การเลือกตั้งเพิ่งผ่านไปพร้อมๆ ใครจะได้ ใครจะเสีย ป่านนี้คงรู้กันแล้ว แต่สิ่งที่ยังคาใจสำหรับประชาชน คือนโยบายการแจกสวัสดิการสังคมอย่างมโหฬารจะทำได้มากน้อยเพียงใด
ความจริง การให้สวัสดิการ เงิน หรือสิ่งของต่างๆ ก็น่าจะเป็นเรื่องดี แต่ถ้ามากเกินไปก็จะเปลืองงบประมาณ และมีผลทางอ้อมคือเกิดคนนิสัยเสีย คอยรอของแจก งอมืองอเท้า และที่สำคัญจริงๆ ก็คือภาระทางการคลัง และการดึงงบประมาณจากด้านอื่น เช่น การลงทุน การป้องกันความสงบทั้งในและนอกประเทศ การศึกษาวิจัย รวมทั้งการรั่วไหลของงบประมาณ ฯลฯ
ถ้าให้สวัสดิการมากและง่ายจนเกินไปจะเกิดภาวะสวัสดิการเฟ้ออย่างช่วยไม่ได้
ประสบการณ์ของอเมริกาเรื่องภาระของสวัสดิการและการนำเอานโยบาย workfare มาใช้แก้ไขจึงเป็นสิ่งที่น่าสนใจ
คำว่า Workfare มีผู้เริ่มใช้ในอเมริกาในปี 1968 ชื่อนายเจมส์ ชาร์ล เอเวอร์ส แต่มีคนเถียงว่าเป็นหนังสือพิมพ์อเมริกัน ชื่อ New York Post และต่อมาประธานาธิบดีริชาร์ด นิกสัน ได้จับมาเป็นนโยบาย “สวัสดิการที่ให้ทำงานมากขึ้น” และเสนอแผนช่วยครอบครัว 1969 ที่กำหนดให้ผู้รับสวัสดิการ ยกเว้นแม่โสดที่มีลูกอายุต่ำกว่า 3 ขวบ ต้องทำงาน แต่แผนนี้อยู่ได้เพียง 3 ปีก็ถูกยกเลิกเพราะไม่ได้ผลเนื่องจากให้สวัสดิการจำกัดและมีเงื่อนไขให้ทำงานจุกจิกมาก
Workfare มาจากคำว่า Work+Welfare หรืองาน+สวัสดิการ แต่มีการให้ชื่อภาษาอังกฤษหลายอย่าง เช่น Work for Welfare, Work for Benefits, Welfare-to-Work, Active labour market policies, Work Experience Program โดยมีรูปแบบแตกต่างกันไปบางประการ
ในระยะแรกๆ Workfare หมายถึง โครงการของรัฐที่ให้ผู้รับสวัสดิการสังคมที่สามารถทำงานได้ขึ้นทะเบียนทำงานหรือรับการฝึกวิชาชีพ คือมีการกำหนดเงื่อนไขว่าผู้รับสวัสดิการจะต้องทำงานหรือเตรียมพร้อมที่จะทำงาน นิยามในปัจจุบันที่ธนาคารโลกใช้ คือ หมายถึงโครงการงานสาธารณะที่จ้างงานระยะสั้นด้วยค่าจ้างเพียงเล็กน้อยสำหรับแรงงานไร้ทักษะหรือกึ่งทักษะในโครงการที่ใช้แรงงานเป็นหลัก เช่น การสร้างหรือซ่อมบำรุงถนน โครงสร้างพื้นฐาน การอนุรักษ์ดิน และการพิทักษ์สิ่งแวดล้อม ฯลฯ
สาเหตุที่อเมริกาจำเป็นต้องพึ่งกุศโลบาย Workfare นั้น ที่สำคัญคือ ประการแรก ระบบสวัสดิการของอเมริกามีปัญหาหลายประการ เช่น ความไม่เพียงพอของสวัสดิการและรายได้สำหรับครอบครัวที่ยากจน ความไม่เท่าเทียมกันในการให้สวัสดิการ มีการเลือกปฏิบัติสำหรับคนผิวสี การต้องกำหนดเกณฑ์ตัดสินที่เหมาะสม การป้องกันและแก้ปัญหาการทุจริตซึ่งทำให้สูญเสียทรัพยากรในการบริหารจัดการมาก ตามการสำมะโนประชากรของอเมริกาพบว่าในแต่ละปีอเมริกาต้องให้สวัสดิการแก่ประชาชนอเมริกัน 110 ล้านคน หรือประมาณร้อยละ 35 