใจคนรอบข้าง เอาจริงเอาจัง โดยนายกรัฐมนตรีหรือผู้นำต้องเอาผิดกับคนรอบข้างที่สงสัยว่ามีส่วนกับการทุจริต เช่นกรณีนายกรัฐมนตรีสิงคโปร์ลงโทษคนใกล้ตัวที่คอร์รัปชัน สั่งสอบสวนและดำเนินการปลดออก ที่สำคัญคือรัฐบาลต้องระมัดระวังความสัมพันธ์กับกลุ่มทุนขนาดใหญ่ที่มาร่วมกันแก้ไขปัญหาประเทศภายใต้แนวคิดประชารัฐ เพราะอาจนำไปสู่การที่รัฐบาลยอมให้สิทธิประโยชน์พิเศษกับนายทุนใหญ่โดยไม่ชอบธรรมหรือเป็นไปตามกฎหมาย รัฐบาลจึงต้องทำให้ชัดเจนและอธิบายกับสังคมได้

“โดยสรุปแล้วผมเห็นว่าการวัดคอร์รัปชันอาจมองประเทศไทยในแง่ร้ายไปนิดหนึ่ง ไทยอาจไม่ได้แย่ลง แต่ก็ปฏิเสธไม่ได้ว่าไม่ได้ดีขึ้น ดังนั้นจะต้องอาศัยความกล้าหาญทางการเมืองเพื่อลดคอร์รัปชันของไทย” ดร.สมเกียรติกล่าวสรุป

ขณะที่ ผศ. ดร.ธานี ชัยวัฒน์ นักวิจัย สกว. จากคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาฯ กล่าวว่า การรับรู้อย่างมีอคติบางอย่าง คาดหวังแบบหนึ่งแต่ความจริงอาจไม่ได้เป็นอย่างที่คาด ทั้งนี้ขึ้นกับประสบการณ์และความคาดหวัง หลายเรื่องยอมรับว่ารัฐบาลหลายชุดมีมาตรการบางอย่างในการปราบคอร์รัปชัน แต่การเปลี่ยนทัศนคติต้องใช้เวลา และถ้าอยากเพิ่มคะแนนให้เร็วกว่าปกติควรต้องใช้แนวทางสากลในการติดต่อกับภาครัฐ เพื่อช่วยให้เห็นภาพและเข้าใจเรื่องการโปร่งใสมากขึ้น และที่สำคัญคือต้องเปิดเผยข้อมูล เพราะโดยธรรมชาติต่างชาติโดยเฉพาะชาติตะวันตกจะใช้ข้อมูลเป็นพื้นฐาน มิฉะนั้นจะรู้สึกอึดอัด แหล่งข้อมูลที่เพิ่มขึ้นคงไม่ได้เจาะจงที่จะดิสเครดิตไทย แต่ต่อจากนี้ประชาธิปไตยการมีส่วนร่วม และเสรีภาพของประชาชนจะเป็นตัวชี้วัดสำคัญ ถ้ามองตามดัชนีแปลว่าถ้ารัฐบาลอยากได้คะแนนเพิ่มขึ้นก็จะต้องส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนทั้งด้านสังคมและการเมือง ให้มีความเสมอภาค และมีการตรวจสอบความโปร่งใส

สอดคล้องกับ ดร.สมเกียรติที่กล่าวเสริมเรื่องการปราบคอร์รัปชันในส่วนของภาคประชาชนว่า หลายเรื่องถ้าเปิดให้ประชาชนมีส่วนร่วมจะทำได้เร็วกว่า เพราะคอร์รัปชันเกิดได้ทุกหัวระแหง จึงยากที่ผู้นำจะรับรู้สถานการณ์ในทุกจุด การใช้ข้อมูลเปิดเป็นวิธีที่หลายประเทศใช้กัน และเป็นการผนึกกำลังร่วมกันระหว่างรัฐบาลและประชาชนที่จะได้ผลดีกว่า จุดตั้งต้นต่างประเทศจะได้ไม่เป็นห่วง ไปได้กับการต่อต้านคอร์รัปชัน เพราะปัจจุบันประชาธิปไตยถูกผูกเข้ากับเรื่องคอร์รัปชันมากขึ้นเรื่อย ๆ คะแนน GI เป็นประเด็นที่น่าสนใจ ป.ป.ช.และรัฐบาลต้องตามไล่ถึงต้นตอของข้อมูลซึ่งเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นในปี 2558 เพราะปกติวัดความเสี่ยงของประเทศ ความไม่มีเสถียรภาพทางการเมือง แต่ที่เกี่ยวพันกับคอร์รัปชันยังไม่เจอเหตุการณ์ใหญ่ ๆ ที่จะทำให้คะแนนลดฮวบ จึงต้องหาสาเหตุที่แท้จริง

