สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ)
กฎหมายเป็นเครื่องมือสำคัญในการ ดำเนินนโยบายของรัฐและส่งผลกระทบ ประชาชน ที่ผ่านมากระบวนการออกกฎหมาย ของไทยยังมีปัญหาเรื่องคุณภาพหลายฉบับ ล้าสมัย ส่งผลกระทบขีดความสามารถ ในการพัฒนา แข่งขันกับนานาประเทศ
เช่น พ.ร.บ. การประกอบธุรกิจของ คนต่างด้าว พ.ศ. 2542 ที่เคยเขียนไว้ว่า ไม่ให้ต่างชาติเข้ามาประกอบธุรกิจบริการ ทุกประเภท แต่ความจริงกลับตรงข้าม เท่ากับว่ากฎหมายที่ออกมาบังคับใช้ไม่ได้ เพราะห้ามมากเกินไป ไม่มีกำลังตรวจสอบกลายเป็นเครื่องมือให้คนบางกลุ่มหา ผลประโยชน์ ไทยมีกฎหมายที่เป็นปัญหา เช่นนี้อยู่จำนวนมาก สร้างความยากลำบาก ในการดำเนินธุรกิจ ส่งผลกระทบต่อผู้มีส่วน เกี่ยวข้องและประชาชน
การจัดทำ “Regulatory Guillotine” หรือ กระบวนการพิจารณาสะสางกฎหมายเดิมที่คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายกำลัง ดำเนินการ เป็นสิ่งย้ำเตือนว่าประเทศไทย ควรมีกระบวนการพิจารณา “ความจำเป็น ในการออกกฎหมาย” ตั้งแต่ก่อนร่างกฎหมาย มิฉะนั้นแล้ว จะมีกฎหมายที่ไม่ได้คุณภาพ ออกมาจำนวนมาก ทำให้ต้องเสียเวลา มาทบทวนปรับโละกันไม่จบไม่สิ้น
กระบวนการพิจารณา “ความจำเป็น ในการออกกฎหมาย” ไม่ใช่เรื่องใหม่ เพราะ รัฐบาลได้กำหนดให้ใช้ การวิเคราะห์ ผลกระทบในการออกกฎหมาย Regulatory Impact Analysis (RIA) มาตั้งแต่ พ.ศ. 2531 โดยมีตัวแบบจากองค์การ เพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (OECD) แต่งานวิจัยของทีดีอาร์ไอ พบว่า ยังมีปัญหาในเชิงปฏิบัติ ส่งผลให้กฎหมายไทย ไม่มีคุณภาพอย่างที่ควรจะเป็น และยังต้อง พูดกันใหม่ (อีกครั้ง) เมื่อ สนช. เร่งเดินหน้า ออก พ.ร.บ. จำนวนมากในระยะนี้ จึงสมควร ตั้งคำถามต่อกระบวนการ RIA ว่ามีหรือไม่ หากมีก็เป็นเพียงการทำไปตามขั้นตอน กฎหมายเท่านั้นหรือเปล่า มิได้ทำเพื่อ รับฟังความเห็นต่างจากผู้มีส่วนได้ส่วนเสียเพื่อมาปรับปรุงกฎหมายให้ดีขึ้น
เช่น กรณี (ร่าง) พ.ร.บ. ข้าว พ.ศ…. ที่คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณา ร่าง พ.ร.บ. ข้าว พ.ศ.. แถลงข่าวว่ามีการ รับฟังความคิดเห็น อย่างน้อยกับเกษตรกร ชาวนากว่า 1,000 คน พร้อมพิจารณา “ความจำเป็นในการออกกฎหมาย” แล้ว แต่ในอีกด้านยังมีผู้เกี่ยวข้องอีกหลายส่วน ออกมาเคลื่อนไหวให้ สนช.และรัฐบาลรับฟังความเห็นจากผู้เกี่ยวข้องอย่าง รอบด้านก่อน เช่น เครือข่ายเกษตรกรรม ทางเลือก เครือข่ายประชาชนปกป้อง ประเทศ เข้ายื่นหนังสือที่รัฐสภา และในงาน สัมมนาระดมสมอง “ร่าง พ.ร.บ.ข้าว พ.ศ.. : ทำอย่างไรให้เกิดประโยชน์อย่างแท้จริง” มีผู้เกี่ยวข้องจาก 4 สมาคมที่เกี่ยวข้องกับ ข้าวไทย เห็นตรงกันว่า ยังมีหลายประเด็น น่าเป็นห่วง กรณีนี้เป็นตัวอย่างสะท้อนว่า การรับฟังความเห็นที่ผ่านมาไม่ได้ผล เพราะมีกระแสคัดค้านในช่วงโค้งสุดท้าย ของการออกกฎหมาย ส่งผลให้ สนช. ยุติการพิจารณา จะนำไปรับฟังความเห็นใหม่ อย่างไรก็ตาม (ร่าง) พ.ร.บ. ข้าว เป็นร่าง กฎหมาย ไม่กี่ฉบับ ที่ สนช.ยอมยุติ การเดินหน้าท่ามกลางการผ่านกฎหมาย หลายสิบฉบับก่อนหมดวาระและจะมีการเลือกตั้ง