ของประชากรอเมริกา 327 ล้านคน สวัสดิการที่มีผู้ใช้สูงสุดคือโครงการประกันสุขภาพคนจนที่ไม่มีงานทำ (Medicaid) ประมาณ 83 ล้านคน รองลงมาเป็น แสตมป์อาหาร 46.5 ล้านคน ประการต่อมา การให้สวัสดิการอย่างฟุ่มเฟือยทำให้คนนิสัยเสีย คอยแบมือรับสวัสดิการ ไม่กระตือรือร้นที่จะทำงาน ดังนั้นจึงส่งเสริมให้คนทำงานเพื่อเพิ่มแรงงานในประเทศซึ่งจะส่งผลดีต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจ และประการที่สาม การสร้างงานในบางพื้นที่และในช่วงบางเวลามีส่วนเพิ่มรายได้และลดความยากจน แต่เหตุผลหลักๆ คือการพยายามลดจำนวนผู้รับสวัสดิการ
สวัสดิการของอเมริกามีมานานแล้วนับร้อยปีแล้ว มีหลักฐานว่าคนอเมริกันได้รับรู้เรื่องสวัสดิการมาจากอังกฤษตั้งแต่สมัยที่อพยพมาอเมริกาและประกาศเอกราชในศตวรรษที่ 18 และในสมัยต่อมาที่สำคัญคือเมื่อคราวตลาดหุ้นอเมริกาถล่มในปี 1929 และตามมาด้วยมหาวิกฤตเศรษฐกิจ The Great Depression ในทศวรรษ 1930s ที่เกิดการว่างงานอย่างมหาศาล คนจนอดอยาก ไร้ที่อยู่ มากมายมหาศาล ถึงแม้ว่าในตอนนั้นมีองค์กรการกุศล ประชาสังคม วัด หน่วยงานเอกชน ตลอดจนหน่วยงานของมลรัฐ และหน่วยงานระดับท้องถิ่นบางแห่งที่ให้ความช่วยเหลือแต่ก็เอาไม่อยู่
ประธานาธิบดีแฟรงกลิน ดี รูสเวลท์ แก้ปัญหาความหายนะทางเศรษฐกิจครั้งนั้น ด้วยโครงการ New Deal หรือแจกไพ่ใหม่หรือสู้กันใหม่อันเป็นรูปแบบแรกของสวัสดิการสังคมที่รัฐบาลกลางนำมาใช้โดยใช้เงินรัฐบาลกลางพุ่งเป้าไปที่ผู้สูงอายุและแม่โสดที่เลี้ยงบุตรตามลำพัง พร้อมกับออกกฎหมายประกันสังคม ค.ศ.1935 เป็นต้น ทำให้จำนวนครอบครัวที่ได้รับสวัสดิการเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว
สวัสดิการของอเมริกามีมากกว่า 80 โครงการ ที่สำคัญ เช่นการช่วยครอบครัวที่มีบุตร (Aid to Families with Dependent Children: AFDC) การช่วยเหลือคนทั่วไปที่ไม่มีบุตร (General Assistance) การประกันสุขภาพสำหรับผู้สูงอายุและผู้พิการ (Medicare) การประกันสุขภาพคนจนที่ไม่มีงานทำ (Medicaid) และแสตมป์อาหาร
ในประธานาธิบดีนิกสันได้เริ่มนำ workfare มาใช้ พร้อมกับแผนช่วยครอบครัวแต่ล้มเลิกไปในปี 1972
ต่อมาประธานาธิบดีเจอร์รัลด์ ฟอร์ด ในปี 1975 ได้เริ่มโครงการสวัสดิการเครดิตภาษีเงินได้จากการทำงาน (Earned Income Tax Credit – EITC) ซึ่งเป็นการคืนภาษีเพื่อช่วยเหลือด้านรายได้แก่ครอบครัวที่มีรายได้น้อยที่มีผู้อยู่ในความดูแลอายุไม่เกิน 18 ปี