นอกจากนี้ ดร.สมเกียรติ ยังกล่าวถึงข้อเสนอของนายกรัฐมนตรีในการแก้กฎหมายให้การคุ้มครองผู้ติดสินบนและเป็นพยานโดยไม่ลงโทษทางอาญา ว่ากรณีสินบนมีสองประเภท คือ ให้เพราะถูกเรียก และให้เพื่อเอาผลประโยชน์ โดยส่วนตัวคิดว่านายกรัฐมนตรีแจกแจงได้ดีพอสมควร แต่มีความเห็นต่างว่าสินบนทั้งสองแบบมีลักษณะไม่เหมือนกัน และควรถูกปฏิบัติด้วยกฎหมายต่างกัน กรณีแรกเรามีสิทธิเต็มที่ตามกฎหมายแต่ถ้าข้าราชการดึงเรื่องหรือหน่วงเหนี่ยวเพราะอยากได้สินบน ถ้าประชาชนออกมาให้ข้อมูลก็จะเป็นประโยชน์ต่อประเทศ แต่ไม่ควรใช้กับกรณีให้สินบนเพื่อหวังผลประโยชน์เพื่อให้ได้โครงการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐหรือสัมปทาน เพราะเป็นการสร้างความได้เปรียบเสียเปรียบในการแข่งขัน ไม่ใช่การซื้อความสะดวกในการติดต่อกับราชการ จึงควรเอาผิดเช่นเดิมทางกฎหมาย

ด้าน รศ. ดร.ปัทมาวดี โพชนุกูล รองผู้อำนวยการ สกว. ด้านการวิจัยเชิงยุทธศาสตร์ กล่าวว่า สกว.ให้การสนับสนุนงานวิจัยต้านคอร์รัปชันมาโดยตลอด ทั้งการดำเนินงานร่วมกับทีดีอาร์ไอและ ป.ป.ช. โดยมีโจทย์วิจัยเชิงระบบและกฎหมาย รวมถึงการสร้างความรู้ความเข้าใจแก่ประชาชน ปัจจุบันงานวิจัยของ ผศ. ดร.ธานี ชัยวัฒน์ ได้ดำเนินการวิจัยเพื่อสร้างกลไกต้านคอร์รัปชันในระดับพื้นที่และจังหวัดเพื่อสร้างการตื่นรู้ ให้ประชาชนมีส่วนแจ้งเบาะแส โดยออกแบบการทำงานร่วมกับเครือข่ายวิจัยในพื้นที่ นับเป็นการวิจัยเชิงปฏิบัติการแบบมีส่วนร่วมอย่างแท้จริง ส่วนกรณี CPI จะช่วยกระตุ้นมุมมองของภาควิชาการให้มองภาพที่กว้างขึ้นในบริบทแวดล้อมที่เกี่ยวกับ ซึ่งภาควิชาการจะต้องเข้ามาคลี่คลายและสร้างการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วน ทั้งนี้ประชาชนสามารถหาซื้อหนังสือเกี่ยวกับการต้านคอร์รัปชันได้ที่ห้องสมุดของ สกว. และเว็บ Knowledge Farm ซึ่งในอนาคตจะมีการเผยแพร่ข้อมูลในรูปแบบของ E-book ด้วย เพื่อกระตุ้นให้คนรุ่นใหม่เข้ามาเรียนรู้และมีส่วนร่วมในการแก้ปัญหาคอร์รัปชันมากขึ้น