จากงานวิจัยเรื่องการวิเคราะห์ ผลกระทบในการออกกฎหมาย โดย ดร. เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ และคณะวิจัย ทีดีอาร์ไอ ที่ได้สำรวจรายงาน RIA จำนวน 46 ฉบับ (พ.ศ. 2555-2556) พบว่า การประเมินผลกระทบของกฎหมายไทย ยังจำกัดเฉพาะกฎหมายที่เป็น พระราชบัญญัติเท่านั้น แต่กฎหมาย ระดับรอง ที่จะมีผลกระทบในวงกว้าง ยังไม่มีการประเมินเหตุผลความจำเป็นและ ความคุ้มค่าผลกระทบจะเกิดขึ้น ซึ่งกฎหมาย ระดับรองนั้นมีรายละเอียดในการบังคับใช้ มากกว่ากฎหมายระดับพระราชบัญญัติ
นอกจากนี้ การทำ RIA ของไทย ยังขาด หน่วยงานตรวจสอบคุณภาพรายงาน และไม่มี “คู่มือการประเมินผลกระทบ ของกฎหมาย” ทำให้ RIA ไม่เป็นไปตาม มาตรฐาน ขาดรายละเอียดของการประเมิน ไม่เป็นประโยชน์ในการพิจารณาออกกฎหมาย
คู่มือที่ใช้อยู่ เป็นเพียงการกำหนด คำถามกว้างๆ ที่หน่วยงานผู้เสนอต้องตอบ เช่น ร่างกฎหมายมีความจำเป็นเพียงใด ทางเลือกอื่นๆ มีอะไรบ้าง มีผลกระทบ ทางบวกและทางลบต่อใครบ้าง ฯลฯ ทำให้ ผู้ที่จัดทำรายงานไม่ชัดเจนว่าจะตอบอย่างไร กรอบคำถามควรเจาะจง เช่น ผลกระทบ ทางการคลังของรัฐบาล ผลกระทบต่อ ภาคธุรกิจ สิ่งแวดล้อม ผู้มีรายได้น้อย ฯลฯ เพื่อหน่วยงานราชการมีกรอบ วิธีการ ทำรายงาน RIA ตามมาตรฐานสากลได้
สิ่งที่หน่วยงานผู้เสนอกฎหมายจัดทำขึ้นพบว่า มีการจัดทำรายงานแบบ “ขอไปที” ลักษณะ “tick the box” หรือ “กากบาท” ว่าได้ “ทำแล้ว” เท่านั้น รวมถึงแบบรายงาน การใช้ RIA มีเพียงประมาณ 5 หน้า ไม่อธิบาย วิเคราะห์ประเด็นอย่างละเอียดเช่น ในช่องที่ถามว่ามีทางเลือกอื่นนอกจาก การออกกฎหมายหรือไม่ หน่วยงานผู้เสนอ กฎหมายก็จะตอบเพียงว่า “ไม่มี” เท่านั้น การจัดรับฟังความคิดเห็นจากบุคคล ภายนอก ก็ถูกจัดทำหลังร่างกฎหมาย เรียบร้อยแล้ว โดยหน่วยงานของรัฐใช้เวลา ร่างกฎหมายถึงร้อยละ 80-90 ของเวลา ทั้งหมด แล้วจึงมีการแลกเปลี่ยนข้อมูล รับฟังความเห็น ทำให้ไม่สามารถปรับปรุง แก้ไขกฎหมายได้เท่าใดนัก
เพื่อแก้ไขปัญหาข้างต้น คณะวิจัย ได้เสนอแนวทางปรับปรุง ดังนี้
ประการแรก ปรับขอบเขตการประเมิน ผลกระทบ โดยบังคับใช้ RIA กับกฎหมาย ทุกลำดับชั้น ไม่ใช่เฉพาะกับกฎหมายในระดับ พ.ร.บ. เท่านั้น อาจเริ่มจากกฎหมายที่มี ความสำคัญในเชิงเศรษฐกิจและสังคมก่อน เพื่อจำกัดปริมาณงานของหน่วยงานที่ต้อง จัดทำและหน่วยงานที่ต้องตรวจสอบ ประการที่สอง ผลักดันให้มีหน่วยงาน กลางรับผิดชอบในการตรวจสอบคุณภาพ ของ RIA ที่หน่วยงานภาครัฐจัดทำประกอบ ในการเสนอกฎหมายที่ปลอดจากการ แทรกแซงทางการเมือง
ประการสุดท้าย จัดการรับฟังความคิดเห็น ทั้งหมด 3 ครั้ง คือ ก่อนที่จะมีการยกร่าง กฎหมาย 1 ครั้ง เพื่อประเมินความจำเป็น ในการออกกฎหมายและประเมินทางเลือกอื่นๆ และเมื่อมีการยกร่างกฎหมายแล้วอีก 2 ครั้ง เพื่อประเมินผลประโยชน์และต้นทุนของ ทางเลือกต่างๆ รวมถึงร่างกฎหมายในภาพรวม
หากเปรียบเทียบการออกกฎหมาย เหมือนออกแบบบ้าน เมื่อสร้างเสร็จแล้ว ค่อยมาถามผู้อยู่ว่า ชอบไหม ถ้าเขาไม่ชอบ จะทำอะไรได้ ถามเขาแค่ว่าอยากปรับหลังคา หรือ วัสดุปูพื้นเท่านั้น โดยโครงสร้างตัวบ้าน ไม่เป็นไปตามที่ผู้อยู่ต้องการ เขาก็ทำอะไร ไม่ได้ คนที่สร้างมาแล้วก็คงไม่ยอมรื้อ อย่างแน่นอน เช่นเดียวกับร่างกฎหมาย ออกมาแล้วครบทุกมาตราก็ยากที่หน่วยงาน ที่เป็นผู้ร่างจะยอมปรับเปลี่ยน หรือรื้อ โครงสร้างของร่างกฎหมายดังกล่าว
หมายเหตุ เผยแพร่ครั้งแรกใน กรุงเทพธุรกิจ เมื่อ 14 มีนาคม 2562