Workfare เริ่มเป็นรูปเป็นร่างในสมัยประธานาธิบดีโรนัลด์ เรแกน ที่ออกกฎหมาย Omnibus Budget Reconciliation Act of 1981 (OBRA) ซึ่งเป็นประมวลกฎหมายที่รวมถึงกฎหมาย Economic Recovery Act ที่ปรับลดภาษีและรายจ่ายของรัฐอย่างมโหฬาร ขณะเดียวกันก็พยายามลดค่าใช้จ่ายด้านสวัสดิการโดยให้อำนาจมลรัฐบังคับให้คนในวัยทำงานต้องทำงานเพื่อแลกเปลี่ยนกับสวัสดิการ มีโครงการ Community Work Experience Program (CWEP) ที่กำหนดให้ผู้รับสวัสดิการต้องร่วมทำงานพัฒนาชุมชน และกฎหมาย Family Support Act (FSA) of 1988 ซึ่งกำหนดให้ AFDC ตั้งเงื่อนไขว่าต้องทำงานสาธารณะด้วยจึงจะมีสิทธิได้สวัสดิการ
การปฏิรูประบบสวัสดิการครั้งใหญ่เกิดขึ้นในสมัยประธานาธิบดีบิล คลินตัน ที่สำคัญคือกฎหมาย Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act (PRWORA: กฎหมายการกลมกลืนระหว่างความรับผิดชอบส่วนบุคคลกับโอกาสในการมีงานทำ) ทำให้เกิดการปฏิรูประบบสวัสดิการของอเมริกาอย่างเห็นได้ชัด โดยได้ยกเลิกโครงการ AFDC (ซึ่งใช้มานานช่วง 1935-1996) และแทนที่ด้วยโครงการการช่วยเหลือชั่วคราวสำหรับครอบครัวที่ขัดสน (Temporary Assistance for Needy Families: TANF)
องค์ประกอบที่สำคัญ 3 ประการของการปฏิรูปสวัสดิการของนายคลินตัน คือ (1) เปลี่ยนโครงสร้างงบประมาณ (2) การจำกัดระยะเวลารับสวัสดิการไม่ให้เกิน 5 ปี และ (3) คือ ผู้รับสวัสดิการต้องทำงานหรือพร้อมที่จะทำงาน
ประการแรก การเปลี่ยนโครงสร้างงบประมาณ จากเดิม AFDC รัฐบาลกลางให้งบประมาณมลรัฐในระบบตามจริง คือ ถ้ามีผู้รับสวัสดิการมากขึ้น มลรัฐจะได้รับงบประมาณจากรัฐบาลกลางเพิ่มขึ้นและถ้าผู้รับสวัสดิการลดลง งบประมาณก็จะลด แต่โครงการ TANF ใช้งบประมาณแบบ Block grant หรือ Fixed funding system ที่รัฐบาลกลางให้งบประมาณคงที่ ถ้ามีผู้รับสวัสดิการมากขึ้นมลรัฐจะต้องรับผิดชอบงบประมาณส่วนเกินเอง และถ้ามีผู้รับสวัสดิการน้อยลง งบประมาณที่เหลือมลรัฐสามารถเอาไปใช้กับโครงการอื่นได้ เป็นการกระจายอำนาจจากส่วนกลางให้มลรัฐบริหารจัดการสวัสดิการเองหลังจากที่รัฐบาลกลางจัดการเองมา 60 กว่าปี โดยให้มลรัฐทดลองจัดการเอง 6 ปี
ประการที่สอง การจำกัดระยะเวลารับสวัสดิการไม่ให้เกิน 5 ปี แต่ในช่วง 15 ปีของโครงการ TANF มีผู้รับสวัสดิการถึง 5 ปีเป็นจำนวนน้อย ดังนั้นการจำกัดเวลารับสวัสดิการจึงไม่ใช่ปัจจัยสำคัญ
ประการที่สาม ผู้รับสวัสดิการต้องทำงานหรือพร้อมที่จะทำงาน ซึ่งข้อสามนี้นับว่าเป็นส่วนสำคัญทำให้การปฏิรูปสวัสดิการประสบความสำเร็จ เนื่องจากเงื่อนไขนี้สามารถลดจำนวนผู้เข้ารับสวัสดิการใหม่ที่ไม่ได้เดือดร้อนจริงได้อย่างชัดเจน รวมทั้งเป็นปัจจัยสำคัญที่กดดันให้ผู้รับสวัสดิการเดิมหยุดรับสวัสดิการ ดังนั้นการบังคับให้ทำงานจึงเป็นตัวทำให้โครงการ TNAF ประสบความสำเร็จในการลดงบประมาณสวัสดิการและจำนวนผู้รับสวัสดิการได้มาก อย่างไรก็ตาม นักวิจัยตั้งข้อสังเกตว่าระบบของนายคลินตันได้ผลดีช่วงปลายทศวรรษที่ 19 (2530-9) เพราะเศรษฐกิจบูม แต่พออเมริกาโดนวิกฤตแฮมเบอร์เกอร์ในปี 2551 ก็มีครอบครัวที่มีบุตรและยากจนกลับเพิ่มขึ้น 1.5 ล้านครอบครัว
workfare ในมลรัฐต่างๆ มีการปรับเปลี่ยนรูปแบบไปหลากหลาย เช่น ในนิวยอร์กซิตี้ มีโครงการ workfare ขนาดใหญ่ในเขตเทศบาล เรียกว่า Work Experience Programme (WEP) ใช้กับคนที่เคยรับ General Assistance ต่อมาขยายไปผู้ที่รับสวัสดิการ TANF ทุกคน โดยผู้เข้าโครงการต้องทำงานสัปดาห์ละ 3 วันโดยอีก 2 วันที่เหลือจะต้องออกหางาน งานที่ทำเช่นกวาดถนน ทำความสะอาดตึกและสวนสาธารณะ และงานในสำนักงานโดยได้สวัสดิการแต่ไม่ได้ค่าจ้าง
ในรัฐวอชิงตัน มีโครงการ The WorkFirst Program ซึ่งประกอบด้วยโครงการให้ประสบการณ์งานที่ไม่มีค่าจ้าง และโครงการ TANF เช่น โครงการงานชุมชนที่ได้เงินอุดหนุน (subsidised ‘Community Jobs’: CJs) ซึ่งเริ่มในปี 1998 สำหรับผู้มีอุปสรรคหลายอย่าง (เช่นทั้งพิการ สูงอายุ และ/หรือว่างงาน ติดยา ฯลฯ) ที่รับสวัสดิการมาครบ 2 ปี เพื่อให้ทำงาน ผู้ร่วมโครงการต้องทำงานสัปดาห์ละ 24 ชั่วโมง เป็นเวลา 9 เดือน ภายใต้การดูแลของโครงการ ผู้ร่วมโครงการต้องเข้าร่วมกิจกรรมควบ เช่น การศึกษาพื้นฐาน การบำบัดการติดสารเสพติด สัปดาห์ละ 20 ชั่วโมง
ในรัฐวิสคอนซิน มีโครงการ Wisconsin Works (W-2) เป็นโครงการบริการชุมชนโดยไม่มีค่าจ้าง ซึ่งให้ประสบการณ์งานโดยไม่ได้รับค่าจ้างในที่ทำงาน 5 ประเภท ได้แก่ (1) ร้านขายของใช้แล้ว (2) งานบริการลูกค้าหรือผู้มาติดต่องานรัฐ (3) การดูแลผู้สูงอายุหรือเด็ก (4) งานดูแลอุตสาหกรรมเบาหรืองานแม่บ้าน และ (5) การฝึกอบรมวิชาชีพ แต่ทางรัฐกำลังลด workfare ประเภทไม่มีค่าจ้างเป็นงานจริงจ่ายจริง (Real work for Real pay: RWRP)
ต่อมาประธานาธิบดีบารัค โอบามา ไม่เห็นด้วยกับเงื่อนไขให้ทำงานจึงสั่ง (กรกฎาคม 2012) ให้มลรัฐเลิกเงื่อนไขต้องทำงานเพื่อรับสวัสดิการ (โดยให้ทำเรื่องขอยกเว้นเงื่อนไขดังกล่าวให้รัฐบาลกลางพิจารณา) เหตุผลที่สำคัญของนายโอบามาคือผู้รับสวัสดิการไม่ควรต้องถูกบังคับให้ทำงานและต้องการขยายให้สวัสดิการแก่ประชาชนมากขึ้น เป็นเหตุผลที่เป็นการเมืองพอสมควรเนื่องจากฝ่ายเสรีนิยมในรัฐสภาได้ค้านเรื่องการบังคับให้ทำงานแลกสวัสดิการมาตั้งแต่สมัยประธานาธิบดีนิกสัน และประธานาธิบดีเรแกนแล้ว
พอมาสมัยประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ (2017) กลับไม่เห็นด้วยกับประธานาธิบดีโอบามา โดยยกเลิกคำสั่งนายโอบามาและหันกลับมาสนับสนุน workfare อีกและใช้เงื่อนไขการบังคับให้ทำงานเพื่อแลกกับสวัสดิการต่อไป
ครับ Workfare ก็ยังอยู่กับอเมริกาต่อไป
หมายเหตุ เผยแพร่ครั้งแรกใน มติชน เมื่อ 29 มีนาคม 2562